我国政府公开信息的质量评估指标体系构建

白清礼

（郑州航空工业管理学院）

我国政府公开信息的质量评估指标体系构建

白清礼

（郑州航空工业管理学院）

提出了我国政府公开信息的质量评估指标设置的三项原则：公开信息的质量文化、法律规范、科学性，在此基础上，提出了评估指标体系：由4项一级指标、18个二级指标构成。

信息质量；信息质量评价；信息公开；信息质量文化

政府公开信息的质量是实现政府信息价值和信息公开立法宗旨的基础性保障。我国信息公开处于起步阶段，公开信息的质量存在较多问题，对其评估进行研究具有重要的现实意义。

1 评估对象

政府公开信息的质量是一个多角度的综合性概念，就用户而言，是指公开的政府信息的内容、形式、时间给用户带来的价值；从政府角度讲，是指公开信息的内容、形式和时间符合规范和要求的程度。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）及其他相关规定，《条例》的适用对象有三类组织：一是行政机关，包括各级政府机关及工作部门；二是被授权机关，即法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；三是公共企事业单位，这是参照《条例》执行的社会公共组织，即教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。所以，评估对象为上述三类行政机关在履行职责过程中制作或获取的以一定形式记录、保存的信息的质量。

根据公开方式的不同，可将政府信息公开分为主动公开和依申请公开。

主动公开是指行政机关根据法律规定的时间、内容、范围和形式，主动公开本机关制作和保存的政府信息。主动公开是政府信息公开的主要方式。除第十三条规定的依申请公开外，《条例》第二章规定了主动公开的范围和内容，第三章的第十五条到第十八条分别规定了主动公开的渠道、场所、设施、公开主体、公开时间等内容。为了更全面地满足社会公众的信息需求，《条例》第十三条赋予了社会公众依申请公开政府信息的权利，即公民、法人或其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要，可向各级行政机关申请获取相关的政府信息。主动公开和依申请公开的相关规定对政府公开信息的质量都会产生一定影响，在确定评估指标的名称与含义时皆是考虑的重要因素。

2 评估指标设置原则

2.1 公开信息的质量文化

信息的普遍性、共享性、可重复性、可加工性、形式多样性、认知优化等特性与功能是各类信息服务存在和发展的具有决定意义的属性，决定了信息服务和用户信息需求满足的机制、模式和过程。在长期的信息管理与服务实践中，人们对信息特性（如共享性、时效性、可伪性、不完全性等）有了更为深刻的认识，将信息文化与信息基本特性联系起来，认为两者密切相关，各种信息文化现象是各信息特性的体现。［1］在信息质量评估实践中，信息特性产生了信息文化的正面表现，如信息是社会发展的必要因素；信息可在不同时空为不同的人共同使用；信息可为生产过程带来附加值；真实记录和反映社会活动等。同时也为人类信息利用和社会发展带来负面作用，如信息时效性导致了信息老化，价值降低；信息的可伪性是产生虚假信息的根本原因，危害社会稳定和秩序；信息内容、渠道、形式的不完全性衍生了社会主体的信息非对称性，不利于实现社会追求的正义与公平等。所以，政府在信息公开时必须考虑这些信息特性，将评价主体和社会公众针对这些性质提出的要求作为考量信息及服务的标准。

从上面论述可以看出，信息特性是信息质量文化产生的基础，人们对信息质量的认同是信息文化的组成部分。因此，政府公开信息的质量评估指标应来源于信息质量文化。主要原因有：一是信息质量文化是社会的普遍认同；二是信息质量文化对信息的各类作用的认知具有现实性特征；三是信息质量文化可在评估中发挥稳定性、长期性和渗透性作用。因此，信息质量文化与信息质量评估两者具有较为直接的联系，将信息质量文化作为指标来源可使评估指标和评估实践承载更多的意义和功能，不仅使社会易于理解与认识评估要素，有助于为公开信息的质量稳定性寻求宽广的基础，从更广的意义而言，也可为政府信息公开文化的开放、完善贡献核心性内容，并从战略层面为政府信息公开及其质量实践提供不竭的自觉动力。

公开信息的质量文化是政府信息公开文化的核心内容之一，是指某一群体、组织或社会对公开的信息质量共有的价值观和意义体系，包括体现价值观和意义体系的物质实体。从逻辑构成来看，公开的信息质量文化由价值观、意义与符号、规范、物质载体四个要素组成，价值观是政府公开信息的质量文化的核心,意义和符号、规范及物质载体是其诠释和表现。所以,公开信息的质量文化的实质是社会公众和政府机关利用、评价和公开等信息行为的标准体系，社会公众的政府信息需求和公开信息的法律要求寓于公开信息的质量之中，即公开信息的质量文化、社会公众的政府信息需求、政府公开信息的法律要求三者之间存在目的与方向的一致性。

