农业供给侧改革的深与浅

谢九

年底的政治局会议部署2017年的经济工作，积极推进农业供给侧结构性改革被列为第一条。

中央首次提出农业供给侧结构性改革是在2015年底的中央农村工作会议上，当时国内几大主粮的价格大幅下跌，农业问题的很多积弊开始集中显现。今年的政治局会议上再度提出，显示出农业供给侧结构性改革的重要性提升到新的高度。

我国粮食在连年增产的同时，背后也积累了越来越多的问题，“三量齐增”成为我国粮食领域近年来最显著的矛盾。所谓三量齐增，是指粮食产量、进口量和库存量同时大幅增长。从粮食产量来看，2003到2015年，我国粮食已经实现了十二连增，不出意外，2016年的粮食产量应该还可以实现十三连增。从粮食安全的角度来看，粮食连年增产自然是好事，但是我国粮食过于注重总量而忽视了结构性问题，在粮食总量增产的同时，进口量也在逐年大幅攀升。2011年以来，我国的三大主粮（玉米、小麦和大米）就已经全部变成净进口，从最近几年来看，粮食进口量更是高速增长，2013年我国粮食进口量7000万吨，2014年我国粮食进口量突破1亿吨大关，2015年粮食进口达到1.25亿吨，进口增速相当惊人。

粮食进口量大幅增长，换个角度来看，也就意味着我国的粮食自给率大幅下降。按照我国粮食安全中长期规划纲要，我国的粮食保障自给率要高于95%，才能保证国家粮食安全，但是随着进口粮食高速增长，我国粮食自给率已经无法实现自给率目标，最新的官方统计数据是2014年的数据，当年的粮食自给率是87.09%，而最近几年已经开始淡化粮食自给率这一指标。

在粮食总量过剩的大背景之下，为何粮食进口量还保持高速增长？一是因为我国粮食种植的结构性问题，比如国内市场需求量很大的大豆种植量很低，大豆成为我国最主要的粮食进口品种之一，而需求量不是很大的玉米却因为有收储政策的托底，农民种植积极性较高，使得最终产量大大超过了市场实际需求。去年的中央农村工作会议首次提出农业供给侧改革，当时就提出要“提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给”。

除了种植的结构性问题之外，粮食进口大幅增长的更深层次原因在于农产品价格倒挂机制。由于国际粮价近年来持续创下新低，而国内粮价在各种保护政策下逐年上涨，国内外粮价倒挂的局面越来越严重，对于国内粮食加工企业而言，“稻强米弱”“麦强面弱”的现状，使得越来越多的企业开始选择更便宜的进口粮食，而不愿购买国内的高价粮食，否则粮食加工企业将陷入亏损之中。

由此带来的另一大问题就是国内的粮食库存量大增。由于国内粮食加工企业选择购买国外的粮食，国家政策收储的大量粮食无法进入市场，只能长时间停留在仓库之中。2015年底，国家粮食局曾经用两个“前所未有”来形容当时的粮食储存形势：“目前我国粮食库存达到新高，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也前所未有。”大量收储粮食无法进入市场，一方面耗费了巨大的财政资金，同时后期保管也是一笔不菲的费用。

正是因为我国农业领域存在诸多的矛盾，2015年底的中央农村工作会议首次提出农业供给侧结构性改革，今年的政治局会议甚至将其列为2017年的重要经济工作任务。

从供给侧改革的角度来看，主要包括“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五个方面。由于农业领域的特殊性，供给侧改革的五大核心内容不太可能一一照搬，比如去产能，由于农业领域担负着保障粮食安全的重任，不太可能像工业领域一样大幅度淘汰过剩产能，更现实的路径应该是结构性调整，比如供应量明显过剩的玉米，可能会被列入去产能的重点名单，而缺口很大的产业比如大豆，则应该加大鼓励生产的力度。

去库存则主要针对当前的政策收储无法进入市场流通的粮食，国家粮食局曾经用两个“前所未有”形容粮食储存形势，可以想象当前粮食库存的严重性。去年的中央农村工作会议上提出“加快消化过大的农产品库存量，加快粮食加工转化”，希望通过下游粮食加工企业来消化库存，不过在粮食价格机制改革之前，粮食加工企业可能很难有足够的积极性来消化粮食库存。

降成本也是我国农业领域亟待解决的主要矛盾。由于人工费用和土地流转成本逐年攀升，加之农业生产的粗放式经营，我国农业生产成本近年来持续上升，我国农产品价格高于海外市场，除了价格机制的扭曲之外，要素成本上升也是重要推动因素。统计资料显示，2014年我国稻谷、小麦、玉米、棉花、大豆每吨生产成本比美国分别高出39%、14.8%、112%、35.6%和103.3%，这在很大程度上降低了我国农产品的国际竞争力。在农业供给侧改革的推动下，提高农业生产的科技含量，适度规模化经营可能是降低农业生产成本的出路之一。

除了去产能、去库存、降成本这些供给侧改革的规定动作之外，农业领域更深层次的矛盾在于价格形成机制的扭曲，目前我国农业领域的所有主要矛盾，几乎都和价格形成机制有关，农业领域更深层次的供给侧改革，在于价格机制的改革。

2004年以来，我国开始启动粮食最低收购价和临时收储等农产品托市政策，对稻谷和小麦这两个重要的主粮实行最低收购价政策，对玉米、棉花和菜籽油等实行临时收储政策。从本意上看，托市政策既是为了避免谷贱伤农，最大程度保护农民利益，同时也是通过鼓励农民的种粮积极性，进而维护国家的粮食安全。客观而言，托市政策在一定程度上实现了这两大政策目标，不过在实施十多年之后，带来的负面效应也开始逐年上升。

政府对农产品价格介入过深，使得农产品市场机制失灵，由此带来了一系列扭曲现象，比如我国粮食连续十多年增产，理论上而言，供应过大会导致价格下跌，但是在收储制度的干预下，大量增产的粮食并没有进入市场，而是进入仓库，这就使得粮食价格不跌反升，最终大幅高于海外市场。比如我国粮食总产量持续增长，但是进口量也在大幅增长，也同样和政策干预有关。由于海外市场价格大幅低于国内，这就使得国内很多粮食加工企业选择从海外进口，同时，收储政策鼓励农民种植过多的过剩产品，比如玉米，而缺口最大的大豆却难以引起农民的种植兴趣，这种政策鼓励导致的结构性问题，也是引发粮食进口量大增长的主要原因。

粮食托市政策不仅使得农业领域价格机制扭曲，现在看来，托市政策原本希望达到的两大目的，提高农民收入和保障粮食安全也难以实现初衷。从提高农民收入来看，托市政策主要补贴在流通环节，其实无法最大程度惠及农民，由于国有收储企业的网点分布有限，农民的粮食大多直接被上门的粮贩收购，而补贴收入其实大部分归粮贩所有。从粮食安全的角度来看，由于价格机制扭曲，我国粮食进口量大幅增长，粮食自给率已经下降至安全线之下，以传统观念来看，其实已经很难算得上绝对安全。