民族地区农村人力资源分类开发对策研究——以湖北恩施州来凤民族地区为例

赵子龙，周玲（、湖北省宜昌市夷陵区邓村乡人民政府，湖北宜昌443000 、湖北第二师范学院管理学院，湖北武汉43005）



民族地区农村人力资源分类开发对策研究
——以湖北恩施州来凤民族地区为例

赵子龙1，周玲2
（1、湖北省宜昌市夷陵区邓村乡人民政府，湖北宜昌443000 2、湖北第二师范学院管理学院，湖北武汉430205）

摘要：中国的民族地区大都分布在老、少、边、穷地带，要发展民族地区的经济，首要的就是要注重对民族地区农村人力资源的有效开发和合理利用。民族地区经济发展不仅关系到少数民族地区人民的生活水平，更关系到民族地区的稳定与发展，本文以湖北省恩施州来凤县为研究对象，立足于民族地区实际，通过调查与分析，力求为民族地区的发展提供可供利用的对策和参考意见。

关键词：民族地区；农村人力资源；分类开发；对策；建议

一、来凤县民族地区农村人力资源分类开发现状概述

来凤县以凤凰飞临的传说而得名，清乾隆元年（1736年）建县。其远处湖北省西南边陲，地属恩施土家族苗族自治州，是鄂湘渝三省（市）要冲，南邻湖南省龙山县，西接重庆市酉阳县，东北与本省宣恩县、咸丰县相连，有湖北“西大门”之称。来凤土地肥沃、资源丰富，众多土特产堪称物华天宝，名扬天下。建州以来，县城城区面积从1.5平方公里发展到10平方公里，形成五纵六横棋盘式格局，建有大型专业市场40多个，被誉为“武陵明珠”。来凤县辖5乡3镇，185个村、11个社区，是一个多民族聚居县，居住着土家、苗、瑶、汉等17个民族。土家族是本地世居民族，自称“毕兹卡”，是古代巴人后裔，有着悠久历史。

本课题组深入地方调研并形成的阶段性结果显示，来凤县农村人力资源开发主要存在几个方面的问题：一是发展特色农业难以成型。政府缺乏统一的引导和规划，分配项目时的马太效应让强者更强、弱者更弱。二是发展乡镇企业仍显底气不足。具体表现为：观念陈旧，企业品牌战略意识欠缺；县域乡镇企业面临融资困难的发展“瓶颈“。三是跨区域就业虽有成效，仍困难重重。如培训工作不能因地制宜，达不到预期效果；就业工作站有待进一步整合和调整；就业信息沟通不畅，信息化难以实现。四是政府职能亟待转变，部门利益给多部门合作造成难以逾越的障碍。

二、民族地区农村人力资源分类开发对策建议

1、转变政府职能，体现服务型政府建设的优越性

自2005年服务型政府建设被写入十届人大第三次会议以后，“建设服务型政府”上升为国家意志，被纳入了国家总方针、总目标。这些年，伴随着服务型政府建设的呼声越来越高，政务公开、问责制度、市长信箱等词语逐渐被大众提起，社会氛围让人欣喜；但中国的服务型政府建设面临的任务是长期而艰巨的。政府改革的根本目标和归宿是要为人民群众提供他们所需要的各种服务，而且是高质量、高效率的服务。作为政府，至少要做到以下几个方面。

（1）政府从“官本位”向“人本位”的转变。从根本上讲，人不是工具和手段，而是最终目的。政府存在的根本就在于人们的需要，如果抛却了人们的切身需要，政府也就没有存在的必要了。因此，为广大人们群众做好服务，不是负担，而是责任，是义务，不需要宣传，更不应求回报和加载个人私利。政府对大众服务是不分等级和阶层的，并且更要讲究高效率、高质量。

（2）作为政府，该管则管，切不可越俎代庖，适得其反。我们谈服务，并不是说要大包大揽。面对人民群众对公共服务的需求，要有所取舍，对其合理合法的需要要积极开辟道路、创造发展空间。虽然服务型政府的构建，增加了政府服务的内容，但从利益的角度看，当政府处理好了管与不管的问题，其工作量不是增加了，而是减少了。有了健全的发展环境，没有政府的参与，依靠群众自己反而做得更好。

