四川以问责为抓手推进党内监督

何旭

梁某，某镇党委书记、镇长。2010年底，因镇政府历年累计欠下20多万元生活接待等费用，被债主多次催要。梁某召集领导班子成员研究决定：向在本镇实施小农水项目工程的老板们“借”款用于支付上述费用，并按工程老板每实施一个村2万元的标准进行“借”款。随后，镇财政所按照梁某的安排，陆续向多名工程老板“借”款28万元，并全部用于支付所欠生活接待等费用。“借”款时未向对方出具任何条据，也未记入往来明细账和总账；支付所欠生活接待等费用时，也未记账列支或记往来账，只是将发票和接待签字单据盖上作废印鉴后保管在镇财政所。2012年初，梁某听说上级要调查此事时，便安排镇财政所将“借款”退还给了工程老板。

基本

案情

依据2003年《中国共产党纪律处分条例》第135条规定：强令他人履行非法定义务行为，是指党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，违反有关规定，强令他人履行非法定义务的行为。从客观方面构成要件看，这里的“强令”是指采取强制手段迫使他人履行非法定义务。本案中，老板们存在受制于镇政府和梁某职务的影响，但在实施“借”款过程中，梁某和镇财政所人员均未采取过强制手段。因此，不能认定梁某有“强令他人履行非法定义务”的违纪行为。

梁某等人表面上看是“借”，但既未出借据，也未表明还款时间和意愿，其支出发票和接待签字单据也盖上了作废印鉴，更未进行记账管理，这充分表明，实质上是一种典型的“索取”；并且镇政府在工程实施中为老板协调交通、占地以及工程报账和拨款中均给予了关照。因此，本案完全符合“单位受贿”违纪行为的四个构成要件。依据2003年《中国共产党纪律处分条例》第89条第一款“党和国家机关、国有企业（公司）、事业单位、人民团体，索取或者非法收受、变相非法收受他人财物，为他人谋取利益的，追究主要责任者和其他直接责任人员的责任……”之规定，对梁某应定性为“受贿”违纪予以纪律处分。根据最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准》第1条第（四）项规定，“单位受贿数额在10万元以上或者不满10万元，但有其他严重情节的，即构成犯罪……”，因此应将该案移送司法机关处理。故笔者同意第二种意见。

评析意见

对梁某的行为该如何定性？存在不同的意见。

分歧意见

第一种意见：对梁某应按照“强令他人履行非法定义务（或称‘乱收费）”和“其他违反财经纪律”两种违纪行为定性。依据2003年《中国共产党纪律处分条例》第135条、126条和25条规定，合并处理，予以纪律处分。

1 .

第二种意见：对梁某应按照“单位受贿”违纪，追究主要责任者和直接责任者的责任，定性为“受贿”违纪行为。依据2003年《中国共产党纪律处分条例》第89条规定予以纪律处分，并建议移送司法机关处理。

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广角 亮点展示

四 川彭州市民政局党组成员曾林俊收受建筑商贿赂并接受宴请，受到党内严重警告处分和免职处理；纪检监察科科长马刚接受建筑商宴请，受到党内警告处分并调离纪检监察岗位；局党组书记、局长刘林因履行主体责任不力，被诫勉谈话。这是四川纪检监察机关近日公开曝光的一起党风廉政建设问责追究典型案例。

近年来，四川省始终牵住主体责任和监督责任这个“牛鼻子”，以责任清单化、督责常态化、追责精准化为抓手，推动全面从严治党政治责任落地生根。从党的十八大以来，全省已有918个领导干部或党组织因落实主体责任不力被问责，404名纪检监察干部因落实监督责任不力被问责，有力推动了党风廉政建设和反腐败工作深入开展。

清单明责：

筑牢责任体系 做到追责有据

责不明、理不通，则事不顺。落实主体责任，关键看行动，根本在担当。

“各级党组织要切实担负管党治党政治责任，认真履行‘两个责任， 全面落实述责述廉、责任督查考核等制度，深化党风廉政建设社会评价和政风行风群众满意度测评，建立履责全程记实制度。”四川省委书记王东明在省纪委十届五次全会上强调。

