德国养老护理服务业发展经验借鉴

宋 群 焦学利

德国养老护理服务业发展经验借鉴

宋 群 焦学利

国家发展改革委国际合作中心与德国国际合作机构就中德养老护理培训项目签署了合作协议，双方选择了三个试点城市：承德市、自贡市和贵阳市。该项目计划执行四期培训活动，培训对象分别为试点市养老院、医院等高层管理人员、中层管理人员、卫生护理院校老师和学生、养老院护理人员和医院的护士等。2015年分别完成了两期培训。通过培训和调研发现，由于我国养老护理体系不健全，制度建设及政策指导相对滞后，严重影响了养老护理服务产业的健康发展，亟需借鉴德国的相关经验，并进行顶层设计，推动我国医养结合的养老护理服务业的快速发展。

德国 养老护理 经验借鉴

焦学利，国家发展改革委国际合作中心总监。

一、德国发展养老护理服务业的主要特点

德国是一个典型的老龄化国家，目前人口约8300万，其中60岁以上老年人约占总人口的23%，而65岁以上的老年人口约占总人口的19%。预计到2050年，德国人口将下降到约7000万，超过50岁的人口将超过50%，60岁以上的老年人将占德国总人口的35.5%。从20世纪70年代起，伴随着德国工业化的进程，德国步入老年化社会，养老护理问题也日益受到社会与政府的关注。经过几十年的发展，德国已形成了比较完善的养老护理体系与制度，具有如下主要特点。

(一)形成了多元化的养老护理服务体系

根据德国社会发展需要及制度基础，德国已形成了多元化的养老护理体系。

一是从养老护理机构来看，已形成了多元化机构并存的发展格局。2013年底，德国养老机构总数25775所，其中养老护理机构有13030所，约占养老机构总数的50%；在养老护理机构中，私立机构5349所，约占41%；教会及慈善机构7063所，约占54%；国立机构618所，约占4.7%。德国从事居家上门服务的机构有12746所，其中私立机构8140所，约占63.8%；教会及慈善机构4422所，约占34.7%；国立机构184所，约占1.4%。鉴于德国的社会制度及市场化程度高，其养老护理机构主要以私人机构与社会化的教会及慈善机构为主。

私人养老院收费最高，主要服务对象是富人。一般而言，私立养老院的设施更为先进、齐全，娱乐项目更丰富，护理水平更高。公立养老院收费最低，接纳的主要是低收入阶层，因此，只具备基本的设施、提供最低标准的服务。而慈善组织的养老院价格居于两者之间，其设备和服务处于中等水平。由于公立养老院床位有限，而且入住的条件有严格限制，所以多数人只好退而求其次，选择慈善机构或社会组织办的养老院。无论是哪种养老机构，政府均提供相应的补助，每个床位给予16000欧元的一次性财政补贴。

二是从从业人员来看，养老机构服务人员要统一接受专业培训，队伍建设稳定发展。德国很重视养老护理人员的队伍建设，从业人员都要接受统一的专业培训后才能上岗，入门严格，因而队伍比较稳定。2013年，德国护理从业人员有1005524人，约占总人口的1.2‰，其中养老护理机构685447人，占护理从业人员的68.2%；居家上门服务机构320077人，占护理从业人员的31.8%。

三是从养老方式来看，已形成了以居家养老为主，机构养老与职业护理机构居家养老上门服务为辅助的三位一体模式。根据法律规定，德国人67岁退休。由于德国生活费用不高，而养老金相对丰厚，因此退休后的老年人较为富足。到了这个时候，没有工作压力，也不需要承担抚养儿女的责任，日子过得比较滋润、放松。一般到了75岁，德国人开始选择如何养老的问题。事实上，去养老院安度余生的老人只占75岁以上人口的33%。多数人还是选择居家养老，也就是老年人自己在家中居住，靠养老金和存款度日，他们依旧居住在自己原有的居所内，依靠周边的养老机构提供上门护理服务，并提供日间护理中心和短期托老服务。

