简论我国地方旅游委改革的三种价值取向

何子文

（韶关学院旅游与地理学院，广东　韶关　512005）

简论我国地方旅游委改革的三种价值取向

何子文

（韶关学院旅游与地理学院，广东韶关512005）

面对大旅游大管理的发展新要求，目前的旅游管理体制也逐渐暴露出其弊端。本文基于上海、桂林、杭州、北京和江西等省市旅游委改革经验的回顾与讨论，总结了当前地方旅游委改革的三种价值取向，认为旅游委的改革，需要根据本地实际，深入理解当今大旅游大管理的特点，选择合适的管理制度安排，推进本地区大旅游的发展。

旅游委；大旅游；体制改革；价值取向

一、地方旅游委改革的问题背景

我国实行政府主导下的旅游开发管理模式，是我国三十多年来旅游健康快速发展的重要经验之一，从国家旅游总局到各省、市、县（区）旅游局四级旅游行政管理系统，围绕旅游基础设施建设、旅游资源的规划开发与保护、旅游评定体系的标准化建设、旅游法律法规体系建设以及地方旅游市场秩序的日常监督管理等方面，做了大量的工作，为我国旅游业的发展营造了良好的发展环境，在构建一个完善的旅游市场体系方面提供了有力的制度支持。在2001年1月，国务院召开全国旅游发展工作会议，专门下发了《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，其中特别强调了以市场为基础配置旅游资源，实施政府主导型旅游发展战略。

但随着我国旅游业的进一步发展和面对大旅游的发展新要求，由政府主导的旅游发展模式日益凸显出诸多方面的体制性负面影响。这种负面影响主要表现为旅游实际管理工作中的“政府失灵”现象①，即政府在处理与旅游市场的关系时所表现出来的职责关系不明确甚至混乱。具体表现：政府与企业的产权关系边界模糊，习惯于大包大揽或过度干预，既加重了政府的不合理负担，也使旅游企业缺乏独立自主性。另一种情况则是旅游管理过程中因部门利益出现各自为政、多头管理的情况；或者因管理不到位、工作推诿扯皮等形成管理真空地带。“政府失灵”现象致使旅游公共政策低效或无效，不利于资源合理有效配置，使得市场秩序混乱，影响旅游业可持续发展。

就旅游管理体制如何改革的问题，有研究者概括出政府旅游管理职能定位的扩权、划界、协调三种思路②。也有学者认为理想的旅游管理模式可以划分为权威性、职能性、自治性三个层次，深化旅游管理体制改革，即建立和完善这三个层次的旅游管理体制③。当然这都是一些很好的改革构想，然而现实中旅游委的改革也存在一些具体的问题：第一，旅游委是否充分认识到了旅游管理中“政府失灵”的问题？政府是如何应对和处理这一问题的？第二，地方政府改旅游局为旅游委的改革动力或出发点是什么？第三，基于地方政府立场，旅游委改革的主要内容和重点是什么？第四，改革的成效如何？怎么看？

自1997年以来，包括上海、桂林、杭州、北京、云南在内的一些省市地方政府先行先试，围绕地方旅游委改革的问题进行了诸多探索。本文在简要回顾这些代表性省市旅游委改革方式的基础上，尝试归纳提炼各地旅游委改革的三种价值取向。

二、地方旅游委改革的经验模式

针对旅游业发展中存在的体制性问题，包括上海在内的一些省市试图通过成立新的旅游委以理顺旅游管理中的权责关系，既解决管理失灵和决策低效等负面问题，也适应旅游发展的新情况、新要求。

