去产能：环境治理的新机遇

涂心语

去产能：环境治理的新机遇

涂心语

我国已经进入必须加快转变经济发展方式、实现绿色发展的阶段，“去产能化”就是实现此转变的一个政策方针，在此政策下，环境治理也面临着新的机遇。要利用好这个机会，就需要把握“去产能化”对环境治理的促进作用及抑制作用。促进作用体现在污染企业的减少和环保部门执行力增大两方面，抑制作用体现在政府财政收入减少进而减少环境治理投资这一方面。政府需要保证促进作用的实现，同时减少抑制作用，可通过促使环保部门拥有更大执行力，促使环保转换为刺激经济增长的因素这两点来实现。

去产能；环境治理；促进作用；抑制作用；政策建议

中国经济已进入“三期叠加”的特殊时刻，三期即增长速度换挡期，结构调整阵痛期及前期刺激政策消化期。为了应对这一时期的多重挑战，促进中国经济良性发展，中央政府作出多条政策方针，其中之一便为“去产能化”。在2013年12月13日闭幕的中央经济工作会议中，调整产业结构成为2014年经济工作的重点，“去产能化”也成为最值得市场关注的结构性机会。虽然“去产能化”是迫于经济下行压力所做出的转型决策，但其对于环境治理来说也是一个新的机遇。中国的环境问题已经迫在眉睫，每况愈下的大气污染更是严重影响到城市居民的身心健康与日常起居，由于环境问题的根源还在于前期的粗放型发展模式，故虽然环境治理略有成效，但仍达不到满意的效果。“我国发展已经到了必须加快推进生态文明建设的阶段。生态文明建设是加快转变经济发展方式、实现绿色发展的必然要求。”“去产能化”是对于过去发展模式的一种修正，这意味着中国的环境治理也可以步入一个新的台阶。如何利用好这个机遇，需要对以下两点有一个清晰的认识。

一、“去产能化”对环境治理的促进作用

当前城市污染的主要问题是大气污染、垃圾污染、水污染、噪声污染及电磁波辐射污染等，其中又以大气污染、垃圾污染和水污染对居民影响最为严重。引发此类污染固然是有规划部门的原因，其对污染项目规划不够合理，而且目前国家在环境污染赔偿方面也存在着一些难以解决的瓶颈，但究其根本还是老生常谈的环境保护与发展经济的矛盾问题。粗放型发展方式带来的重发展轻环保思维仍然占据统治地位，不少政府急于发展，对高能耗、高污染的项目放宽要求，甚至对某些审批程序不履行或不完全履行，经常发生后期管理跟不上反而上项目比较积极的情况。发生这种问题的根本原因还是考核指数问题，国家要发展，就必须找到一套评价考核标准，这样从上而下才能良性运行。目前我国的政绩考核指标以GDP为主，但其并没有涵盖环境指标，这就造成对环境保护工作重视不够，以牺牲环境为代价单方面追求经济增长，对社会造成不稳定因素，长远来看，也不利于经济的良性发展。而环保部门的统一监督管理职能往往又发挥得不够充分，在实际执法过程中，经常遭遇“无力可使”的窘境，权力不够大是环保部门普遍存在的问题。这种问题的根源还是在于在粗放型发展模式中，发展是放在重中之重的位置，为了保持经济高速发展，必须牺牲掉一部分环境。

但是随着经济的发展，我国已经到了必须转变经济发展方式、实现绿色发展的阶段。环境污染问题与工业直接相关，工业增加值占GDP比重与环境污染综合指数之间具有显著的正相关关系，而第三产业比重的变化对环境污染的影响其实并不大。中国9大产能过剩行业为钢铁业、煤炭业、平板玻璃、水泥、电解铝、船舶、光伏、风电、石化产业，这些产业在生产过程中所形成的废气、废水和固体排放物对环境造成了极大的污染。去产能便是让其中低端附加值以及能源消耗量大的企业加速退出市场，特别是一些没有核心竞争力和先进技术的“僵尸企业”。在此过程中，势必会大大减少工业污染物的排放，给环境治理减轻压力。其次，去产能是迫于经济下行压力而作出的决策，这意味着过去投资工业拉动经济增长的模式已经难以起到作用，经济增长对高污染、高能耗产业的依赖不像以前那么大，这便赋予了环保部门更多的施展空间。在过去很长一段时间内，由于中国经济并没有发展到产能过剩的阶段，经济的高速增长主要依靠投资工业，在国家普遍并不富裕的情况下，环保部门不可能有太大作为，因为严格的执行环保标准，便意味着对经济增速的阻碍，对当时的中国来说，摆脱贫困仍是首要之义。随着经济形势的发展，过去对经济增速贡献的诸多工业产业反而成为经济下行压力的主要来源之一，而环保产业，在创新科技的推动下不但有机会促进经济增长，而且能与去产能政策齐头并进，环保部门自然而然便拥有了更多的话语权。

有一点需要注意，西方国家是在已经完成了工业化、现代化的条件下才开始集中治理污染，而在当时由于科技的进步,世界范围内都催生了不同程度上的产业升级，西方国家强化环境保护的实践与此基本同步，从而确保了产业有序替代接续，完成结构转型，在此期间弱化了污染治理对经济社会发展的负面作用。目前，中国东、中、西部三大区域经济和社会发展尚处于不同阶段。沿海地区已进入工业化后期的前半阶段，中部地区总体处于工业化中期的后半阶段，而西部地区仍处在工业化中期的前半阶段。中国还没有彻底完成工业化、现代化的任务，中国目前的环境污染程度也远没有达到西方发达国家最为严重的时刻，但这并不意味着中国需要延后环境治理的步伐。率先迈入工业化的西方发达国家是在没有经验的情况下被迫走了先污染、后治理的道路，在此前车之鉴下，中国有太多经验可以学习，完全可以适当提前走上转型之路。

