开发区土地利用评价指标体系演替及优化建议

2016-12-28朱伟亚刘炳良刘凤荣郑燕凤

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年4期

□张勇朱伟亚刘炳良刘凤荣郑燕凤

□张勇朱伟亚刘炳良刘凤荣郑燕凤

土地节约集约利用评价的重心是建立合理全面的评价指标体系。在总结我国开发区土地集约利用评价指标体系演替过程的基础上，结合开发区实际，提出了优化开发区评价指标体系的建议：发展方向区采用与主区相同的评价指标；删除土地开发率指标；对工业主导型开发区用地效益的评价删除固定资产投入强度指标；增加高新技术产业用地税收占总税收比重指标；建议将集体建设用地纳入相关指标。

土地利用；集约利用；评价指标体系；开发区

一、引言

目前，作为拉动经济快速发展的集中区域，开发区土地集约利用水平越来越受到重视。节约集约用地既是开发区解决土地供需矛盾的坚实基础，也是其科学发展的重要前提[1]。我国自2004年以来陆续出台了一系列关于节约集约用地的相关文件[2]，其中，《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)明确要求：开展开发区土地利用状况评价，促进开发区土地节约集约利用[3]。为贯彻落实上述文件，国土资源部同年下发了《关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》(国土资发〔2008〕145号)，标志着开发区土地集约利用评价工作在全国范围内展开[4]。

为加强开发区土地节约集约利用程度，2006年国土资源大调查项目设立了“开发区土地集约利用潜力评价”子课题，先后选取了14个开发区进行试点工作，开展了开发区土地集约利用评价内容、方法、指标体系构建和技术应用等方面的研究，初步建立了评价指标体系[5]。自2008年至2014年先后开展了4轮全国性开发区土地集约利用评价工作，针对遇到的问题，不断改进和完善评价指标体系，有力地促进了开发区土地集约利用评价和土地管理工作[6]。

开发区土地集约利用评价工作虽已具有较为完善的评价模式，但其评

价体系、评价指标仍需完善[7]。为了能够更加全面、客观、真实地反映开发区用地水平，为开发区扩区、升级、加强土地管理等方面提供重要依据[8]，本研究就评价指标体系存在的问题，系统分析了自2008年首轮开发区土地集约利用评价以来所采用的3套评价指标体系的调整情况，提出了优化建议。

一、评价指标体系概述

(一)评价指标体系修订情况

2008年7月，国土资源部首次发布了《开发区土地集约利用评价规程(试行)》，规定了评价对象必须是经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准并依法公告界线范围内的开发区全部土地，建立了3个目标、6个子目标、16个指标的评价指标体系[9]。基于该规程，同年开展了第一轮开发区评价工作。

在完成第一轮开发区评价工作的基础上，国土资源部针对规程中存在的问题进行了修改完善[10]。2010年4月，重新发布了《开发区土地集约利用评价规程(试行)》，对评价指标体系进行了调整。将子目标层的土地开发程度更名为土地利用程度，将指标由之前的16个调整为15个，删除了土地开发率指标，并对部分指标名称或含义进行了调整[11]。基于该规程，国土资源部分别于2010年和2011年部署开展了开发区土地集约利用评价成果更新工作。

为更加全面准确地反映开发区土地集约利用状况，2013年，国土资源部针对前三轮开发区土地集约利用评价中各地反映的一些问题，对规程进行了进一步修改完善，于2014年4月正式发布了《开发区土地集约利用评价规程(2014年度试行)》[12]。一是扩大评价范围，在依法批准范围的基础上，将开发区代管范围内的已建成城镇建设用地和符合“土地利用总体规划和城市规划”的用地纳入评价范围；二是分类型评价，根据开发区依法批准范围内的工矿仓储用地、住宅用地占已建成城镇建设用地的比例情况，将开发区划分为工业主导型开发区(工矿仓储用地比例>30%且住宅用地比例<25%)和产城融合型开发区(工矿仓储用地比例≤30%或住宅用地比例≥25%)，保税区、出口加工区、综合保税区等海关特殊监管区直接划定为工业主导型开发区，选取不同的评价指标体系进行评价；三是优化评价指标体系，评价指标由15个简化到13个；四是调整评价组织形式和周期，采取自愿参评方式，由开发区根据需要确定是否参评，将评价周期由“两年一次更新”调整为“一年一次更新、三年一次全面评价”。基于该规程，国土资源部部署开展了2014年度开发区土地集约利用评价工作。

(二)评价指标调整情况

土地集约利用包括土地利用强度和投入合理化、土地利用结构最优化和土地利用效益最大化等内容[13-17]。我国开发区土地集约利用评价指标体系包括目标、子目标和指标3个层次，其中目标层包括土地利用状况、用地效益和管理绩效3个方面，子目标层包括土地利用程度、用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益、土地利用监管绩效、土地供应市场化程度等方面。评价指标体系经过3次修订，目标层没有调整；子目标层调整情况为：对土地利用程度名称进行了调整，2008年时为土地开发程度，之后调整为土地利用程度，产业用地投入产出效益，2014年时针对产城融合型开发区调整为综合用地效益，对应的指标也进行了相应调整，土地供应市场化程度在2014年时停止使用。总体来说，历次评价指标体系修订，目标和子目标层是基本稳定的，变化较大的是指标的调整(详见表1)。