为全面落实党风廉政建设责任制，厘清党委的权力和责任，四川省委主动担当，站在党要管党、从严治党的高度，牢牢抓住主体责任这一“牛鼻子”，用制度倒逼责任落实，织密责任具体、环环相扣的“责任链”。

2014年5月，印发《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的意见（试行）》，层层梳理，划定责任田。

2015年3月，出台《关于全面落实纪委监督责任的实施意见（试行）》，在实践的基础上，将责任进一步明晰。

2016年6月，出台《关于进一步推动县（市、区）委落实党风廉政建设主体责任的意见》，抓住县委这一关键，推动党风廉政建设主体责任向基层延伸。

连续3年，四川以3个文件为纲，从制度上压紧压实“两个责任”。 纲举目张，全省各级党委（党组）层层传导压力，当好党风廉政建设的领导者、执行者和推动者，“两个责任”共同发展、良性互动。

横向上，清单制覆盖。56个省直部门（单位）拉出清单，在设置共同目标的同时，结合正风肃纪、纠风专项治理、监管职能等，有针对性地制定该部门（单位）的具体责任内容，兼顾部门和行业特点。

纵向上，网络式楔入。各级党委坚持把党风廉政建设作为“主责”和“份内事”， 结合实际建立工作机制，分解任务，密织落实主体责任的网络体系。各市（州）委书记和纪委书记全部签订“两个责任”承诺书，作为考核和追责依据。

进展上，常态化推进。每年年初，省委、省政府制发的党风廉政建设和反腐败工作意见，把党风廉政建设和反腐败年度工作分解为若干方面几十项具体任务，由省委书记负总责，省委、省政府其他领导班子成员按照分工，牵头负责相关党风廉政建设和反腐败工作任务。

“一系列制度的建立，各级党委和纪委的职责越分越清、责任越理越细，为落实‘两个责任画出了路线图、找准了坐标系。”四川省委常委、省纪委书记王雁飞说，“两个责任”制度体系的构建，有效解决了职责权限不清、交叉重叠等问题。

常态督责：

运用“四种形态” 从严管党治党

“今天的约谈像火烤一样，我作为‘第一责任人，感到十分惭愧和自责，确实是自己的工作没有落实好，接下来我一定把工作做实、做细，切实把主体责任扛在肩上，抓在手上，推动党风廉政建设主体责任落到实处。”今年5月底，在成都市武侯区党风廉政建设主体责任约谈会上，该区纪委书记对被约谈单位在党风廉政建设主体责任和满意度测评中存在的问题进行现场通报，通报直接点明具体单位具体问题，不留情面，让被约谈的11个街道和部门的一把手红了脸，出了汗。

这是四川层层开展“揪耳朵式”约谈，推动履责压力传导到具体人、具体事的一个缩影。今年，四川省委出台《关于在省一级开展谈话提醒工作的实施方案》，对谈话提醒的主体和范围、启动条件、实施程序等作出明确规定，从省委、省政府主要领导同志开始，以上率下，推动约谈提醒动真格。今年以来，四川省委书记王东明与市（州）党委书记、省政府党组成员、贫困县县委书记等集体谈话6次，与干部个人谈话近200人次。在省委的示范带动下，21个市（州）委书记共开展谈话提醒1590人次。

督责常态化，四川建立县（市、区）委领导班子成员履行党风廉政建设职责全程记实制度，作为履职尽责、责任倒查的重要依据。推行县（市、区）委领导班子成员向同级纪委述责述廉，每年底前向同级纪委提交述责述廉报告，在一届任期内向县（市、区）纪委全委会作一次大会陈述，并接受县（市、区）纪委委员的询问质询。每年对全省21个市（州）、183个县（市、区）开展两次党风廉政建设社会评价，结果纳入责任制考核，占比不低于30%。2014年至2015年，先后4次委托第三方在全省进行电话访问，完成15万个有效样本，取消排名靠后的2个市（州）、6个县（市、区）党政领导班子及成员一年内评先评优资格。

