公共政策与公民决策的宪法保障

庞明牌++刘隆华

摘要：

公共政策与公民决策作为两种不同的行为，其受到宪法的庄严保障。其界限如何是我们首先需要认清的问题，国家在面对这两种不同的行为时应该对其进行有效的宪法保障，即需要国家在面对公共政策与公民决策两种不同行为的保障时，必须弄清“国家应该何时作为”、“国家应该做什么”、“国家应该如何作为”三个问题。

关键词：公共政策；公民决策；宪法；保障

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.055

1问题提出

依法治国的基本国策在我国已贯彻多年，并取得了令人欣喜的硕果，在我国的法治历史上画上了浓浓一笔。同样，依法治国首先是依宪治国。依宪治国就会出现宪法保障的问题。然而，在法治过程中，常常会遇到问题性质相似但却有着重大区别的不同法律行为，公共政策与公民决策这两种不同的行为便是属于这样的范畴。

众所周知，公法哲学深度阐释了关于权力与权利的哲学关系，表达了作为宪法学和法理学之基础的公民基本权利与国家权力运作的最重要的宪法保障。因而，公共政策与公民决策的保障也成为了宪法学不可不研究的重要问题。可以说，很多宪法问题都牵涉于该问题而存在。这一问题不仅涉及公民个人基本权利的实现及其保障，而且关系到国家对社会、市场的保障。实际上，公共政策与公民决策的保障先后涉及“国家应该何时作为”、“国家应该做什么”、“国家应该如何作为”等三个问题。

2公共政策与公民决策的界限

在我国，自由的思想在神州的沃土生根发芽，近年来，更是庄严写入社会主义核心价值观中。在“社会”的这个维度上，“自由”先声夺人，“自由、平等、公正、法制”，深深烙印在人们的心中，读起来更是朗朗上口。无独有偶，《共产党宣言》早先便有关于“每个人的发展是一切人自由发展的条件”的经典论述。其实，自由主义作为一种学说，相关学者在其著作中都曾有过系统而明确的阐述与界定。比如，19世纪被称为“自由主义之圣”的约翰·密尔，就曾从心理学、认识论、伦理学、历史学等多角度完整而全面赋予了“自由”的理论基础。指出：“个人的自由必须约制在这样一个界限上，就是必须不使自己成为别人的妨碍”。在美国，有“言论自由理论家之称”的亚历山大·米克尔约翰也曾在其书《表达自由的法律限度》如是表达：“不认为言论自由是什么任何人个都可以想说就说，想在什么时候说就在什么时候说，想说什么就说什么，想说谁就说谁，想对谁说就对谁说。任何一个理性的社会都会基于常识否认这种绝对权力的存在。”

然而，从宪法保障的角度看，公共政策与公民决策又有什么关系？其界限如何？也是我们要弄清楚的问题。

首先，对于已经独立成为一门学科的公共政策而言，我们在此不必深究其简单的定义或者特征。从我国的宪法这一角度来看，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”也就是说，人民是共和国的主人公，在共和国里当家作主。由此，我们可以给“宪法保障”角度的公共政策与公民决策作一个区分了。所谓公共政策，实际上是指人民在行使当家作主的权利时所涉及的政策行为。而公民决策则可以定义为人民在遵守宪法和法律的前提下，保障和维护自身合法的生命、财产、利益的决策行为。

由单一决策功能的公共政策社会转向多元决策功能的公民决策社会已经成为不可逆转的历史潮流。这也正是社会成熟的一种重要标志。

弄清了公共政策与公民决策的区别，接下来就得考虑两者的界限了。公共政策与公民决策的宪法界限，诚然要解决的问题就是“利益问题”，即公共利益与个人利益的调整。面对公共利益，古来便有“治坡治窝”、“大家小家”、“大河有水小河满”的逻辑。然而，站在理性的角度分析，就算坚持“民粹”或者是坚持“精英”，都要寻求一个与“均衡教派”所追求的“万物均衡”相似的平衡点，而这，也恰好是我们所一直寻求的临界点——公共政策与公民决策的界限。对此，米克尔约翰这样指出：“任何一项公共政策都必须由共同行为来决定；这些决定应该同等地约束所有公民，不论他们是否同意；如果有必要的话，这些决定可以经由适当的法律程序强行施加在那些拒绝服从的任何人身上”。

但毕竟，公共利益仍然有别于公民利益，为了公共政策目标的实现，达成共同福祉，公民决策在特殊情况下都有可能作出牺牲，承担自由、财产等方面的利益退让。同样，在宪法中，我们也可以找到依据：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”为此，在权利与义务这一目的与手段的关系中，应该有这也的宪法解释：代表不同利益的或者见解的群体可能会对具体宪法条款作出不同的解释，但基本权利作为宪法的核心价值必须受到充分尊重，并将基本权利作为指导性原则。权利不是在义务中得到解释，而是义务从权利中得到解释，从而达到宪法追求的价值目标，使宪法真正发挥宪法应有的“母法”约束力。此外，要寻求公共政策与公民决策两者的平衡点，我们又需要不可忽略地引入政府这个调整社会利益关系的角色。这个公共政策与公民决策的天平，正需要政府这只有形之手进行必要的调节。即如若政府试图限制公民决策，公民有权利有义务不予服从；但是，如若政府根据一定的法律程序，为了实现公共政策需要公民决策作出利益牺牲，奉献财产等，公民必须服从。