另外一种形式是“社区养老”。这种养老方式则居于居家养老和养老院养老之间。老年人搬离原有老旧住所，入住社区内居家服务公寓中，公寓整体采用无障碍化设计，另附加许多老人服务硬件设施，如电子信号器等，相比原有的住所更适宜老人养老，并且也提供相应的上门护理服务。社区养老的好处是，老人生活在社区之内，不脱离社区的人际关系，而且还可以在社区内组织老年人之间的互助。如今，这样的社区养老形式越来越受到老年人的认可和欢迎。

2013年，德国共有260万人接受护理。其中，家属亲友居家养老约45%，机构养老约占30%，职业护理机构居家养老上门服务约占25%。

(二)养老护理服务已纳入法制化轨道

德国养老护理服务的法制化应该追溯到20世纪70年代。1974年德国老年救助委员会发出一份鉴定书，该鉴定书从那些生活在养老院中无生活自理能力的老年人的经济状况出发，对老年保险系统要确定老年人从业时的经济地位与社会地位的功能提出质疑。于是，如何立法保障生活困难的老年人以及他们的家属，成为德国政治生活中的一个重要话题。1980年联邦政府委托成立的专门小组在认真考察各种不同建议的基础上，提出将护理需求作为应对新的生活风险纳入国民社会保障体系的一个立法目标。在此背景下，1985年《护士执业法》得以出台。该法对护理的任务、职业标准、教育训练、护士的职业资格和权利、义务等方面都做了具体规定。在此基础上，1994年德国颁布了《护理保险法》，1995年1月1日正式实施。目前，《护士执业法》和《护理保险法》是德国护理事业的奠基石。特别是《护理保险法》实施后，对德国的养老护理事业产生了重大影响。一是为养老护理从业人员提供了法律保障。据保险公司估算，法规为护士增加了两万个新的就业岗位，也为护士建立自己的家庭护理机构铺平了道路。该法颁布前，德国护理行业也并不吸引人就业，这与养老护理人员的工资低与工作辛苦有很大关系。护理保险法保证了护理费的来源，提高了护理人员的收入；同时，由于护士人数的增加，减轻了护理人员的工作量，对工作的满意度也随之上升。德国护理保险的广覆盖性(法定护理保险覆盖92%的人口，义务性的私人护理保险覆盖人口约占7%)也客观上要求有一支庞大的护理队伍为之配套服务。目前，德国护理行业从业人数高达100多万，雇员人数超过德国汽车工业雇佣人数(70万人)的总和。二是对护理职业提出了更高的要求，促进护理人员管理水平不断提高。《护理保险法》对德国医院护理管理组织提出更高的要求，规定医院要设立护理院长或护理部主任，只有接受过护理高等教育和管理专业训练的人才有资格担任。护理人员除护理院长(主任)外，还有护士长、高级护士、注册护士、助理护士4个级别。注册护士以上资格的护理人员才能直接护理患者，助理护士只有为护士或医师做一些准备和协助配合工作。同时，对住院护理的3类护理患者的护理时间及护患比都提出具体规定，如规定2、3类患者的护患比为1： 4，1类患者的护患比为1： 2.5(或3)。三是对护理管理的监控系统提出要求。为了提高护理的效率，法规对护理机构的管理监控系统提出了更高要求，如各病区都要有终端与主机联网，护理院长或主任每天都要审阅各科室的护理信息；还可随时开通监控电视系统观察各科室护士的工作情况；并能与各病区双向交流，能应病区护士长要求及时调配护理人员等。