1、上海市旅游委的改革探索

上海市旅游管理体制的改革走在全国的前列，早在1997年初，上海市政府就做出决定，对上海市原有的旅游管理体制进行改革，成立上海市旅游事业管理委员会和中共上海市旅游事业工作委员会，统筹协调和全面领导上海市旅游业的发展。市政府下辖的旅游局、商业局、交通办、园林局和新亚集团等单位均为委员会成员，锦江、华亭、衡山三大旅游集团公司和佘山国家旅游度假区由旅游事业管理委员会领导，上海市副市长兼任旅游事业管理委员会主任，形成了以旅游、商业、交通、园林等部门共同组成的大旅游管理体制。1999年3月，组建上海市旅游工作党委和市旅游事业管理委员会，对上海市旅游业实行市、区（县）两级管理体制。另外，由市旅游委牵头，市计委、市建委等19个部门参加成立了上海假日旅游工作协调领导小组，配合黄金周假日旅游市场的管理。2003年，上海市实施新一轮机构改革，不再设立市旅游工作党委。2008年，上海市旅游事业管理委员会重新更名为上海市旅游局。

从上海市成立旅游事业管理委员会的体制改革可以看出：一是改革的出发点是通过旅管委加强政府部门及市属旅游企业之间的工作联系，统筹协调上海市旅游事业发展。二是体制改革的重点内容是成立以副市长兼任主任的旅游事业管理委员会，以达到强化旅游管理部门权威、增强其宏观统筹协调的职能。三是改革的目标是以旅游事业管理委员会为主体架构，构建一个由多部门共同参与的大旅游管理体制，提升上海市旅游产业的市场化水平。四是其特点明确了旅游局与商业、交通、园林等部门的行政及业务关系，标志着上海市旅游管理方式由单一部门管理向多部门综合管理的转变。

2、桂林市旅游委的变与不变

桂林市旅游管理体制的改革也起步较早，1998年桂林即成立了旅游管理委员会和中共桂林市旅游工作委员会，旅游管理委员会由主管旅游的副市长任主任，以市计委、公安局、旅游局、园林局、桂林港监处、阳朔县政府、市旅游发展总公司等16家单位为委员单位。作为市政府的职能部门，旅游管理委员会由旅管委、旅工委行使市旅游局原有的全部职能（旅游局原机构撤销，但保留牌子）。

旅管委的工作开展，主要通过四种运作方式④：一是市政府授权。如旅游建设项目的审批权。二是通过委员单位委托。如在旅游价格方面，由旅管委提出旅游方面的定价、调整和对外报价的意见，并与物价部门协商，按权限报批。三是工作协调联动机制。对一些其他单位不便委托的、但与旅游业务有关的事务，旅管委通过例会或办公会等形式，形成决议、决定并要求有关委员单位在自己的职责范围内，组织力量贯彻执行；或根据工作需要，旅管委临时抽调委员单位的有关工作人员参与相关的旅游管理业务。四是实行工作目标责任制。根据旅管委总的工作职责和要求，各委员单位及其兼职委员，要明确其在旅管委会应发挥的作用和所要履行的职责，由旅管委与委员单位或委员根据各自职责，签订责任书，形成有效的制度约束机制。

1999年底，桂林市在总结先前旅游管理委员会改革经验的基础上，成立了新的旅游产业发展指导委员会，由桂林市长兼任委员会主任，有专职副主任和专职工作人员约10人，下设办公室，直接对市委、市政府负责，下辖3个组，即协调与督查综合组、规划与建设工作组、改革与发展政研组。

桂林市旅游管理体制的改革与上海市旅游委的改革相比，体现出了一些共同点：一是体制改革的着眼点是强化旅游管理部门的权威，组建由多部门参与的旅游委。二是旅游委的主要职能是统筹协调本地旅游业的发展。三是改革过程中原旅游局机构及人员并未取消，而是改换门庭，作为新成立的旅游委的主体构成部门。四是无论是上海市旅游事业管理委员会还是桂林市旅游管理委员会，此后都被重新改组更名。这一现象值得反思。而不同之处是桂林市旅游管理委员会为提高工作成效，建立了相应的授权机制、工作例会、联席办公会议制度和成员单位工作目标责任制，体现了更高的组织制度化水平。桂林市在1999年底再次启动旅游产业发展指导委员会的改革，反映出在依托旅游局进行旅游行业管理和依托旅游产业发展指导委员会开展旅游产业发展统筹协调和联合管理相结合的改革新动向。

