良好监管之思辨——译著《21世纪金融监管》导读

什么是良好监管？

回顾监管为何未能识别和处理一些积累的风险是十分有意义的，正是这些风险导致了金融危机的发生。从金融危机的种种审视中，可以发现金融监管中存在以下不足：一是监管只停留在表面，未充分深入被监管机构的主要风险隐患环节；二是在处理新风险和适应变化的环境方面缺乏主动性；三是监管范围不够全面；四是不就问题做出结论。

危机前，各国监管机构大都秉承金融监管不应当阻碍金融机构和金融业务发展的信条，例如美国提出的“最少的监管就是最好的监管”、英国的“轻触式监管”(Light Touch Regulation)、荷兰的谨慎干预(Cautions Intervention)等，即是例证。

危机后，金融监管理念发生了近乎颠覆式的转变，最具代表性的观点是书中反复提到的国际货币基金组织提出的“良好监管五要素”，并结合荷兰央行的实际情况进行了调整。第一，具备侵入性。监管者要通过现场监管和非现场分析深入了解被监管对象，不仅包括传统监管中的指标，如清偿能力和主动性，而且包括一些难以量化的因素，如业务模式、治理，以及公司董事与高管的素质及履职表现，这些因素最终会对金融机构的财务稳健产生重大影响。第二，敢于质疑，积极主动。监管者要始终秉持批判态度，要有对于风险的独立性视角和对于普遍真理的质疑精神，这在经济繁荣时期尤为重要。第三，具有全面性。监管者应持续关注金融发展前沿及随时可能出现的风险，关注范围不仅包括单个机构，也包括整个金融体系。第四，具有适应性。监管者必须处于不断学习的状态，能够快速识别新产品、新市场以及新业务中的潜在风险，并能够采取有效的风险缓释措施或及时叫停某项业务。第五，要形成决定性的结论，不能久议不决。在作分析后，必须继之以立即行动，以保证降低风险的举措被实实在在执行下去，如有必要，可采取强硬的干预手段达到期望目标。

此外，该书提出良好监管有两大支柱：监管能力和监管意愿。监管意愿是监管能力的前提，只有正确的人和正确的工具二者兼备才能形成有效监管。其中，监管能力的构成要素包括：法律授权、充足的资源、清晰的战略、健全的内部组织、与其他监管机构之间的良好合作关系。监管意愿则来源于以下方面：明确无歧义的授权、运作独立、问责制、专业的监管人员、与业界保持健康的关系、与董事会的有效合作。

如何做到良好监管？

良好的监管并没有现成的教条，该书进行了深入阐述分析。

一、强调挑战性、侵入性和全面性监管

该书作者指出，危机经历表明，在现代金融世界中，道义劝告已经失去了有效性，并导致监管者长期以来的边缘化趋势，监管者们要保持警觉，在必要时刻要雷厉风行，而不是依靠软弱的执行和循循善诱的劝导这类软性策略。这要求监管者以结果为导向，进行创新性的高效监管，做到完全熟知监管对象，分析之后付诸行动，最终达成合意的结果。

二、宏观审慎监管与微观审慎监管结合

该书认为，宏观审慎监管和微观审慎监管在很大程度上是互补的，但同时这二者又存在显著的差异。一是在视角方面，宏观审慎监管强调系统性视角，致力于限制系统性危机给整个社会带来的损失，而微观审慎监管则聚焦于单个金融机构，旨在通过限制金融机构的风险承担来保护客户的利益。二是在政策启示方面，关键区别在于宏观审慎监管者考虑的是金融机构的集体行为以及溢出效应，而微观审慎监管者会将此类风险视为外生给定，因为它们和单个金融机构的行为无关。三是尽管两者通常相互支持，但视角不同，有时会采取截然相反的措施。想要解决分歧，需要采用不同的工具来应对问题的动态发展，例如在资本管理体系中引入逆周期资本缓冲、在流动性要求中增加缓冲的流动性要求，以及扩充宏观审慎监管的工具箱。

该书指出2008年金融危机爆发的一个主要原因是共同风险敞口被过度低估以及宏观审慎政策的缺位，使得金融监管过度宽松，并深入分析了十个微观审慎监管应吸取的宏观审慎教训：

