制约煤炭行业健康发展问题及对策建议

高冲

摘要：在回顾煤炭行业四个阶段发展历程的基础上，全面分析了近年来国家在保障煤炭行业安全、健康发展方面采取的措施，结合当前煤炭行业安全形势、部门协调、安全投入、人才建设等方面存在的问题，提出了下一步对策和建议。

关键词：发展历程；重要措施；存在问题；对策建议

中图分类号：F27

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.029

1煤炭行业发展历程

1.1第一阶段是新中国成立后到改革开放前

这个阶段我国处于计划经济时期，各行业的发展由国家统一制定计划，煤炭的生产、销售、定价也由国家决定，虽然经济增速缓慢，但发展有序。

1.2第二阶段是改革开放后到20世纪末

随着改革开放政策的实施，煤炭资源需求量猛增。为此，国家提出“有水快流”和“国家、集体、个人一齐上，大中小煤矿一起搞”的方针。截至1997年底，全国共有煤矿约6.4万处，其中小煤矿约6.1万处，占总数的94%。这个阶段虽然煤炭行业发展迅猛，但市场竞争激烈，价格秩序混乱，全行业陷入不景气的局面，1996年开始出现供大于求，一直持续了四五年。

1.3第三阶段是21世纪前十年

这十年国家大力推进亿吨级煤炭基地建设，但也对煤矿安全带来了前所未有的冲击和挑战。这个阶段我国累计探明煤炭资源储量增至1.2万亿吨，煤矿数量由最多时的8万多处减少到1.8万处左右，煤炭产量增长到39.5亿吨，年均增长约2.4亿吨。煤矿百人以上事故时有发生，新中国成立以来，全国煤矿共发生25起一次死亡百人以上事故，2002年至2009年就发生了10起。

1.4从2013年开始进入第四阶段

由于上阶段煤炭行业的快速发展，这个阶段大部分煤矿企业严重亏损，有的负债率高达80%，存在长期停产、拖欠工资、人才流失等问题。山西、陕西、内蒙古、新疆、宁夏等地区受到严重影响，内蒙古鄂尔多斯大部分煤矿停产，使这个以煤炭为支柱产业的城市陷入困境，因煤而兴的陕西省神木县也失去了昔日的辉煌。

2近年来国家采取的重要措施

2.1简化行政许可

为大力推进简政放权措施的落实，国务院发布了《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第638号），同时取消煤炭生产许可证和煤矿矿长资格证的颁发。新修订的《安全生产法》也简化了煤矿建设项目安全设施竣工验收行政许可事项。

2.2修订和完善法律法规

随着煤炭行业的发展，国家制定的部分法律法规、标准、规定已经不能适应当前需要，有关部门及时对《安全生产法》进行了修订。国务院办公厅发布了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）。国家煤矿安监局及时对《煤矿安全规程》、《煤矿安全监察条例》、《安全生产许可证条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》和《煤矿企业安全生产许可证实施办法》进行了修订。

2.3严格煤矿安全准入

煤与瓦斯突出矿井易发生重特大事故，国办发〔2013〕99号对新建煤与瓦斯突出矿井生产能力和建设单位业绩也提出了更高要求，从源头上提高安全标准，为煤矿安全形势持续稳定好转奠定坚实基础。

2.4加快煤炭行业化解过剩产能工作

国务院出台了《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），明确从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。国家安全监管总局、国家煤矿安监局下发了《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（安监总管四〔2016〕38号）。同时，从今年5月起，采用地方自查、执法检查、督查暗访的方式在全国开展钢铁煤炭行业安全生产执法专项行动。

2.5严厉打击非法违法矿井

近几年，很多事故都发生在非法违法矿井，给矿工生命财产安全造成巨大损失，社会影响恶劣。国家发展改革委、国家能源局、国家煤矿安监局联合下发《关于全面清查和坚决制止煤矿违法违规建设生产的紧急通知》（发改运行〔2014〕2546号）。2015年3月，国家发改委、国家能源局、国家煤矿安监局、中国煤炭工业协会联合召开专题会议，对涉及违法违规建设的产煤省份有关部门和煤矿法定代表人进行约谈。国家煤矿安监局将于今年11月份对煤矿建设项目进行专项监察。