(三)护理保险是养护制度与政策体系的主体

护理保险是德国“第五大支柱”险种。按照“护理保险遵从医疗保险的原则”，即所有医疗保险的投保人都要参加护理保险。但国家公务员、法官和职业军人由国家负责，他们患病和需要护理时有专门人员负责并承担有关费用。除此之外的所有公民则纳入法定护理保险体系，但对于工作时间最长不超过两个月的人，或者每星期工作不足15个小时，且在原联邦州月工作时间仅为15小时、月收入在610马克以下或在新联邦州月收入520马克以下的人，不用交纳保险费，学生的临时性工作也不必交纳这种保险费。

保险税税率的确定按照投保人的收入计算，1996年税率固定为1.7%，在原联邦州(西德)每月税费为6000马克，在新联邦州(原东德)每月税费为5000马克；1999年西德和东德分别为每月税费6375马克、5400马克；保险税一半由投保人支付，另一半由雇主支付。

德国法律赋予德国养老企业双重任务，即养老护理和医疗护理。养老护理采用养老保险补贴政策，并按护理级别给予补贴。护理保险补贴又分为居家养老补贴和机构养老补贴。居家养老补贴(护理保险)分为四级，即：0级，231欧元/每月；1级，468欧元/每月；2级，1144欧元/每月；3级，1612欧元/每月。机构养老补贴(护理保险)分为四级，即：1级，1064欧元/每月；2级，1330欧元/每月；3级，1612欧元/每月；4级，1995欧元/每月。 在此基础上，针对老年痴呆症(失智症)的老人，每个级别的补贴金额有不同程度的增加。护理保险补贴只承担基础护理和家政服务。医疗护理费用由医疗保险100%承担。此外，德国政府为扶持养老护理企业，还对其实施免征营业税和消费税的优惠政策。

(四)护理教育多元化与高质量

德国的护理教育已有160余年的历史。目前，德国的护理教育有3个层次：中专、专科培训、大学本科。德国的护理教育以中专为主，现有公立护士学校943所，接受护理教育的最低要求是完成10年的基础教育，入学年龄为17周岁。德国的继续护理教育，也称专科培训，主要是为临床培养专科护士，其资格由地方政府予以确认。全德国有50所护士学校开设了继续教育有关专业，所设专业主要有重症监护、精神科护理、手术室护理、癌症护理、社区护理和公共卫生等。德国的大学护理教育起步较晚，1992年开设了护理科学、护理教育学、护理管理学的学士专业，但发展比较快，目前有8所大学招收本科生。Agneskarll护理研究所是德国一个可以招生、培养护理硕士学位及博士学位人员的研究所。

为保证各个层次护理教育的质量，《护士执业法》对护士生的学制、学时都有明确规定。中专护理教育的学制为3年，课时不少于4600学时，其中理论课1600学时、实践课3000学时。专科护理培训根据各州有关法律要求，可脱产学习2年，也可在业余时间学习3～4年，学时3000课时，其中理论2200课时、实践800课时。大学水平的学位课程为全脱产4年制，非大学水平的学位课程为全脱产2年制。护理教育考试大纲由国家考试委员会统一制订，考试分笔试、口试、实践3部分。其中实践评分占重要比例，主要是护士与患者的交流能力、专业能力、应变能力等。如果某一项考试不及格，允许有第二次补考机会；若仍不及格，就取消继续学习的机会，不容许再学护理。通过考试者由学校颁发欧盟承认的毕业证书和护士职业许可证。

二、我国养老护理服务业发展的现状

我国已经进入“未富先老”的老龄化社会阶段，老年人口具有规模大、来势猛、占比高、分布不均衡等特点。截至2015年底，我国60岁以上人口达到2.22亿，占人口总数的16.1%，其中65岁以上老年人口1.44亿。随着老年人口的迅猛增长，对养老护理服务的需求日益增加，我国养老护理服务业也进入快速发展阶段。加快发展养老服务业，积极应对人口老龄化，已成为我国主动适应经济发展新常态和全面建成小康社会的一项紧迫任务。