教训一：承认根本的不确定性，坚持更多的缓冲资金。我们预测未来的能力极其有限。要坚持在资本和流动性方面应显著高于风险定量测算的建议水平，以便能够在不利情况下维持金融机构的运营，也能够限制单个机构破产对整个金融体系的传染。

教训二：遵循预防原则，处处小心。危机爆发前，多个金融稳定报告都提到了很多之后出现的风险，包括风险容忍度的上升、追求高收益、杠杆率、复杂性、关联度，还有风险模型的特定缺陷。尽管这些风险已经被注意到了，但显然没有被转化为缓解风险的监管措施。这反映了数据的缺陷，以及难以将抽象的宏观风险转化成具体的微观措施。当风险还比较模糊或者比较遥远时，采取行动缓释那些存在不确定性、一旦发生就会带来灾难性影响的风险是很困难的。风险评估的不确定性以及缺乏采取行动的决定性证据也是重要原因。根据预防原则，对于尚未发生的风险，即使缺乏确定性的科学证据证明其重要性，政策制定者也应采取措施缓释该风险。由此举证责任被反转，只有当存在有力证据能够证明该风险不重要时，监管者才不会采取行动。但该书也提出风险预防原则也充满争议，可能会导致过度厌恶风险、阻碍创新。然而，如果对其适度解释，即将风险预防原则和比例原则、成本效益原则等一起考虑，就应该能将其纳入审慎框架，对于系统层面的问题尤其如此。

教训三：基于系统性风险配置强有力的监管力量。系统性危机凸显了配置监管资源的重要性，监管资源应当聚焦于可能产生系统风险的问题或者金融机构，而不是对监管规则本身的遵守。这意味着应当将监管方法从合规导向转变为风险导向。在实践中，这意味着监管应当优先关注那些尚不清晰但存在重大影响的潜在威胁，而后才是违反金融规制的风险。这种方法要求资源分配具备很高的灵活性，组织架构更加强调金融机构掌握的风险专业知识而不是账目管理。监管应当关注存在于不同金融机构的一般性风险，而不是单个金融机构的独有风险。这种监管方法还要求进行更广泛的、跨科学的监管技能组合。毕竟综合风险评估需要进行更广泛的监管判断，而不只是合规性检查。

教训四：强化系统关联性方面的数据收集。在此次危机爆发前的十年中，数据建设远远滞后于金融创新以及市场和金融机构的结构性改变。严重的数据缺口导致监管者无法及时识别风险累积，评估其实质，以及制定危机解决方案。尤其是缺乏具有系统相关性的大型金融机构的信息。该类机构一方面拥有最复杂的组织结构，另一方面对金融稳定影响重大。由于数据缺陷，宏观审慎监管者无法识别系统性的杠杆率、期限错配以及关联性的持续上升。一旦危机爆发，微观审慎监管者也无法评估单个金融机构的决策将如何影响整个金融体系。改善主要金融机构关联性和共同风险敞口的数据，有助于强化宏观、微观监管。

教训五：利用宏观信号挖掘微观风险。在动态变化的环境中，监管更多依赖捕捉新生风险的敏捷性，以及监管流程在多大程度上考虑了前瞻性。首要挑战是合理构建流程，缩短识别、分析、缓释风险之间的时间跨度。在这种情况下，宏观数据可以为监管者提供一个风险评判标准。例如，当宏观数据表明某个部门存在持续的信贷增长，且相关资产价格迅速上升时，警报就应该响起。此时，微观层面的信息挖掘就会发现行业性资产泡沫的威胁。反过来，这可能会促进提高这些领域的报告要求，收紧这些信贷的管理安排，以及调整部门风险权重。

教训六：收集微观信号并检测其更广泛的相关性。所有风险都是由细小风险演化而来。越早识别出风险，就能越早缓释风险。机构监管者、市场专家和宏观审慎分析者之间的合作机制能够促进风险的及时识别。关于个体机构的特定风险敞口、关联性以及金融创新的信息能够推进系统性风险的分析。

教训七：多考虑不可能发生的情况并完善压力测试。加总微观结果能够验证压力测试的合理性，这需要考虑多轮的循环反复，也可以比较自下而上的与自上而下的测试结果。开发和实施综合性压力测试需要考虑宏观视角和微观视角的相互作用。这些压力测试能够强化对金融机构关联性风险的理解，指引金融机构对经营活动和风险敞口作出决策。