自2008年以来，开发区土地集约利用评价指标的调整情况，总体呈现出数量减化、针对性增强的趋势。对于综合容积率、建筑密度、土地供应率、土地建成率、工业用地率等指标比较稳定，主要是由于这些指标是衡量开发区土地集约利用状况的有效因子，如容积率是评定土地开发强度的“敏感”因子，在城市规划中具有重要的研究价值，能够很好地描述建设用地开发强度[18]；而变化较大的主要是根据我国开发区土地利用和管理实际对部分指标进行的调整，使之更能体现我国开发区现实状况下的土地集约利用思想。2008年版共有16个评价指标，对所有类型开发区采用相同的指标。2010年版非高新类开发区共有13个评价指标，删除了土地开发率、高新技术产业用地率、高新技术产业用地产出强度3个指标，将工业用地建筑密度、土地有偿使用率和土地招拍挂率分别替换为工业用地建筑系数、土地有偿使用实现率和土地招拍挂实现率；高新类开发区保留了高新技术产业用地率、高新技术产业用地产出强度2个指标。

表1 开发区土地集约利用评价指标体系

注：①“开发区类型A”为高新技术产业开发区、省级高新技术产业园区；②“开发区类型B”为经济技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、其他类型的国家级开发区、省级经济开发区、省级特色工业园区；③2008年版为土地开发程度；④2014年版产城整合型开发区为综合用地效益。

2014年版将开发区划分为工业主导型和产城融合型进行评价，对不同类型开发区的主区、发展方向区分别构建了相应的评价指标，总体上来说，删除了高新类开发区的高新技术产业用地率、高新技术产业用地产出强度2个指标，发展方向区增加了土地开发率指标；土地利用效益子目标方面删除了工业用地产出强度指标，工业主导型开发区增加了工业用地地均税收指标，产城融合型开发区增加了综合地均税收和人口密度2个指标；土地利用监管绩效方面将到期项目用地处置率和闲置土地处置率2个指标替换为土地闲置率1个指标；删除了土地供应市场化程度子目标中的相应指标。通过调整，评价指标更加符合我国开发区土地利用实际情况。调整后，工业主导型开发区主区的评价指标为10个，发展方向区为9个；产城融合型开发区主区的评价指标为7个，发展方向区为6个，评价指标进一步简化，针对性进一步增强。

二、评价指标体系优化建议

(一)发展方向区采用与主区相同的评价指标体系

为了全面掌握开发区实际状况和土地集约利用总体情况，为规范开发区扩区、调区等用地管理工作提供基础依据，最新一轮评价引入了“发展方向区”的概念。发展方向区作为开发区实际管辖的用地空间或未来发展用地空间，与主区的区别仅仅在于是否依法审批且经四至范围公告目录确定。发展方向区与主区同样体现开发区实际建设状况和土地集约利用总体水平。建议对发展方向区评价时采用与主区相同的评价指标体系。同时为了避免不必要的争议，明确开发区未来规划发展方向和用地空间，也为了掌握公告范围内的土地集约利用状况，仍将发展方向区和主区分别进行评价，再按一定权重计算开发区集约度综合分值。为了提高开发区对主区的重视程度，优先开发利用主区土地，主区评价结果所占权重应大于发展方向区评价结果所占权重。

(二)删除土地开发率指标

开发区评价的主要目的之一是促进开发区土地节约集约利用，评价结果应重点体现存量建设用地的集约利用水平，在促进土地集约利用的同时更应鼓励土地的节约利用，对于尚未开发的土地应仍以发挥其农业和生态功能为主。建议删除土地开发率指标，采用土地供应率和土地建成率指标。

(三)删除固定资产投入强度指标

由于部分开发区的评价范围与实际管辖范围不一致，固定资产投入的统计口径难以与评价范围一致，再加上有些企业投入的是智力资本[19]，无法进行量化，而税收部门可以提供每个工业(物流)企业准确的税收数据。考虑到土地面积和用地强度大小在一定程度上体现了固定资产投入强度和数据的可获取性及可靠性，建议删除工业用地固定资产投入强度指标，采用工业用地地均税收指标。

(四)增加高新技术产业用地税收占总税收比重指标

作为知识、技术密集的经济实体，高新技术企业是发展高新技术产业的重要基础，是稳增长、调结构的生力军，在我国经济社会发展中处于重要地位[20]。高新技术企业与传统企业相比一般具有较高的经济和社会效益，在区域经济发展中发挥着辐射和带动作用，开发区高新技术企业所占比重越高，对促进土地集约利用越有积极作用，因此建议增加高新技术产业用地税收占总税收的比重指标，激发开发区引入高新技术企业的积极性。

(五)将集体建设用地纳入相关指标

开发区中存在一定量的已建成农村工矿仓储用地，其用地强度、产出效益等也体现了开发区土地集约利用水平[21]。下一步土地制度改革，允许农村经营性集体建设用地入市，农村工矿仓储用地及其他用地必将成为开发区的重要组成部分。因此，建议调整相关指标的定义，将集体建设用地纳入评价指标体系，涉及用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益子目标中的相关指标。

三、结论

开发区土地集约利用评价是为了全面掌握开发区土地集约利用状况，促进土地节约集约利用，为开发区扩区升级和区位调整审核、动态监管、规划计划管理及有关政策制定提供重要依据。其工作重心之一就是建立科学、合理、全面的评价指标体系。本研究总结了我国开发区评价指标体系的调整情况，对相关评价指标的内涵和作用进行了全面分析，在此基础上，结合我国开发区实际情况，提出了优化开发区评价指标体系的建议：一是发展方向区采用与主区相同的评价指标体系；二是删除土地开发率指标；三是对工业主导型开发区用地效益的评价删除固定资产投入强度指标；四是增加高新技术产业用地税收占总税收比重指标；五是将集体建设用地纳入相关指标。

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