发展养老服务业既有利于形成社会化的养老服务体系，满足社会日益增长的养老服务需求，又对稳增长、促改革、调结构、惠民生，缓解经济下行带来的社会压力，具有重要现实意义。2013年，国务院相继出台了《关于加快养老服务业发展的若干意见》(35号文)、《关于促进健康服务业发展的若干意见》(40号文)等政策性支持文件，对推动我国养老护理服务业发展起到了重要的积极作用。目前，我国各地区由政府、社会民间和企业等多种主体参与，由养老院、日间照料服务中心、托老所、养老机构、老年宜居社区、老年公寓等多种养老护理模式组成，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系正在初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得了初步成效。

(一)养老服务业发展的政策与制度体系逐步建立

截至2015年，全国31个省(市、区)均出台了实施意见，北京、天津、上海、浙江等地制定了养老服务专项地方性法规，各地陆续出台居家社区养老补贴、养老信息化平台、购买养老服务等措施。国务院有关部门出台了30多个配套文件，提出了明确的支持发展举措。比如，在鼓励社会力量参与方面，民政部、国家发展改革委等部门出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》。在价格政策方面，国家发展改革委出台了《关于规范养老机构服务收费管理，促进养老服务业健康发展的指导意见》。在创新投融资方面，国家发展改革委出台了《养老产业专项债券发行指引》。在养老服务业人才培养方面，教育部出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》。在医养结合方面，卫计委、民政部等部门联合印发了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》。在政府购买养老服务方面，财政部印发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》。在土地使用方面，国土资源部印发了《养老服务设施用地指导意见》。在加强督促落实方面，国家发展改革委会同民政部、全国老龄办印发了《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》，指导各地进一步做好养老服务业发展工作。

目前，全国有19个省份建立了高龄津贴制度，23个省份建立了经济困难老年人养老服务补贴制度。全国普遍推广实施老年人意外伤害保险制度、计划生育特殊家庭老年人扶助制度。各省均出台了老年人社会优待政策，在交通出行、医疗卫生服务、文体休闲等方面对老年人实行优待，老年人社会福利和优待水平进一步提高。

(二)养老服务业发展的投入力度不断加大

“十二五”期间，国家发展改革委推进实施《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》，安排中央预算内投资108亿元，带动社会投资300亿元。中央专项彩票公益金连续五年投入，支持农村互助幸福院建设。同时，国家发展改革委还推进“健康与养老服务工程建设”，进一步要求各地继续放宽市场准入，加大政府投入和土地、金融等政策支持力度，发挥价格、税收、政府购买服务等支持作用，促进社会资本愿意进、进得来、留得住、有效益。

(三)我国养老服务业发展迅速推进，规模扩大，结构改善，质量提升

“十二五”时期，全国养老床位数达到669.8万张，每千名老人拥有床位数达到30.3张，比“十一五”末增长70.2%，重点改善了老年养护院、社区日间照料中心、农村敬老院的条件。全国建有养老服务信息平台840个。15个省份举办了不同类型的老龄产业博览会。江苏、天津、浙江、重庆的城市社区日间照料中心覆盖率达到100%，农村日间照料中心覆盖率超过50%。全国开设老年服务与管理专业的高等职业学校招生人数持续增长，专业养老护理人员队伍不断扩大。42个地区开展了养老服务综合改革试点，8个省份开展养老服务业产业试点。