督责促履职，全省各级党委旗帜鲜明反对腐败，持续用力正风肃纪，坚决支持纪委开展工作。各级纪检监察机关综合运用监督执纪“四种形态”，切实履行好监督责任。“必须以啄木鸟精神盯住‘小错不断、大错不犯现象不放，促进党员干部明底线、知敬畏，防止小问题演变成大问题。守住党纪这一道防线，就把反腐败工作提前到了‘破纪之初。”王雁飞介绍，今年1—10月，全省纪检监察机关谈话函询12181次，同比增长359%。

在关口前移、念紧党纪“紧箍咒”的同时，四川正风反腐节奏一刻也没有放缓。

寸步不让，紧盯隐形变异，防止反弹回潮，驰而不息纠“四风”。党的十八大以来，省委共组织45个督查组，覆盖21个市（州）、145个县（市、区）、62个省级单位，发现并整改问题1243个。全省查处违反中央八项规定精神问题3667个、处理4440人，其中给予党纪政纪处分3512人。

坚持以零容忍态度惩治腐败，有案必查、有腐必惩，持续保持高压态势。党的十八大以来，全省纪检监察机关共立案56713件，查办市厅级干部234人、县处级干部2215人，形成强大震慑。

精准问责：

拉紧责任缰绳 以追责促担责

“我认识到了自己未履行好党风廉洁建设主体责任，导致直接管辖下属发生违反中央‘八项规定精神的顶风违纪行为，我愿意接受组织对我的处理……”近日，谈及自己被追责一事，成都市金堂县赵镇副镇长余强表示将从中吸取教训，引以为戒，在今后的工作中，认真落实主体责任，加强干部管理。

事情源于在该县的棚户区改造工作中，赵镇城建办主任何某通过虚列“棚改办”广告费和办公经费套取工作经费，并违规发放补贴。余强作为赵镇棚户改造工作分管领导，虽没有直接授意发放工作补贴，却对下属的“小动作”不作过问、不愿过问，对报销票据和事由未能严格审核把关，给下属留下了违规“操作”的空间，受到党内警告处分。

“动员千遍不如问责一次；问责一个就能警醒一片。实践证明，问责是全面从严治党的重要抓手。”王雁飞说。

今年5月，媒体记者暗访发现安岳县一村支书骗取拆迁补偿款的问题线索后进行了报道。纪检机关迅速跟进调查核实，安岳县千佛乡莲花桥村党支部书记邓从新北给予撤销党内职务处分。同时，安岳县纪委启动“一案双查”，对千佛乡党委书记等9名责任人员进行了问责追究。

今年以来，四川创新探索“舆论监督”新路径，在省级媒体开辟专栏，借力媒体和群众力量收集问题线索，公开通报曝光，对涉及履职不力的，及时调查处理，严格问责追究。

整合各类监督力量，坚持问题导向，四川各级纪检监察机关紧紧牵住“问责”这个有力的“缰绳”，健全问责制度，制发责任追究办法，明确追责情形、方式、启动程序、结果运用等。以眼里不揉沙子的态度，对执行党的路线方针政策不力，管党治党主体责任缺失、监督责任缺位，“四风”和腐败问题多发频发等情况，严格实施“一案双查”，严肃追究有关党组织和领导干部的责任。今年1-10月，全省追究落实主体责任不力293起，处理326人（单位），纪律处分149人（单位）；追究落实监督责任不力80起，处理129人，纪律处分53人。省纪委通报曝光13起落实主体责任不力的典型案例、8起纪检监察干部落实监督责任不力的典型案例。

问责问出成效，从2013到2015年这三年，四川全省各级纪检监察机关立案数分别为9938件、12893件、17197件，分别同比上升26.7%、29.7%、33.4%，新发违纪行为和违纪人员均得到遏制，风清气正、崇廉尚实、干事创业、遵纪守法的良好政治生态总体形成。

“四川正在酝酿出台《党委主体责任追究办法》，结合四川实际认真落实《中国共产党问责条例》，持续用好问责这个撒手锏，以问责促担责，推动管党治党不断从宽松软走向严紧硬。”四川省纪委相关负责人说。