（3）促使政府机制的改变，解除官员的后顾之忧。机制的健全与完善是一切政府工作的基础。有了好的机制，政府工作才能良性开展。服务型政府的建设，就需要改变对官员绩效评判的标准。对政府官员的考核内容，不应该只是GDP，更应该是与民沟通，与民协商，与民造福，解决关乎民众利益的“小事情”。民众生活幸福安康，国家自然兴旺发达，官员自然政绩确确。

2、更新执政理念，重申整体性人力资源开发观念

从来凤县目前的情况来看，各级党委政府已经意识到人力资源开发的重要性，并就此作出一些举措，但对“人力资源是第一资源”的认识还待于进一步加强、进一步深化。只有把对人力资源开发落实到具体的工作中去，我国农村人力资源问题才能得到解决，我国的农村建设和发展才能实现可持续。

（1）观念的更新。人力资源不仅包括具备高学历、高科技技术的人才，也包括普通大众。一直以来，从政府官员到各行各业，往往忽略了对普通劳动者的足够重视，殊不知他们也是社会中最宝贵的人力资源。因此，各级党委和政府首先就要树立起整体性人力资源开发观。真正做到转变观念，实现对整个社会人力资源的开发和统筹。科学发展观要求以人为本，实质上就是要明确人们群众是国之根本。我们强调对人的足够重视，绝不仅仅是对领导、知识分子的重视，更应该包括对处于社会最底层的普通大众的足够重视。

（2）积极创造条件，全方位开发农村人力资源。对我国来讲，农村人口比重大，若能将农村人力资源合理分配和利用，其能量将是无限的。因此，作为立志于构建“服务型政府”的人民政府，就应该从政策上、财力上积极创造条件，实现农村人力资源的利用、提高和发展。

在制定政策时，政府部门不仅要在自身思想观念转变的基础上为农村人力资源的开发提供支持和宣传，也要从普通劳动者的角度出发，帮助他们突破自我，同时，更要从物力、财力上给予农村人力资源的开发工作提供坚实的物质基础。

3、建立统一的领导部门，统筹相关单位的培训工作

人力资源的开发，是一项关系到国计民生的重大工程，而农村人力资源开发更是关系到我国经济发展的基础工程，这一工程要想顺利完工，没有一个统一而权威的领导部门，显然是不能实现的。

从来风县的情况来看，县乡两级政府都设置了农村人力资源开发的工作领导小组，但实际上却难以发挥应有的作用。因此，我们主张：设置一个权威而统一的领导部门，由专人负责，在法律法规范围内可自由行使权力，党委和政府对其工作可以监督和行使罢免权，但不得干涉其具体工作。如培训，劳动局、扶贫办、人事局等单位如有培训任务，均由该领导部门集中处理，这些单位可以从财力、人力上对其培训工作协助，不直接插手培训工作。与之相关的培训经费由财政直接拨付给该领导部门下的培训单位，而不再发送到劳动局等单位，由此可避免相关单位在利益的考量上对培训工作造成的负面影响。并且，财政也只以该领导部门所掌握的数据资料给予资金拨付，由此可避免一人培训，多方、多头报销培训经费的现象发生。作为统一而权威的领导部门，其整合的对象可以包括党委组织、劳动、人事、财政、教育、卫生及工会等党政机构。其工作的开展与各家单位联系紧密，又独立于各家单位之外。

4、发展特色农业，为区域内农业就业提供支撑平台

关于特色农业的发展，首当其冲的当然是积极的引导和规划。一个地方的资源和地理条件只是特色农业发展的前提，更重要的还是要有权威而富有市场眼光的机构来为其规划和引导。针对民族地区的具体情况，由当地政府来扮演这个角色较为妥当。