例如，从我们调查的承德市情况来看，目前全市共有各类养老机构95所，总床位17491张，其中公办养老机构60所，床位14151张，公办养老机构和床位分别占总数的63.16%和80.9%。全市养老护理人员共1715人，所有养老机构护理人员都经过民政部、民政厅的培训，具备一定的护理技能。全市共有各级各类医疗机构3702所。其中：三级医院4所，二级医疗机构28所，二级以下及未定级公立医疗机构9所，企事业医院4所，民营医院32所，乡镇卫生院204所；村卫生室2575所，社区卫生服务中心10所，社区卫生服务站67所，门诊部25所，诊所、卫生所、医务室744所。各级各类医疗机构设置床位18228张，卫生技术从业人员17176人，执业(助理)医师7837人，注册护士5741人，药师866人，技师823人，医疗机构体系比较健全。在此基础上，全市已基本形成了以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的“9073”养老服务格局，也就是90%老人居家养老，7%的老人在社区养老，3%的老人到各类养老机构养老，同时养老护理服务功能在逐步完善。从我们考察的双栾区元宝山街道居家养老服务中心(社区)情况来看，在养老服务方面已建立社区老人档案制度、“电子保姆”自动呼叫服务系统、半自理与不能自理老人的集中照顾体系，以及健康老人的多种有益活动功能等综合养老服务体系，并已成为全市养老服务推广的样板示范。

三、我国养老护理服务业存在的主要问题

总体上看，我国的养老事业起步较晚，但需求却急剧增长，导致护理服务和产品供给不足，加上市场发育不健全，城乡区域发展不平衡，目前仍然存在许多问题。

(一)养老护理机构与专业护理人员严重缺乏

据有关部门统计，目前我国失能、半失能、失智等老龄人口已达4000多万人。按平均照护比1： 4计算，需要一线护理人员至少1000万人，而目前一线护理人员仅约为30万～50万人。根据调研发现，目前我国普遍养老院护理人员与老年顾客(患者)比例为1： 7至1： 10。北京市唯一一家公办民营“医养结合”试点养老机构(汇晨养老)为1： 3，接近德国同行业1： 2.5。

同时，我国养老机构单一，主要靠公办的养老机构，数量非常有限，民营及社会机构发展严重不足。如承德市养老服务的提供，也是以政府提供公益性服务为主，供养对象大部分是城市“三无”和农村“五保”老人等特殊群体，养老服务受益人少。现有的护理人员普遍没有经过专门业务培养，护理人员大多是40岁以上临时聘用人员，没有受过专业培养。承德市目前的，居家养老服务人员以下岗失业人员为主，年龄、学历、技能与实际工作要求差距较大，加上目前尚无专门的养老服务技能培训、鉴定机构和统一的国家职业标准，致使养老服务队伍的专业化建设难以实施，专业化的养老服务队伍难以涌现。此外，国家财政资助新建的养老院大多为酒店式布局，硬件设施设计不合理，服务种类不适应养老护理需求。同时，养护教育资源严重缺乏，目前我国养老护理职业院校只有40多所，专业教师严重匮乏，并且也还没有一套完整的专业培训教材。

(二)传统观念制约养老产业的发展

由于传统观念，老年人不愿意入住机构养老院；年青人不愿意选择养老院就业。中国的传统观念是养儿防老。儿女把父母送进养老院，怕邻里朋友议论“儿女不孝”，家庭没面子；另一个原因，养老院条件差，怕老人被虐待，得不到好的照顾。不到万不得已不让父母住进养老院。另外，中国老年人习惯为儿女考虑多于为自己，舍不得给自己花钱，也是不愿进养老院的原因之一。年青人不愿选择养老院就业，主要是因为待遇低，伺候人不体面，工作时间长，很辛苦，选择养老院就业觉得社会地位低等原因。一般卫生护理职业院校毕业的学生都倾向于选择医院就业。