2.6加强科技创新力度

今年5月19日，国家煤矿安监局组织召开了全国煤矿自动化开采技术现场会，交流推广了陕煤化集团黄陵一矿等单位自动化开采技术经验，黄陵一矿智能化无人开采技术具有理念、技术、装备、管理、培训等5个方面的创新，具有很好的典型示范带动作用。

3新形势下煤炭行业面临的问题

3.1安全形势压力大

近几年，虽然全国煤矿事故起数和死亡人数均持续下降，但事故总量仍然较大，重大事故时有发生。2015年全国共发生煤矿事故352起、死亡598人，同比分别下降32.3%和36.8%，百万吨死亡率0.162。其中，重大事故5起、死亡85人，同比分别下降64.3%和62.9%；顶板、瓦斯事故死亡人数最多，占总人数的572%。尤其是在当前煤炭经济形势下行，大部分煤矿企业严重亏损，安全投入不足的情况下，易发生生产安全事故。很多小煤矿特别是一些灾害严重矿井前期投入了大量资金，处于观望状态，一旦煤炭形势稍有好转，这些矿井就会疯狂生产，势必对全国煤矿安全形势带来压力和挑战。

3.2地方有关部门协调不力

部分省份相关部门职责划分不清，有时在落实党中央、国务院重要决策部署的时候存在不愿牵头、互相推诿等问题，从而影响政策落实的时效性，给煤炭行业健康发展带来较大影响。甚至对煤矿企业联合督查时，各部门都不愿提出实质性意见，造成企业安全隐患积聚，一旦发生事故，谁也推脱不了责任。

3.3基层安全监管人员匮乏

部分地区煤矿具有数量多、井型小、灾害重、分布广等特点，安全监管难度大、任务重，同时监管人员待遇不高，缺乏积极性，频繁出现辞职情况，人员不能得到及时补充。有些安全监管部门人员缺乏专业技术知识，也没有进行专业的培训，到煤矿检查时发现不了主要问题和重大安全隐患，既不能帮企业改善安全状况，也不能很好的履行自己的职责。

3.4企业安全投入得不到保障

2012年至今，煤炭行业形势持续下行，煤矿企业经营困难，部分企业连续数月拖欠工资，且有大量银行债务，这种情况下，个别煤矿企业采用压减安全投入、冒险组织生产的方式，减轻企业债务压力，却带来了安全隐患，有多起事故就是这样发生的。

3.5煤矿企业技术人员严重不足

随着煤炭开采深度的加大，部分地区煤矿灾害日趋严重，有的煤矿水、火、瓦斯等灾害叠加，重大灾害防治难度较大，煤矿灾害的防治技术、设备、管理日新月异，这就需通过科技来确保安全，科技要发挥作用就离不开专业技术人员。但部分煤矿企业技术人员严重不足，有的小煤矿只有一名技术人员，其他人员都是“门外汉”，如果矿上在生产过程中遇见复杂安全问题，都无从商讨，而且存在安全培训不到位、人员流动性较大、职工专业知识和能力水平不高等问题。

4对策建议

（1）法规、标准的制定、修订一般程序多、时间长，待发布时有些条款已不适应经济社会发展的需要了。建议有关部门加快相关法规标准的制定、修订工作，确保时效性。

（2）不断完善协调联动机制。各部门应建立健全的协调机制，属于自己职责范围内的工作要勇于承担，形成合力，要劲往一处使，拧成一股绳。到企业检查时，要实事求是查隐患，为企业负责，更为自己负责。

（3）认真落实企业主体责任。煤矿安全监管监察部门对煤矿企业的检查不可能做到全覆盖，企业应提高安全意识，严格落实主体责任，做好完善制度、加强管理、排查隐患、安全投入等工作。

（4）建立人才激励机制。人才是煤矿生产安全的基本保障，但受制于井下工作环境、工资待遇等影响，地方煤矿安全监管部门及煤矿企业人才流失严重。因此，要建立人才激励机制，留住人才，保障煤炭行业安全发展。

（5）不断加大培训力度。部分省份有关部门和煤矿企业缺乏专业技术人员，要切实加强培训，让有关部门人员具备查出隐患的能力，让煤矿企业管理人员具备专业技术知识和能力。

参考文献

[1]张熙霖.2015年煤炭行业形势分析及未来发展研判[J].煤炭经济研究，2015，35（5）：1013，26.

[2]郝贵，柴杨.我国煤炭行业“黄金十年”的成因分析[J].中国矿业，2013，22（2）：1719.