教训八：着眼大局并做好自上而下的风险管理。最近的经验证明，金融机构的命运更多地取决于常规风险而非特殊风险。微观审慎监管在构建上需要重点考虑宏观审慎监管，可通过自上而下的风险管理方法来实现，在着眼大局的基础上再关注单个金融机构，确保监管资源能被配置到整个系统面临的重大风险上。

教训九：强化对系统性金融机构的监管并弱化其系统重要性。国际金融稳定理事会(FSB)已高度关注该类机构的“大而不能倒”问题。建议一方面增加此类机构的弹性，另一方面削弱此类机构的系统重要性。FSB政策方案的实施需要宏观和微观审慎监管者相互合作。这需要对建立单个金融机构系统重要性的评估框架，包括规模、关联性、可替代性、复杂性以及可分解性评估。系统重要性金融机构的安全冗余应该更高。

教训十：采用宏微观相结合的监管架构。对于系统性金融机构的监管既属于宏观审慎范畴，也属于微观审慎范畴。两者的有效结合、双管齐下，显然有助于早期识别金融市场的风险和系统性风险，有助于加强对整个金融行业产生威胁的风险因子的监控。

三、审计式监管与分析式监管相互补充

该书指出，审计式监管(或称为合规监管或打对钩式监管)类似于审计师使用的方法，重点是确保财务报告和风险计量充分有效，内部治理体系设计良好且预防文案完备。这只是一个起点，并不足以确保良好监管。良好监管的精髓在于对被监管机构的风险偏好、公司治理和公司文化作出判断，因此需要新的分析式监管作为补充。分析式监管需要技术专家和量化分析专家，关键是以一种怀疑的态度去识别金融机构管理中的缺陷及其原因。

分析式监管致力于在全面、前瞻性地判断机构的商业模式、治理结构和风险轮廓的基础上实施早期干预。这种方法建立在以下假定之上：机构必须为应对“最坏情景”持有资本，而监管者需要以“在最坏情景下实现最好结果”为行为依据。这种方法要求监管者既有行为的能力也具有行为的勇气，这两者同等重要。这也意味着，监管措施将会受到业界、媒体和大众更多的细究和质疑。监管机构要令人信服地解释以判断为基础的干预，就需要更好的沟通技巧，而不是简单地罗列形式上的缺陷。公众对于监管判断的接受程度与其对监管者的胜任能力、独立性和中性的感知程度密切相关。因此不仅要用好向政府报告等传统沟通渠道，还要提高对市场和公众的透明度，以确保良好地行使监管权。监管被政府俘获与被监管对象俘获都会对监管带来巨大危害，必须着力防止。

书中指出分析式监管包含四个方面的重要因素：鼓励判断，促进原则导向监管，增强透明度(将监管干预和监管决定背后的理由公之于众)，树立底线思维(时刻准备应对最坏的情形，以此作为出发点考虑金融机构状况、监管措施及监管工作的优先次序)。

四、探索监管机构内部改革

该书建议，在人力资源、组织架构、风险分析方法等方面，要嵌入新的思维与行为方式，探索创新性的风险分析方法、终身教育制度和质量控制手段。这要求监管人员能够快速理解新出现的复杂金融问题，识别风险，评估事件之间的关联性，并具备解决问题的敏锐度；应该能够与级别相当的金融机构核心高管进行对话，提出疑难问题，并且不容易被一般回答满足；必须熟知所监管的金融机构的问题，同时也与之保持距离，以便能够从对话切换到采取强有力的干预。

五、监管者与业界的沟通至关重要

金融监管是否有效，在很大程度上取决于监管者的理念、眼界、知识、经验、领导力、分析能力与判断力。由于存在着大量的人为因素，监管者其实有很宽泛的相机抉择的余地。因此可以说，很多情况下，成也监管者，败也监管者。即使是再好的金融监管官员，也不指望其能在具体的金融业务领域超越优秀的从业人员。然而，真正优秀的金融监管官员必然善于学习，可以凭借其独一无二的优势在监管过程中快速掌握金融机构运作机理，并且由于其独特又全面的视角，使其能够在风险判断上比被监管者高明几筹。这样的金融监管者，能够赢得机构和市场的尊重，建立起信心，并且让被监管者既感到如沐春风般地舒服，又能被课以必要的、健康的威慑力。