3国家应该何时作为

谈论国家应该何时作为，其实解决的就是当社会上产生利益冲突时国家的干预角色问题。从本文的研究角度来分析，即当公共政策与公民决策发生冲突时，国家的如何到位发挥国家干预这个角色。尽管有学者认为，国家——一个作为本无关的第三方介入可能会导致轻局昂变得更加复杂，因为国家作为最强大的权利是最难控制和监督的。他们继续指出，即使国家能够遵循无数条理论界发展出来的“科学的”标准来平衡相互冲突的利益，而标准仍然是人为规定的，人为因素无法避免，主观意识不可能排除，更何况不主体的标准依照不一样也会引起平衡的结果不一的现象，并认为不存在绝对“科学”的平衡结果。比如，立法过程可能受到某个利益势力的左右，受到强权政治的影响，表现出来的结果总是人为因素远多于社会自治，对弱势群体的保护强度总是有限的。公共政策与公民决策的冲突也不外乎这个环境。因此，他们得出这样的结论：只有市场和社会平衡才会更公正。

但是，以马克思主义观点来看，国家是统治阶级意志的表达，政治是经济基础的上层建筑，政治行为是实现经济利益的手段，国家的干预行为是权威性的政治行为，是实现经济利益最有效的手段。至少，可以论断，国家起码不是利益“无关的第三方”。从法制的角度讲，国家的权力无处不在，公共政策与公民决策的宪法保障也离不开国家的干预角色。其次，既然存在强权与弱势的区别，国家的干预手段便更加不可避免。不能因为不存在所谓的“绝对”平衡而放弃可以实现的相对平衡——公共政策的保障是绝对的，公民决策的保障是相对的。最后，社会和市场并没有国家执行法律的强制性，不会强制任何人按照法律所规定的做任何事情，它们仅仅给公民提供以不同的选择，公民可以自由协商交换条件。国家的权力限制不代表国家权力的谢绝，因此公共政策的与公民决策的宪法保障必须由国家的干预手段来实现，公共政策与公民决策的保障平衡点也必须由由国家的角色了进行有效的调节。

4国家应该做什么

讨论国家在公共政策与公民决策的宪法保障中应该做什么，其实要解决的问题便是国家需要实现的结果的问题。由于世界上多数宪法文本均规定了许多自由权，表达的基本权利至上的思想，反过来看，宪法中的基本权利首要限制的便是国家权力，这首先就要保障公共政策与公民决策自由不受国家权力的侵犯，形成防御权的结构功能。相对于国家来说，公共政策与公民决策基本权利的行使不需要任何正当化的理由，而国家限制公民的公共政策与公民决策权利则必须具有正当性，否则国家无权干涉，个人可以请求国家的停止作为。国家此时必须保持克制的状态。但是，纯粹额自由国在现实中不可能存在，因此公共政策与公民决策权利的实现仍然需要国家拓展几个方面的功能。一方面，在实际生活中，为了保障公民的公共政策与公民决策的权利能够实现，要积极创造客观条件，包括物质与精神方面的条件。另一方面，创设了旨在促进公共政策与公民决策权利实现的制度之后，还要保障公民享有平等分享这一制度的权利，也就是公共政策与公民决策权利的分享功能。最后，保障公共政策与公民决策的权利作为国家存在的目的之一，国家不仅不得侵犯公民的公共政策与公民决策的权利，还必须在公共政策与公民决策发生冲突时而无法平衡利益时有效介入，妥善解决纠纷，发挥防御权结构功能。

在改革开放以后，我国逐步将发展国民经济这一重大的公共事务归还于在市场的调节作用，市场中的竞争趋向多元化，生机活力焕发，带来了我国三十多年的经济腾飞。从宪法学的角度来分析，社会的多元化、法制化以及自由竞争可以使公民的基本权利得到更多的保障，其中当然也就包含了公民的公共政策与公民决策的权利，国家内部和社会趋于平衡状态，使得社会文明得到进一步发展。

5国家应该如何作为

“国家应该如何作为”这一问题其实涉及了国家为了实现某种结果而应该采用何种手段的问题以及对结果实现程度的标准评价。在这里，要解决的便是国家应该通过才起何种手段实现对公共政策与公民决策的保障，又采用何种标准以准确评判宪法对公共政策与公民决策基本权利的保障程度。

就国家应该采取的手段来讲，学术界诸家已有高论。尽管有不同的视角探析，但主要还是认为要通过保障公民权利、制约国家权力继而实现公民权利与国家权力的平衡。然而，较之于手段而言，我国宪法界针对“采用何种标准”这一重要问题的研究似乎更为匮乏。因此，在这里有必要着重谈论。

第一，从公共政策与公民决策平衡的公正性角度来分析，随着公共政策与公民决策的利益类型、层次等方面的不断多元化，一个国家中仅存在一个或者有限的几个立法机关必然无法顾及各种不同的社会利益，满足每一个社会个体的愿望。显而易见，“一刀切”式的立法已经无法再每一个个案中充分实现公正。恶性循环，司法机关也会在这样的局面显得捉襟见肘，弥补作用也十分有限，更何况法制国家的司法机关负担较重，无法实现即时的保护以及对权利的即时回应。因此，国家在平衡公共政策与公民决策权利时需要能够引入市场与契约的平衡，让权力与权利的平衡显得更为灵活和公正。

第二，从公正政策与公民决策平衡的效率原则来分析，我国《宪法》第27条有如此规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这就是要求一切国家机关在进行公共政策与公民决策的保障时必须不断提高工作效率。国家履行对公共政策与公民决策的宪法保障时，在可能的情况下通过市场机制和社会自治来实现目标在很大程度上可以减少国家的财政支出，提高财政利用效率。国家权力运作的效率高，就不会对社会资源造成浪费，有利于对公共财政进行有效监督，简洁高效。

参考文献

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