3、杭州市旅游委改革的制度配套

杭州作为旅游业发达城市在2001年成立了旅游委员会。为使旅游委员会的作用能够真正体现，杭州市政府在制度改革配套方面做了一些扎实的工作：一是行政决策方面的否决权。西湖风景名胜区60多平方公里范围内所有旅游项目的改扩建、整治，都要经过杭州市旅游委、建委、发改委等7家单位的联合审批，每个单位都有一票否决权。二是资金保障。每年由杭州市财政拨付的旅游相关配套资金达2.9亿元，用于城市旅游形象宣传、产品营销、专项建设等方面。三是组建杭州旅游商贸系统，成员单位包括旅游委、西湖风景名胜区管理委员会、贸易局等9家单位，内设相应的常规会议制度和工作协调联络机制。四是规定旅游委不负责具体的项目建设、景区景点建设等企业投资经营性事务，而重点开展旅游行业管理、旅游规划、城市营销推广等事务。

4、北京市和江西省关于打造旅游委的权威做法

2011年3月，北京市十三届人大常委会第二十四次会议表决通过，北京市旅游局更名为“北京市旅游发展委员会”，并从市政府直属机构升格为市政府组成部门。此举大大提升了北京市旅游委参与政府决策的地位，增强了旅游委在统筹协调北京市旅游业发展过程中的政策影响力。与此相对应的是旅游委组织机构的调整和职能扩充，新增加了首都旅游协调与区域合作处、旅游消费促进处和旅游环境与公共服务处3个处室，突出了产业促进、高端旅游和服务监管的职能，加强了资源统筹、发展协调和旅游公共服务等方面的职能。

2014年3月，在保留原旅游局人员结构和组织架构基本不变的基础上，江西省将旅游局更名为江西省旅游发展委员会，并从省政府的直属机构升格为省政府组成部门。升级后的旅游发展委员会被赋予了更多的职能，主要包括：一是协调职能。协调政府不同部门的旅游管理职能，更好地整合旅游资源，形成合力，推进产业融合发展。二是综合改革带动的职责。提出要像抓工业化、城镇化一样抓旅游，尤其是旅游资源发达的地区，要将旅游摆在更加突出的位置。三是决策职能。强化旅游管理部门的权威，履行旅游行政审批制度改革，统筹协调江西省旅游业的发展。与此相对应，旅发委内设7个职能处室：办公室、政策法规处、规划财务处、产业发展处、监督管理处、市场促进处、人事教育处。

三、地方旅游委体制改革的价值取向

一般而言，旅游局作为旅游行业的政府职能管理部门，其法定职责包括目的地形象建构和宣传推广、旅游基础设施建设和旅游基本公共服务的提供、旅游发展规划和资源开发、旅游市场主体监管以及旅游统计与行业信息发布等⑤。但在旅游行业管理的实际过程中，由于旅游业的综合性强、资源依赖性强、产业关联程度高、跨区域跨行业流动性大等特点，常常需要旅游局发挥比法定职责更大更全面的监管作用。而目前我国旅游管理采用的条块分割的职能部门模式则限制了旅游局根据旅游业实际情况进行全面管理权利。因此就出现了一方面是面对大旅游大管理要求，旅游局却显得捉襟见肘、力不从心；而另一方面却是旅游业中的多头管理、部门利益。由此种管理现状而造成的游客权益受损、资源浪费、生态破坏等问题。这些问题暴露出我国目前以旅游局为管理主体的旅游业行政管理体制越来越明显的局限性和掣肘影响。根据新制度主义经济学派的理论观点，不同的制度设置会对经济绩效产生重要影响⑥。长期累积的体制弊端使得各地把旅游委的改革视为发展大旅游、推动地方旅游业转型升级的突破口。

