论农村土地承包经营权确权登记颁证权属调查

杨秀萍（福建省邵武市城郊镇经管站，福建　邵武　354000）

论农村土地承包经营权确权登记颁证权属调查

杨秀萍
（福建省邵武市城郊镇经管站，福建邵武354000）

稳定土地承包关系是保障农民土地承包合法权益的关键，当前只有通过建立土地承包经营权登记制度，才能解决农村土地承包现实问题，切实保障农民承包土地的各项权利，保证农村社会稳定和谐。农村土地承包经营权确权登记颁证权属调查是土地确权登记颁证的关键。本文通过开展土地确权调查的试点工作的分析总结，提出了权属调查工作中应该注意的问题及解决办法，以供各地推进农村土地确权参考。

确权登记权属调查；前期准备；调查内容；纠纷调处

根据《福建省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（闽政办〔2014〕113号）文件要求，我省于2014年7月份全面启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，至今已历时近两年，距省政府提出的“两年扩大试点、三年全面推进、五年基本完成”，和“2107年基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作的工作”要求，只剩下不到二年的时间。2015年，是爬坡迈坎的一年，省上要求我省的10个农村承包的土地经营权试点县要在2015年内完成农村土地确权工作，我市正好是10个试点县之一，为完成新的目标任务，除技术公司的技术服务外，地方各级要做的大量工作是配合技术公司做好权属调查工作。笔者试图通过对市各级部门配合技术公司做好权属调查工作情况的分析研究，提出一些做法和对策，以供各地推进农村土地确权参考。

一、前期工作准备

1、调整充实组织机构

各乡镇对原由乡镇长任组长的农村土地确权工作领导小组调整充实，由党委书记任组长，乡镇长任第一副组长，乡镇分管领导任副组长的领导小组，实行领导包片、干部包村。村里成立调查工作小组，由村主任任组长，成员由村两委和村民小组长担任。每个村民小组都要民主选举产生议事会，引导农民自己组织、自主决策、自我调解，并组建一线工作队伍，由农经干部、村民小组长、熟悉二轮延包情况的村组人员和测绘技术作业人员组成。市里要制定工作方案，乡镇、村组要制定具体实施方案。

2、建立工作机制

建立“县级指导、乡镇主导、村组实施”的工作推进机制。制定镇、村、组工作流程图，明确工作内容、工作目标、时限、方法步骤和具体责任人。加强乡镇、村居、村民小组的分工协作，实行以村为主阵地、组为单元、户为对象，做到每个村都有专业的技术人员进驻，每个组都有工作队，逐组、逐户分阶段有秩序的开展。

3、强化统筹协调

市农业部门要建立领导分片包干制度，同时发挥农业部门确权办的牵头协调作用，确权领导小组各有关单位各负其责，密切配合，根据工作进度及时调配工作力量，形成工作合力。

4、落实工作经费

除了上级财政补助的专项经费外，其余不足部分列入各市财政预算，所有的工作环节不向农民收取任何费用。

5、加强宣传培训

一是宣传：通过广播、电视、会议等形式，层层动员部署，广泛宣传发动。组织进村入户，张贴宣传标语，发放宣传材料，对那些外出打工的户主，通过短信、电话、QQ、微信等方式联系，做到家喻户晓，全民皆知。二是召开动员培训会：市、镇、村三级召开。由各级主要领导、确权办成员参加的动员部署会议，由主要领导主持、分管领导动员部署；由镇确权办干部、村支书、主任、土地协管员、村小组长、档案管理员等相关人员参加的动员培训会议，分发宣传资料到村、到组；组级召开由村挂组干部、村小组全体村民或户代表参加的会议，由挂组村干部动员部署确权工作，选举产生3-5人的农村土地承包经营权确权登记颁证议事会，制定确权工作方案。

二、权属调查内容

1、收集整理历史资料

对二轮延包后实行三十年不变的村小组，以二轮土地承包档案为基础，以小组为单位，进行土地承包经营权档案清理，包括承包合同、土地台账、登记簿、承包户信息等资料，填写《福建省农村土地承包经营权登记信息摸底表》等表格；对二轮延包后进行过调整村小组，收集二轮延包资料已无意义，就直接填写《福建省农村土地承包经营权登记信息摸底表》等表格即可；由技术公司做好相关数据的电子化录入、整理，并根据标准进行数据的标准化、规范化处理，形成农村土地承包经营权登记基础信息表。

2、制作工作底图（由技术公司完成）

利用航摄采集的DOM影像图，结合本地实际情况，利用第二次全国土地调查和现有的航拍图像，以村为单位裁出航摄图，以实地测量为补充，制作工作底图。

3、发包方的信息调查

主要包括发包方的姓名、地址等，按规定填写《发包方信息表》。

4、承包方的信息调查

包括承包方的姓名、地址以及农户家庭成员情况、农村土地承包经营权证权属信息，按照规定填写《承包方调查表》。

5、承包地块的调查

对农户的土地承包关系、承包地块的名称、地块面积、空间位置、四至、界址、土地用途、利用类型和是否为基本农田等情况进行清查核对后，按规定填写《承包地块调查表》。调查表由农户签字认可，确保调查登记的信息真实有效。