一是监管者要更好地利用其他领域的人才，例如与经济学家、数量分析专家、市场分析师等一起讨论，以更好地识别问题和寻求解决办法。二是监管者应敞开心扉接受来自外部和内部的评价和批评。三是寻求不同层面、不同途径的交流。由于风险从本质上难以计量，风险程度只有在暴露以后才能知晓，但此时再采取措施已为时已晚，因此理解金融机构的风险和经营文化是良好监管的必要组成部分。既要有高级监管人员与业界高层之间的交流，也要有初中级职位人员之间的交流；既要有现场检查过程中的正式性对话，也要有其他形式的对话。这种交流应当是尽可能坦诚的、专业的、深入的；既应当是以问题导向的、形成明确结论的，也应当是建设性的。

监管的未预后果

该书作者认为，监管的未预后果通常包括如市场因受到干扰而中断、监管套利等，这些可能导致市场失灵。由于金融监管在实现其目标过程中面临一些固有约束，因此监管者需要设计有效的制度，对监管行为可能产生的未预后果进行限制。

一、监管者面临的挑战、约束和风险

监管者面临的约束条件很多，例如信息约束、成本约束、时机约束、被监管对象反应的不可预期性等。在信息约束方面，监管者和金融机构管理者优劣互现。金融机构对其自身的风险和收益拥有更多信息，但对其他金融机构的风险和收益状况就只能依仗于有限的公开信息；而监管者则可以从不同的金融机构拿到可比的跨部门的数据，从而识别单家金融机构不一定能发现的风险苗头。在成本约束方面，监管者对于金融机构的规制和监管是有一定成本的。直接成本包括监管人员的薪酬和金融机构的行政成本，间接成本是监管行为所带来的扭曲。在时机约束方面，即使监管者能够很好地观察到金融机构的决策，金融机构的决策和监管行为之间仍然可能存在时间差。在被监管对象反应的不可预测性对监管行为的约束方面，金融机构会有意无意地策略性地应对监管，结果是在监管者与被监管者之间形成了一个有多个主体参与、交互关系复杂的系统，监管效果非常难以预测。

在微观监管关注范围内，监管者存在两类基础性风险，其影响的严重性并不相同：一是低风险误判，即将一家需要采取强监管措施的金融机构认定为低风险。二是高风险误判，即将一家经营良好的金融机构认定为高风险，并采取强纠正措施。对此，监管者需要建立并执行一套有效的组织体系和流程来防范这两类风险，尽早发现具有脆弱性的金融机构，并采取相应的预防措施。

值得注意的是，监管者还面临着相互冲突的目标。监管机构的根本职责是促进金融业健康发展，保障经济的可持续融资，但施加过多约束可能使这一最终目标难以完全实现。监管者本应为金融机构创造公平竞争的环境，但激烈的全球化金融竞争使其不愿对金融机构采取严格且统一的监管措施。监管执行者还会面临监管不适应及监管不力等内部问题。如监管人力的严重不足、监管规章和监管行为的漏洞、有限的监管权力、监管资源的错误分配、监管俘获和有偏的监管目标，对业界经营管理决策的过度干预以及监管容忍等。而法律和制度框架、专业能力、足够的监管人力资源、良好的治理和有效的内部组织则可以在一定程度上缓解这些问题。

二、监管需要防范新的规制带来的未预后果

监管当局致力于去杠杆时，可能会产生顺周期的系统性问题，过度的去杠杆将阻碍资金流向实体经济，并进一步放大危机，这种未预后果必须着力加以避免。此外，高质量流动性资产的定义过于狭窄，可能引起悬崖效应和紧缩性风险问题；金融机构利用监管套利机会，可能将业务转移到监管更少的市场上来避免监管问题。另外，应特别关注金融机构体系之外的风险转移，例如流动性互换的发展。

三、扩大监管覆盖面和深化监管的未预后果

近年来，干预式监管的重要性已经日益得到公认，但更频繁和更严格的现场检查可能会限制金融机构风险承担行为，阻碍其公布真实风险。因此，在一定限度内增加现场检查的次数有助于提升隐含的稳健性，但如果超过某一限度，更多的现场检查则将起到反作用。这是因为金融机构会将这种检查频率看作为监管者进一步采取监管措施的信号。因此，他们可能推迟实施一些项目，等待监管者明确看法。此外，如果市场观察到更高频率的检查，就可能对被检查机构产生不信任感。市场反应可能会使金融机构股价下跌，并对金融机构的融资环境造成负面影响。