总结上述省市围绕旅游委开展的旅游管理体制改革经历，存在一些值得关注的方面：其一，成立旅游委、增强旅游委统筹协调地方旅游发展能力以形成发展合力是改革的出发点；其二，增强旅游委的行政权威成为各地旅游管理体制改革的普遍做法。不同省市采取的具体做法不尽相同，或者由政府主要领导兼任旅游委正副主任，或者旅游委由直属单位升格为政府组成部门；其三，以政府名义成立旅游发展公司，满足地方旅游发展的投融资需求、推动旅游行政管理职能同旅游投资开发和旅游企业经营管理的市场行为适度分离是改革的重点；其四，成立旅游委需要有相应的制度配套作为运行保障。

由上述省市旅游委改革的案例，梳理出旅游委改革存在的三种价值取向。其一，保留旅游局的机构及人员不变，通过调整旅游局的行政职能，在旅游局基础上组建大部制式的旅游委，对本地旅游发展进行统筹协调和联合管理，这可视为是一种职能调整模式。其二，旅游局由政府直属的职能机构升格为政府组成部门的旅游委，通过赋权强能发挥旅游委在统筹协调、旅游规划、行业监管、标准化体系建设等方面的综合职能，这可视为是一种权威建构模式。其三，成立旅游发展公司，推动旅游委的行政管理职能与旅游发展公司的市场经营管理职能相分离，打造地方旅游发展的投融资平台，做大做强地方旅游产业链条，这可视为是一种产业导向模式。如桂林市和江西省由政府发起并全额出资成立旅游发展总公司，整合全区优质旅游资源进行经营管理。当然，不同地方旅游委的实际改革可能会在三种改革的价值取向上存在交叉和综合。

四、结语

如今，“大旅游”已经不再是一个单纯的话语概念，而是关于旅游的综合性、产业关联性、人文性和系统性等特点在当今发展条件下的强调。大旅游是一种开放的旅游资源观念，是大产业价值链、大市场，可以重新审视旅游大系统的综合性与整体性。因此，大旅游实质上表达了一种新的价值取向和发展模式。

与大旅游相对应的是管理模式的变革，即大管理。表现为管理的全面性——能覆盖全行业；管理的多层次性——能对市场的多层次发挥作用；管理的权威性——能够形成切实的调控作用⑦。

因此，面对大旅游时代的大管理新要求，改革目前旅游管理体制弊端，成立新的旅游委以更好地适应现实需要，解决旅游发展中的实际问题。当前一些省市地方政府围绕旅游委的改革所展现出来的探索经验，如产业导向模式、职能调整模式和权威建构模式，正是对此要求所做出的回应与探索。应当说明的是，旅游委改革不是一个机构简单的撤与并的问题，这涉及到如何结合本地区旅游发展实际情况，重新设计旅游委的组织结构、调整其权能；是一个部门之间利益关系的协调、政府与企业之间产权关系界定等诸多复杂关系的处理问题，是一个改革的价值取向问题。正如前面案例中所提到的上海市旅游委在2008年重新更名为旅游局的现象，以及桂林市前后两个“旅游委”的撤与设现象，还有云南、江西等省份设立旅游发展总公司等不同改革方式所反映的情况，对地方政府而言，旅游委的改革是否成功、能否取得预期运行效果，还需要就旅游委的运行在人事、财务和内部规章制度等方面有相应的政策配套，以确保新的旅游委能够科学顺畅和有效地运行。

注释

①郑清：地方政府促进旅游产业发展的职能研究：以保山市政府为例[D].昆明：云南大学公共管理学院硕士研究生学位论文，2011.

②⑤戴斌：旅游产业演化与政府职能再定位——在“旅游与城市发展”专题培训会上的讲座大纲[EB/OL].http：//www.ctaweb. org/html/2016-1/2016-1-5-11-26-01247.html

③李武武：退进结合促进旅游管理体制改革[J].经济管理，2002（3）.

④⑦钟新民、况既明：旅游管理体制改革的探讨及其实践[J].旅游学刊，2000（2）.

⑥余凤龙、陆林：制度对旅游发展影响研究综述与启示[J].旅游学刊，2008（9）.

（责任编辑：胡冬梅）

本文受2015年度广东省高等学校中青年教师国内访问学者计划资助。