二、“去产能化”对环境治理的抑制作用

在现行的环境治理机制下，地方财政收入状况直接影响环境治理投入。“去产能化”将通过对地方财政收入的影响进而制约环境保护与污染治理投入。

财政收入与产业结构部门有很重要的联系。社会产品的价值构成了财政收入，而不同的物质生产部门创造了不同的社会产品，财政收入的产业部门结构即来自国民经济的不同部门提供的财政收入。我国目前财政收入主要来自于工业，其次是商业，其他一些第三产业行业也是我国财政收入的重要来源。

工业是国民经济的主导力量，我国财政收入大部分来自于工业主要原因有三：其一，由于工业生产技术设备等比较先进，有机资金构成较高，所以劳动生产率也就相对较高，由此创造的国民收入也就较高。其二，除了一般税收以外，国有企业的大部分盈利都要上缴国家，工业部门中存在的大量国有企业是财政收入的主要来源。其三，我国的税制长期以来以流转税为主体，工业部门在这部分上缴的税收比重相当高，虽然近年税制不断改革，逐步进入双主体税制，但流转税的比重依旧相当大。因此工业部门是财政收入的主要来源。

而产能过剩行业通常是地方经济的支柱性产业，企业开工生产不仅可以为当地带来巨大的GDP总量，而且还能在增加税收方面做出巨大贡献。“去产能化”势必会在短期内影响到政府财政收入，从而制约环境治理投入。虽然环境治理状况并不会因为环境治理投资的增加而绝对变好，这里面还牵扯到投资效率的问题，但投资总量的减少则一定对环境治理有不利影响。

三、政策和建议

由以上分析可以看出，“去产能化”对于环境治理有着双重作用，如何利用“去产能化”的政策机会，对环境治理产生促进作用，并化解抑制作用，达到共赢，是一个值得思考的问题。本文就此提出以下两点建议：

（一）促使环保部门拥有更大执行力

虽然在国家经济大形势下环保部门拥有更大的发挥空间，但也要有相关政策法规与之配合才能发挥其最大效力。一是要进一步宣传教育环境保护的重要性。环保工作历来从宣传开始，不但地方政府和企业应对环境保护负责，社会公众也应对其生存环境给予高度关注。因此，从宣传教育入手，增强各级领导干部、企业负责人及社会公民等的环境保护意识很有必要。二是进一步疏通管理机制。对于环境保护，我国存在多部门多头管理的问题，应理清其交叉职能，确定主次，确保环保部门统一监管的地位，避免出现只争权不担责的现象。三是进一步完善环保法规体系。厘清《环境保护法》和其它单行环境法律的母子或上下位法的关系，使部门组织在立法起草时无法有利益偏向。同时，也要斟酌改动现有环保法律法规中互相矛盾的条款项目，提升其权威性与可操作性，解决环境犯罪行为违法成本小的问题，对其严重行为进行责任和刑事追究。四是进一步加强环境保护队伍建设。不滥用人，提升环保队伍的综合素质和监管能力，加强对其的培训课程。与此同时，要给予基层环保局行政执行职能，使其成为执法主体。

（二）促使环保转换为刺激经济增长的因素

环保是一种创新，但要为它提供合适的环境。中国政府对某些经济领域的干预其实与父母教育子女是一个道理，在孩子还小的时候细心地呵护的确可以让他健康成长，但当孩子成长到一定年纪的时候继续严加看管，只会束缚他的个性，局限他的发展，事实上这个孩子早已经可以独挡一面，适当地放开，他就会给你带来惊喜。

在去产能的过程中，政府不能完全依靠行政手段，缺乏足够法律依据和政策支撑，易遭到企业抵触，也不会产生实质性效果，反而倒逼企业继续扩大规模占领市场。因此，政府对市场的干预应倾向于对规则的制定和对市场机制的保护，更加强调对行政手段、经济手段以及法律手段等的综合运用，发挥市场在资源配置中的决定性作用。大胆放开引入竞争机制，对造成污染的产能过剩企业，由政府制定排污标准等环保标准，对不合格的企业坚决予以取缔。这样虽然会经历短期GDP的“阵痛”，但就长远看来，只要政府能创造一个良好的市场环境，就会不断有达到标准的企业进入市场。这些企业代表着先进绿色的生产技术，在满足环保标准的同时也会为政府创造不亚于被取缔企业的收入，对于政府来说是一种“双赢”的策略。

另外，环保产业本身就能够促进经济增长，对这一点尤其不能忽视。环保产业是战略性新兴产业之一，其在技术方面的研发可以增强环境治理能力，但不止于此。环保产业本身便是国民经济的一部分，它的产业链涉及方方面面，影响力很大，相关产业技术升级和结构调整部分便是由其带动，同时扩充就业岗位，促进社会稳定，拉动经济增长，增加政府财政收入。

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F205

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1008-4428（2016）04-83-02

涂心语，男，湖北襄阳人，福建师范大学硕士研究生，研究方向：制度创新与可持续发展研究。