（1）充分利用资源优势，积极引导和规划。在民族地区，乡镇政府的引导作用对当地资源的开发和利用是非常重要的。在现有丰富资源的前提下，政府机关要坚持以市场为导向，充分利用气候和资源优势，以效益为中心，对现有各种资源进行市场预测，并选择最有利于发展当地经济的某一种资源为主导产品，不仅在政策上和财力上不断给予劳动者大力的帮助和扶持，而且要加强宣传，引导群众进行规模化生产，使之不断做大做强。同时，还要注重基础设施的建设，发展交通，不断改善投资环境，积极与外界保持及时的沟通与联系，争取外地知名企业入驻本地，在本地设站建点。以革勒车乡的金银花为例，各个地方已经有了很多成功范例，其经验是完全可以为我所用的。如河南的封丘县，山东的平邑县、费县，湖南的隆回县等地的金银花生产已成规模，并有自己的金银花生产基地和销售网络，如果能够与这些知名企业建立直接的联系，学习其成功的经验，必然会为民族地区特色农业的发展提供帮助。同时，还可以与外界的药厂和医院建立合作关系，请他们对本地的金银花生产提供技术支持，并在生产、销售上建立合作机制，既保证农户的基本利益，又开辟了广阔的发展空间。

（2）摒弃官僚思维，大力发展特色农业项目。正如我们在问题中所阐述的那样，作为一个处在边缘地带的民族地区，其项目的争取会受到种种阻碍的，而政府官员对各种项目发放权的控制，是造成特色农业项目难以争取的重要阻碍因素。这实际上是一个资源自由分配的问题。政府官员之所以不愿意将资金等应用到有条件而又欠发达的地区，主要还是历史以来的官僚思维在作祟，他们担心项目资金用出去以后，难以取得理想的效果，进而影响到自身的绩效考核与升迁，与其要担当风险，还不如原地不动；而在一个交通、环境各方面条件相对较好的地区，投资条件比较成熟，更容易见到成效，自然容易得到官员们的一致青睐。因此，摒弃官僚思维，积极倡导服务型政府建设，打造一批真正为民服务的公务员队伍，无疑成为发展特色农业的又一重要条件。

5、促进乡镇企业发展，加强区域内非农就业的力度

（1）树立品牌战略开发观，逐渐形成现代企业市场营销战略观念。营销大师科特勒曾说：“只有有远见的公司领导者才愿意做出产品品牌建设的尝试。中国有远见的领导者已经成功地营造了令人信任的公司形象，现在也必须由有远见的领导者来构建令人振奋的产品品牌。这是中国企业家在营销领域面临的下一个任务，这一任务完成之时，就是中国企业超越国外竞争者，获取属于自己的市场超额利润之日。”

一是树立品牌战略开发观。在现代社会里，一个缺乏品牌意识的企业，必然是短命的。品牌意识是企业经营理念的核心，无论是在国际市场，还是在国内市场上，激烈的商战、角逐和竞争，更倾向于品牌之间的竞争。名牌产品多，市场占有率就大，经济发展速度就快，经济实力就会越来越强。反之，谁的名牌产品少，谁就缺乏竞争实力，就没有产值，没有利润，没有速度，没有效益，最终被市场所淘汰。品牌战略观的建立，是以企业的经营战略为基础的。品牌战略是企业总体战略的一个重要环节。企业的愿景、价值观、战略规划、组织、业务流程、生产销售、管理和运营、人力资源、企业文化等等，所有构成企业竞争能力和消费价值的一切，无不通过品牌战略来实现。一个企业的品牌是形象，更是其核心价值的市场体现。要用战略眼光打造企业品牌，并逐步将品牌效益内化为企业的核心价值。

二是本土企业家们应逐渐形成现代企业市场营销战略观念，扩大企业的知名度和产品的持久影响力。打造企业品牌，是一个长期的系统工程，不仅要在质量和服务上做足功课，而且要加强对自身产品的宣传力度，让消费者知晓，对民族地区的企业产品来讲，更应如此。很多民族地区的产品质量好、有地方和民族特色，但是就是销路打不开，市场占有率低，这其实跟企业的宣传力度有很大关系。事实上，来凤县宗味食品有限公司的大头菜已经是一个品牌，但却不是一个名牌。我们应该在注重品牌效益的同时，加强宣传力度，把质量过关、风味独特的民族地区产品展现在更多消费者的视野之中，让外界知晓我们的产品的同时，也让消费者接受我们产品的核心价值，即品牌优势。当然，品牌的树立，是需要在发展过程中用投入大量资金的，这对一般企业来讲是艰难的，一旦度过了这个阶段，企业的发展也就如火如荼了。作为地方政府，应该为具有民族特色产品的企业提供更多的政策支持，促使其发展壮大，尽快走上品牌之路。