监管有效性

一、监管干预合理性

该书认为，在考虑监管者如何才能发挥最有效作用时，最好首先考虑监管者为什么要进行干预？通常认为，监管者主要是强制被监管对象符合审慎要求，即合规。这些审慎要求旨在实现三个占据了大量日常监管工作的重要目标：第一，力促金融机构拥有足够的财力(主要是资本)来化解其业务中的潜在风险。第二，力促金融机构满足最低的监管期望，使金融机构的风险轮廓与其风险承受能力相对称。第三，盯住“风险偏好”度高的金融机构。

二、监管强度

风险导向监管应视情况从“基准”级别上调监管强度。一是对所有金融机构至少维持一种“基准”强度的监管至关重要。这包括监测反映金融机构稳健性、风险和业务发展情况的非现场指标；审阅监管报表，出具审计报告和问题跟踪，定期进行现场检查。对高风险特别是影响大的金融机构，监管强度必须在“基准”水平之上。在长期且持续的现场检查过程中，监管者应全面评估金融机构公司治理、内部控制和风险管理的有效性。二是监管机构对被监管者应有足够了解，以诊断出其风险大小，并决定是否进行必要的监管干预。三是如果监管机构和被监管机构之间相互信任和尊重，并且有定期的、专业的交流，监管干预可能会更加有效，且易得到被监管机构的主动配合。

监管影响力和监管局限性

一、监管者未能施加影响的原因及解决措施

不少监管机构都会遇到以下情况：问题已经被指出了，但是机构没有有效地解决问题。该书作者认为主要原因有：来自被监管机构的压力弱化了审慎要求；监管者由于并不总是能对金融机构所有业务经营有足够了解，从而难以提出解决潜在风险的具体行动建议；未能开展后续跟踪评估，导致所发现的貌似微小的问题未得以纠正并演化成重大风险问题；被监管机构存在规则规避和套利行为。

如何实现更有效的监管影响呢？该书作者提出了如下建议：一是谋求监管目标与被监管机构(特别是董事会)激励的一致性，这对于风险控制监督尤为有效。二是采取更有强制性的行动，随时准备好从非正式的劝诫转向正式监管行动。三是对所识别重大风险隐患与问题的跟踪是一项劳动密集型工作，应当投入足够的监管资源。四是行业层面的风险偏好问题应当通过设定基准以及行业自律行动来解决。五是监管机构之间以及监管机构与业界之间要加强沟通讨论。

二、客观认识监管局限性并适应不断变化的环境

该书认为，监管者应保持谦卑，认识到监管的局限性。一是监管旨在提升金融系统的稳定性，但这一目标决不能被引申为消除一切风险，这也不可能做到。谈及道德风险的问题，格林斯潘曾经打趣说，他不清楚金融行业破产的最佳比例，但这一比例一定大于零。理论上，监管当局的目标当然不应是保护金融机构或其股东或其债券持有人，而是确保单个金融机构发生问题并不会导致金融体系的崩溃，也不会损害纳税人、存款人和投保人的利益。二是监管总是滞后于金融领域的发展。金融行业是一个不断创新的行业，监管者只能保证别太落伍。同时，公众和政府对监管的预期也并不稳定。三是超过临界点的监管带来的额外成本将超过其带来的额外收益。

该书认为从金融监管的局限中可得出两个教训：第一，监管当局应当更积极地就监管局限性与公众交流，尤其当这些局限被蓬勃发展的金融业掩盖的时候。但这一时机永远不太好找。例如，经济上行时，风险可能在不断累积，但市场过度自信占据上风，缓释风险意愿会被降低，此时公众不太理会监管机构的风险提示。第二，良好监管是一个移动的靶子，金融业及其所处环境是不断变化的，监管机构不能也不应该去阻止这种改变，而应尽可能地去适应。

总之，全球金融危机的爆发使监管者的监管技艺成为公众关注的焦点。不同的监管方式并存并非坏事。随着时间的推移，哪些监管方式属于良好实践，哪些不属于良好实践，就会逐步取得共识。