监察体制改革的“三强三弱”

李永忠

30多年改革开放，政治体制改革严重滞后于经济体制改革，乃是不争的事实。最早，想用行政体制改革代替政治体制改革。行政体制改革受阻后，又以行政机构改革代替行政体制改革；先后六次行政机构改革都无功而返。都以为政治体制改革，成了改革的禁区，媒体的禁语。谁能料想，具有里程碑意义的六中全会上，正式确定了“以习近平同志为核心的党中央”。会后10天，便确定在北京市、浙江省、山西省开展监察体制改革试点。我研究制度反腐30多年，也未能想到中央能以如此宽广度、高强度、大力度来高调推进这一前所未有的“重大政治改革”。

为此，我结合多年的研究，特就设立监察委员会方案，提出“三强三弱”的思路，以实现内涵发展。

一是强干弱枝。十八大以前，时任国务院总理的温家宝，曾感慨：政令不出中南海。这是因为，多年来，中央推行集体领导，常委分权；而地方各级党委却反其道而行之，从乡镇党委书记到县委、市委、省委书记都在不断集权。由此，造成中央权威水位不断下降，而地方的水位不断上升。这一降一升的水位高差，不仅政令不出中南海，个别地方甚至出现倒灌中南海。新一届党中央敏锐地认识到问题的严重性，开始下大力扭转这些年枝强干弱、尾大不掉的被动局面。多年来受双重领导体制的制约，纪检监察机关同样存在枝强干弱的情况。由于纪检监察体制不能有实质性改革，于是被动地选择了扩大外延的做法。地方各级纪委增加编制、增设机构都侧重于支线而非主线，都偏向于强枝而非强干。这种不能审时度势的做法，形成了干弱枝强的局面。要尽快扭转这一被动局面，真正实现强干弱枝。

首先，试点省的监察委员会要通过弱枝——减少分散在省级各部门、各单位的专职监察干部，来强干——充实和加强省监察委员会的力量。其次，要通过弱枝——减少或取消乡镇纪委、市级、县级机关、企事业单位纪委（纪检组）的机构、人员，来强干——充实和加强市、县监察委员会的力量。毛泽东分兵以发动群众，集中以应对强敌的做法，值得我们借鉴。同时还能既集中兵力，又精兵简政。

二是强法弱纪。1993年纪委与监察的合署办公，由于监察的地位低——政府的一个部门，合署后，只好走上扩大外延的做法，既让纪委越来越偏离党内监督专门机关的定位，也拖累了纪委——党代会选举产生的地位，还使纪委越来越难于把纪律挺在前面，去抓早抓小，使纪委的关口不断后移并后撤。通过合署后纪委与监察的合理分工，纪委执纪要强，执法要弱。监察执法要强，执纪要弱。监察委员会主管查处官员违法犯罪，减少并弱化执纪的事，违纪的问题主要归纪委管。这样，既体现纪委作为党内监督的专责机关，纪在法前，抓早抓小，把纪律挺在前面的的职责；又能够加强监察机关查办违法犯罪案件的力量，增加执法的手段。对于违法犯罪问题，监察委员会采用反贪的侦查手段、强制手段、审计的查账手段等，就顺理成章了。如此，既能明确职能，合理分工，又能取长补短，优势互补。

三是强前弱后。首先，一线的办案人员要增加。十八大以来，之所以取得明显的反腐成效，一个重要原因，就是各级纪委保证了2/3的力量在办案一线。今后的监察委员会也要这样，增强一线办案人员的力量，尽量减少和弱化二线及后方兵力的配置。其次，要重视和加强信息情报的及时搜集汇总整理。前期情报信息工作做得好，办案的力量才能得到最佳发挥。从而让监督前置，办案紧随，形成反腐的利剑。还可借鉴香港廉署等机构配置、职能设置、力量分配的成功经验。香港廉政公署80%的兵力就在执行处，负责一线办案；在情报搜集上也非常重视，比如和媒体的关系非常密切。一旦媒体发现了什么问题，它们很快就可以掌握，跟进去分析有没有违法、犯罪情形，怎么去调查应对等。

3个试点省市的监察体制改革之后，如何“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，我以为全覆盖有上中下三策可选择：上策——监察工作全覆盖；中策——监察机构全覆盖，下策——监察人员全覆盖。

上策，也就是最好的模式，叫监察工作的全覆盖。就是通过积极主动的监察工作，把所有的监察对象覆盖住。是工作上门、监督上门，而不是机构设门、人员住门。香港廉署用的就是这种模式，他们是办案力量的全覆盖。

中策，二流模式，是机构全覆盖。比如在每个部门、每个单位都设一个监察机构，这样监察干部之间的交流比较方便，职级待遇等具体问题也好解决。但是，“廉价政府”通常是“廉洁政府”的一个基本要因，机构覆盖需要很多的人力、物力、财力，有违“廉洁政府”的初心。

下策，最差的模式，则是人员的全覆盖。向各个部门和单位派驻监察人员，但这种做法有违毛泽东“分兵以发动群众，集中以应付强敌”的原则。在腐败问题严重的情况下，将人员分散派驻，难以形成拳头，而且效率很低。过去我们有很多分散驻在各单位的专职纪检监察人员，但能真正发挥作用者寥寥，因此必须把人员整合起来集中使用。

两千多年前的汉武帝，通过异体监察总结出的“以小制大，内外相维”的八字真经，对我们今天担负着重大政治改革的北京、山西、浙江三省市的监察体制改革仍有可取之处。