（2）努力解决县域乡镇企业融资难题，为区域内非农就业途径的构建奠定基础。一是大力改革现行金融体制，清除县域乡镇企业融资的体制性障碍。由于乡镇企业大多数规模较小，加上信息不对称，受利率管制约束的商业银行对乡镇企业的贷款业务往往风险大、成本高。因而，在现行银行制度框架内，乡镇企业难以得到足够的信贷支持。所以，应加快金融体制改革，清除融资存在的体制性障碍。一方面，发展中小民营商业银行。乡镇企业属非国有经济，因此，地方性的中小民营商业银行应当成为支持其发展的主体。因为金融管理机构层次少、业务地域跨度小、总资金量较小，所以它们可以与乡镇企业界保持较为紧密的联系，和乡镇企业合作、共同成长发展。这些年来我国一直没有制定和出台鼓励民营中小商业银行发展的政策，一些自发发展起来的地方性“钱庄”属于被取缔的范围，合法经营的只剩下一些地方性的信用社。只有通过建立区域性民营中小商业银行来优化资源配置，才能提高支持乡镇企业发展的力度。另一方面，转变国有背景的商业银行的经营理念和信贷投放决策体系。国有背景的商业银行要切实改变经营观念，不以企业规模大小决定贷款与否，坚持以市场为导向、以客户需要为目标、以效益为准则，实现贷款审批的专业化。改变目前考核体系造成的只重视贷款数量、不重贷款质量的短期行为，建立一个长期的、以效益为中心的业务考核体系。提高业绩考核方法的科学性，综合地、全方位地评价贷款业务的风险和效益，由此切实保障乡镇企业获得与大中型企业平等的融资地位。

二是政府要加强支持乡镇企业发展的力度，应由政府引导建立乡镇企业融资担保体系，为乡镇企业融资提供担保。信用保证是提高企业融资信誉度的一种有效形式，在一些发达国家，信用保证制度是中小企业利用率很高且效果相当明显的一种支持制度。如美国通过小企业管理局和进出口银行信贷担保机构为小企业提供条件比较优惠的固定资产投资、补充流动资金、购买存货和出口融资等贷款担保，以满足其资金需求。日本也通过政府全资或部分出资成立的机构为中小企业申请贷款提供保险和担保。在当前我国乡镇企业资金仍主要依赖外源间接融资的情况下，为了解除金融机构对乡镇企业贷款的后顾之忧，成立为乡镇企业提供服务的贷款担保机构十分必要。

三是县域乡镇企业要苦练内功，改善经营管理，提高乡镇企业素质，以增强乡镇企业的融资能力。首先，要逐步建立适应市场经济发展要求的现代企业制度，规范自己的生产、经营、管理行为，加强经营管理，提高盈利水平。其次，要加强财务管理，建立健全财务制度，强化信用意识，积极努力在融资活动中树立起诚实、守信的企业形象，改善银企关系。再次，要及时进行技术更新、改造，重视发明创造和科技新产品的开发，不断提高企业技术水平和产品的科技含量，打造企业自身的核心竞争力。

6、整合资源，充分发挥跨区域就业转移的潜力和优势

在有了政府部门领导的全力配合和支持，以及统一协调部门的得力工作的前提下，农村人力资源分类开发工作的重头戏就集中体现在对普通劳动者的培训、整合开发工作站的优势资源、促使信息沟通等工作上。

（1）打造适合农村人力资源开发的培训模式。如今的农村人力资源培训工作，主要还是沿用了传统的公务员培训模式，事实上，这种方式应用到农村人力资源培训中并不适宜。因此，我们有必要打造一个适合农村人力资源培训的模式。

一是加大对培训经费的投入，保证培训质量。一直以来，对农民群众的培训，国家都有专项的培训经费，但是并不能完全满足培训工作正常开展所需，这无疑对培训的质量造成了影响。另外，由于老百姓缺乏对培训重要性的认识，不能做到积极参与培训。我们提议：可在现有培训经费的基础上，加大投入力度，一方面满足日常培训开支，另一方面可适当对积极参与培训且合格的培训者进行现金补贴，类似于务工补贴，以吸引需要培训者的积极参与。短期内这样的做法也许不划算，也难以见到成效，但从开发农村人力资源、提高人口素质的长远利益来看，是完全可行的、也是值得的。