(三)政府多头管理，政出多门，严重影响养老服务业发展

受传统计划体制影响，政府对养老护理业的管理呈碎片化多头管理的局面没有根本改变。如养老问题归属民政系统管理；残疾人员归残联系统管理；医疗归卫计系统管理；卫生职业院校归口人社系统和教育系统(中职归人社系统、高职以上归教育系统)；职业水平证书归人社系统管理等。一个平台，多部门管理，加上没有统一的法律法规，往往导致政出多门，相互掣肘。自2013年以来，我国相继出台养老服务产业指导性支持文件，但落实很难。主要原因是涉及多部门管理，遇到问题需要多个政府有关部门协调，费尽艰辛才能得以解决；有些具体问题涉及多个部门，职能不清，难以解决，严重影响了我国养老护理服务业的健康发展。例如，承德市各级政府长期对养老机构建设投入有限，政策支持面较窄，社会养老机构建设发展迟缓，数量较少，养老服务供给明显不足。而且由于社会养老机构设立审批涉及到民政许可、工商、卫生等较多相关部门，缺乏统一标准，特别是用地问题、规划问题落实难度较大。从目前已经运作的民办养老机构用地情况看，大部分都是租赁土地，仅有极少的几家是土地自有自建的，有的又受到前后政府规划立项变化的影响，严重影响了鼓励养老机构建康发展各项优惠政策的落实。

(四)养老护理资源配置不合理

由于我国市场经济发育不完善、不成熟，市场机制对资源配置的决定性作用发挥不到位，导致了我国养老护理资源配置不合理，削弱了养老护理服务功能的发挥与社会效率。一是养老床位紧张与闲置浪费并存。目前，公办养老机构约有4万多家，公立养老院费用偏低，只面向三无孤寡老人，低收入老龄群体，入住门槛高，一床难求；而民营机构约有570万张床位，却门庭冷落，空置率达48%。二是高护理费用与低专业水平、低服务质量并存。目前，我国社会民间承接的日间照料中心，接收中等收入老龄群体。企业兴办养老院和养老公寓，面向高收入群体，市场化运营，养老床位和护理费用很高，一般护理费每月支付3000元以上，中度护理每月支付5000元以上，重症护理每月支付1万元至几万元不等。而我国大量的护理人员却是几乎没有什么专业知识，没有受到正规专业培训的农村护工，且不说应具备更多的医学、药理学、心理学和社会学等知识，就连基本护理技能都还谈不上。这种低专业水平必然导致低服务质量。

(五)社会力量参与不够，市场机制尚未形成

现行养老机制主要还是以公办为主，行政色彩较浓，社会参与、市场运作机制尚未真正形成。主要原因是养老服务市场还不成熟，缺乏有资质的品牌养老服务实业机构和中介组织的龙头引领；社会办养老服务业收益周期长，运营风险高，优惠政策偏少，落实政策较难，对投资者缺乏吸引力；老年人受靠子女养老的传统观念影响，自费购买所需养老服务的理念尚未形成。

四、政策建议

中德两国尽管在社会发展阶段、经济制度及历史文化等方面存在诸多差异，但在老年社会发展及养老护理方面仍有一定共性。在充分考虑我国国情，并借鉴德国经验的基础上，对推动我国养老护理服务业健康发展提出以下政策建议。

(一)鼓励中外合作办学，加快培养护理人才队伍

鉴于我国卫生职业院校养老护理专业刚刚设立，面临师资匮乏，没有统一标准教材等现状，建议出台鼓励我国卫生职业院校与发达国家养老产业职业院校合作办学。鼓励专门开办养老护理专业学院，批准开设养老护理专业大专学历、大学学历、研究生学历等文凭。兴办社会在职养老护理培训，恢复养老护理职业等级证书制度等。建议我国政府有关部门鉴定和承认国外发达国家养老护理职业院校培训水平的认证资格，从而加大养老护理人才队伍培养力度。

(二)提高政府引导及管理的有效性

面对“未富先老”的基本国情，建议“十三五”时期把养老事业放在优先发展的地位。养老护理服务事业是政府的一项重要责任。首先，要加大推动政府行政体制改革力度，改变政出多门的局面，提高政策制定、落实及管理的效率。结合供给侧改革，“十三五”全面构建以法律为基础，以制度为支撑，以政策为导向的我国养老护理制度体系。其次，相关政府部门应加大养老护理服务和培训的扶持力度；加快落实政府出台相关优惠政策；增强政府对养老服务业的投入。建议各级政府拨专款对养老护理人员给予培训专项补贴，对养老护理人员实行免费培训，提高人们参加养老护理服务培训的积极性。应加快通过培训和鉴定取得“养老护理水平证书”等方式，让这个职业展现出应有的职业优势；让更多的人愿意从事这个职业。推进我国养老护理人员的职业化与专业化。同时，由政府引导，社会各方参与，并采用多种方式，加大对大学养老护理专业教育的投入力度，尽快构建适合我国社会需求的养老护理各类职业教育体系。