（1）现场指界。根据基础信息表和工作底图，以村小组为单位，通知农户到现场指界，对影像清楚、农户无异议的，可采取在图上指界，然后逐户、逐地块调查登记承包地的权属信息；对影像不清楚、农户有异议的，则采取实地指界的方式，来确定权属信息。

（2）地块测量（由技术公司完成）。以航测法为基础，用实测法和图解法为补充，确定界址点坐标的组合方法。要求各对应部分应分别满足相应方法的精度指标，同时需要确保不同方法获得的地块空间数据的拓扑关系正确。

（3）制作地块分布图、计算地块面积（由技术公司完成）。根据调查结果，按照农业部规定来编制地块分布图，确保准确反映承包地块空间位置、四至、权属、编码等信息，并用界址点坐标逐块计算出标准面积（误差≤5%）。

三、权属纠纷调处

1、调处原则

在承包地权属调查过程中总的纠纷调处原则是充分尊重农民主体地位，切实保障农民知情权、参与权、监督权、决策权。充分动员广大农民群众，尊重农民的意愿，调查、确权、登记等事项均交由本村民主讨论决定。完善村民议事、镇村调解、县市仲裁、司法保障的纠纷调解仲裁体系。在发生矛盾纠纷和异议时，首先交由村民议事会自主决策、自我调解，村组解决不了的交由镇村调解、要做到纠纷不出组、矛盾不出村、大事不出镇。

2、常见纠纷的处理

（1）外嫁女的承包权益的保障。在三、五年一调的村小组，不论夫家是否分地，也不论夫家是否能分到地（农嫁居），就将出嫁女的地收回。即使通过起诉并胜诉后也难以执行。建议对于已经收回的地方，将村土地调整时间改在2015年进行，将在夫家未获得承包地或农嫁居在夫家无法获得承包土地的出嫁女，纳入家庭承包人口予以重新分配，再进行调查登记。

（2）所有权有争议土地承包经营权权属调查。与其他村民小组或单位之间存在土地所有权争议的，先报市国土资源部门明确土地所有权，再根据确权后承包方案和承包农户进行登记。土地所有权一时无法明确的暂缓登记。

（3）存在承包经营纠纷土地的权属调查。对承包地块和边界存在争议的，由集体土地承包确权登记工作小组根据实际情况进行协调解决，纠纷解决后再进行登记，或者按村集体承包土地方案来确定登记。承包纠纷一时难以解决的，就暂缓登记。

（4）流转承包地的权属调查。农户之间进行了承包地转让、互换的，如果转让、互换以后的土地承包经营权没有纠纷，应按现占有土地的承包人进行确权登记。对存在纠纷的，先解决纠纷再进行登记。对以转包、出租、等其它方式流转的土地，按原发包方农户登记，不给受转经营方颁发土地承包经营权证，其流转关系继续履行土地流转合同约定。

（5）进城落户农民和大中专学生及毕业后承包地权属调查。农民进城落户后已按规定退出承包土地并领取了经济补偿的，不再列入土地承包经营权确权登记范围。大中专在校学生还留有承包地的，可以进行确权登记；没有保留承包地的，这次确权登记中不再重新处理；大中专学生毕业三年以上未落户村民小组并没有返回原籍参加农业生产劳动的，不列入土地承包经营权确权登记范围。

（6）新增人口承包地的权属调查。二轮延包到现在，已经有18年，期间人口变化较大，在真正实行三十年不变的村小组，极端的情况出现2个人种6个人的地，10个人只有4个人的地。新增人口要地如何解决，建议从土地增减挂钩，宅基地复垦的新增土地中解决，从本次确权中不再保留原承包地的人口收回土地解决，然后进行权属调查登记。

四、督查通报

各市要将农村土地确权工作纳入对各乡镇专项目标管理考核，并从组织领导、宣传培训、业务操作、工作实绩等方面进行考评。同时，建立工作每周一报告、每月一督查制度，对完成情况好的进行通报表扬，对工作进度慢的予以通报批评，必要时采取组织措施。省市都要在确权工作的关键时间节点派出督导组、工作组进行督促和指导，及时掌握工作进展情况，及时通报交流，确保职责明确、层层落实，有力推进农村土地确权工作。

［1］《市人民政府关于印发贵阳市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案的通知--期刊-2012-06-15》.

［2］《农村土地承包经营权确权登记颁证工作需要妥善处理的若干问题-黎桂先；-期刊-2015-04-20》.

［3］《大力开展仲裁法律宣传 维护农民土地承包权益-孙中华；-期刊-2012-10-06》.

［4］《为全面实施法律做好准备-冯克-报纸-2009-06-29》.

［5］《农地确权具体问题探讨-何振军；-期刊-2014-07-06》.

［6］《论邓小平社会调查研究思想-党旗-硕士-2014-04-10》.

（责任编辑：李健）