二是保证充足的培训时间，切忌急于求成。在培训的过程中，根据不同的工种和培训对象，制定切合实际的培训时间，是保证培训质量的首要条件。农村劳动者本身的文化素质就不高，接受新知识和技能的领悟力也存在着差异，如果在培训的时间上不能得到保证，自然是不能为用工需求单位输送合格的人才的。如电焊工，至少应该保证有6个月的培训时间，在这个基础上，针对部分参训者的实际情况，可灵活地延长培训时间，总之，培训时间只可延长，不能缩短。

三是在培训的内容和对象上，要切合实际。对农村劳动力的培训，一定的理论知识当然必不可少，这有助于提高受训者对培训重要性的认识，但最根本的还是要注重对实际操作技能的培训。事实上，受训者感兴趣的也是能否学到真正有用的技能。作为培训机构，要时刻关注市场用工动向，保证供求关系的协调一致。在培训的对象上，要兼顾各个层次和年龄段，让有培训意愿的劳动者都可以得到培训的机会。

（2）丰富农村就业服务工作站的职责和内容，发挥优势作用，促进资源利用最大化。来凤县目前的工作站实际上只起到维权和法律服务的作用，在加强异地务工者的管理，建立务工者与原培训机构和单位的联系等方面均未发挥应有作用。关于工作站，我们有两点建议：

一是扩大工作站的业务范围，发挥其潜在的业务处理能力。工作站的存在，不仅可以为异地务工者提供法律咨询和维权服务，还可以在加强对参训者的异地管理和跟踪服务上发挥重要作用。首先是对异地务工者的动态管理，包括就业所在地、工作性质和工作内容、联系方式等基本信息的收集和整理，并向原培训机构和主管单位及时沟通和汇报，以备核查；其次，由于工作站的工作人员来源于当地，对那里的情况比较熟悉，便可充当就业信息调查员的工作，为需要上岗的农村劳动者提供就业信息和就业机会。

二是整合工作站的优势资源，实现更大区域内的资源共享。作为一个县级单位通过业务外包而产生的雇佣工作点，其能量还是有限的。目前，湖北省正在尝试着将这种由县级单位主办的小站点进行集中整合，让以前只对某一个县实行信息传递的方式改变为全省共享。这无疑是一个富有全局意义的构想。只是，我们得考虑在其共享、整合后资源的合理分配问题。总之，对工作站的整合利用，根本目的就是要使外出务工人员能够真正“转得出，稳得住，能致富”。

（3）加强现代信息工程建设，促进信息化的尽早实现。一是要转变以前农村劳动力转移就业工作只重培训、忽视全国统一农村劳动力就业信息网络建设的重要性的错误观念，充分认识到农村劳动力就业信息网络对于促进农村劳动力跨区域转移就业的巨大作用，调整政府对农村劳动力转移就业开发的财政资金支出结构，大幅度增加农村劳动力就业信息网络建设方面的支出所占的比重。

二是要切实保障发布信息的真实性、准确性、安全性和权威性。不管是统一而权威的领导部门，还是异地农村就业工作站，所发布的信息都要求绝对的真实、可靠。这也是信息化建设的基本要求之一。因为他们所发布的信息涉及到千万大众的切身利益，如果处理不当，不仅会损害普通劳动者的根本利益，也是对公共组织权威的挑战和威胁。

三是要建设网站或者信息联络点，保障及时信息。信息站点的建设主要包括以下内容：一是信息网络的建设与联接。各地方政府、企事业单位要积极借助于现代化的技术手段，以业务外包或者聘用专门的网络技术人员，建立属于单位的网站或信息联接系统，一方面保障单位与群众的联通，另一方面保障单位与外界人员和信息的联通，如农村人力资源领导部门与异地就业服务工作站的信息沟通等；二是在固定的位置设立宣传栏或告示栏，及时张贴最新用工信息，为那些没有开辟网站等现代信息工具的地区提供实时的信息。

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（责任编辑：熊亚）

基金项目：湖北省高校人文社会科学重点研究基地“湖北文化产业经济研究中心”开放基金项目，民族旅游区人力资源分类开发研究——以湖北省为例，编号：HBCIR2013Y006。