(三)尽快出台国家标准，提高护理人员的地位和待遇

建议尽快出台《养老护理人员国家职业标准的规定》，创新多种形式培养符合标准要求的养老护理队伍，从学历上保护护理人员的社会地位。鼓励在岗护理人员长期从事此项专业工作，直接纳入专业技术职称系列，出台相关政策，适当放宽认定或评定条件，提高养老护理人员社会地位。建议实行护理人员注册登记制度，对经过注册登记的且在养老机构从业一定年限的护理人员，政府财政按月发放补贴性工资，并免收其社会养老保险个人应缴部分，再加上养老机构发放的工资，这样可使护理员的工资有较大提高。按现在的物价水平，如果护理员的月实际收入能达到3000元以上，将会吸引更多有志于养老事业的人员从事护理员工作。

(四)出台养老护理保险险种

1995年德国护理保险法实施，后来对日本等国护理保险制度产生了重要影响。护理保险法保证了居家养老上门服务和机构养老的护理费来源，提高了护理人员的收入；同时，由于护士人数的增加，减轻了护理人员的工作量，对工作的满意度也随之上升。该法对护理的任务、职业标准、教育培训、护士的职业资格和权利、义务等方面都做了具体规定。借鉴德国经验作法，建议尽快开设法定护理保险，推广“个人服务时间存储”制度。在一个人均收入很低并已进入老龄化的国度，如何就地解决日益突出的护理费用过高与护理需求增大的矛盾、人力资源浪费与人力资源短缺的矛盾，德国经验值得重视和推广。很多发达国家都鼓励学生从小参加各种社会实践和义务服务活动，在社区免费帮助老年人、残疾人，甚至把这种活动列入各个年级的必修课，达不到要求不准毕业，把它视为评判学生能力和素质的重要指标。我国城市大多是独生子女家庭，而独生子女通常缺乏为他人服务的意识。建议我国选择试点城市借鉴和推广德国模式，出台符合中国实际的养老护理保险改革方案。

(五)推广居家养老护理上门服务，出台统一的改革试点方案

在德国，居家养老护理上门服务受法律保护。国家发展改革委国际合作中心与德国国际合作机构执行的“中德养老护理培训项目”，德国执行机构是蕾娜范集团公司，该集团公司在德国13个城市设有20个养老护理上门服务站点。服务项目包括：基础护理(身体护理)、医务护理(医疗)和家政服务。居家养老护理上门服务深受全民的欢迎，但在我国还处于初创阶段。调研组走访了北京汇晨养老机构管理有限公司，该公司是北京市唯一一家医养结合、公办民营的养老机构，也有居家养老护理上门服务业务，但服务也只局限于基础护理和家政服务业务，医疗护理不允许上门服务。中德养老护理培训引智项目三个试点城市已向所在省申请开展“医养结合”试点示范。该项目也将为我国养老产业的发展做出贡献。鉴于此，建议出台允许医院和养老院(医养结合)持证上岗的医护人员上门提供医务护理服务的改革方案和法律法规。

1.张啸、王海涛、李睆、欧阳铮：《德国养老》，中国社会出版社2010年版。

2.国家发展改革委国际合作中心承德养老服务体系调研组：《承德市养老服务体系调研报告》，2016年5月。

责任编辑：艾 冰

宋 群，中国国际经济交流中心学术委员会委员、国家发展改革委国际合作中心咨询专家、研究员；