公开信息的质量指标来源于质量文化的四个方面，即价值观、意义体系和符号、规范、物质载体。政府公开信息的质量价值观是指社会公众对公开信息的质量的好与坏、高与低、有用与无用等方面的判断标准，主要是对信息内容的衡量，如客观性、全面性、相关性；意义体系与符号是以价值观为核心的信息质量的内容阐释和符号表达形式，由于价值观是信息质量内容的凝炼表达，关于信息质量内容的表达由价值观进行判别，此部分来源指标只评估信息质量的表达符号形式，如精炼性；规范是指信息内容与形式符合法律、业务、技术等规范的程度，如政府信息公开年度报告、公开指南、公开目录、目录结构等内容结构应符合法律规定或业务要求；物质载体是政府公开的信息质量文化的以上三方面的有形物质承载形式，如信息的载体形式、信息公开的建筑设备等。就现实而言，物质载体对政府公开信息的质量本身没有较大的评估意义。所以，本研究没有设置来源于此部分的评估指标。

2.2 法律规范

政府信息公开是我国在依法治国方略下建设透明、民主、服务型政府的重要举措，《条例》及中央各部门和地方政府信息公开规范的实施标志着我国信息公开步入了法制轨道。我国的信息公开法律制度详细规定了信息公开的目的、原则、范围、公开的方式、程序和监督保障等方面的内容，政府信息公开实施与检查也以这些法律制度为依据，充分有效地实施信息公开法律制度，可以真正实现信息公开的立法目的，使政府信息的潜在价值变为现实价值。以信息公开法律规范为评估指标来源原则具有以下价值：①可检验公开的信息质量的合法性；②纳法律属性于评估之中，进而增强评估的合法性和权威性；③政府公开信息的质量首先以法律为依据，采取相应措施保障信息的质量。基于法律规范这一原则，在《条例》及相关法律规范中关于政府公开信息的质量规定都应凝炼为评估指标，主要有来源于《条例》第八条规定的安全性、第六条规定的及时性与准确性等。

2.3 科学性

科学性原则指在指标设置过程中，充分考虑政府公开信息的质量涉及的各因素和社会公众对政府信息公开的期望与要求及其信息需求，尊重信息公开和信息质量形成规律，客观务实地寻求评估信息质量的标准与规范，其具体表现主要有以下四个方面。①指标的解释和界定，即指标名称的确定符合语法要求，规范明确，指标解释详细、精确、凝炼，无歧义，无模糊概念。②来源于不同主体的评估指标的平衡。政府公开信息的质量评估指标来源社会公众和行政机关两方主体的价值判断，单方的价值判断会使公开信息的质量评估陷于偏颇。如果只基于社会公众需求与期望评估公开信息的质量，可能使公开的政府信息失于规范性、安全性、合法性等；如果只基于行政机关依据法律和其意愿评估公开信息质量，则可能使政府信息失于方便性、及时性、关联性、有效性等。科学合理地将双方对公开信息的质量的认识进行整合和概括，在评估指标体系中都占有一定比重，可较为客观地评估信息质量。③研究评估指标之间的关联性和作用大小。政府公开信息的质量评估指标是一个完整的体系，每个指标确定性地指向信息质量的一个方面，作为鉴别信息质量的标准，每一个指标都有一相应的位置和权重，表明单个指标对信息质量评估的影响和对信息质量评估影响的差异。如真实性、客观性和实用性是评估政府公开信息的质量基本指标，而及时性、准确性、方便性等指标是在真实性等基本指标基础上进一步表达信息的指标。显然，前三项指标与后三项指标在评估指标体系中所表达的信息质量的重要程度是有差异的，相应的，权重也不同。需要说明的是，本文重点是指标分析及其体系构建，另有专门研究对指标权重赋值。④根据国家政府信息公开实践发展、政策导向与法律调整的社会关系的变化，适当调整评估指标。这是评估指标来源的一项重要原则。我国《政府信息公开条例》实施不久，在政府信息公开过程中存在较多问题。因此，为促进公开信息的质量，应有针对性地设置一些指标，对某些信息质量问题进行评估。同时，随着信息公开的深入发展，应增加相应指标，以强化评估的针对性、适应性与合法性。［2］

3 政府公开信息的质量评估指标分析

依据文献［3］、［4］、［5］关于信息质量的思想论述，结合信息公开实践，可将政府公开信息的评估指标分为以下四个范畴类别。

3.1 信息本体质量指标

信息本体质量是指信息本身的质量，其指标包括两部分：信息内容质量和表达质量两个方面的指标。

信息内容质量指标是指信息的真实性，即政府公开的信息中所记录的人、事件、时间、地点、过程及其描述都是真实的。政府信息具有政治性、合法性、严肃性、权威性、广泛性等特征，所以，真实性应是其根本性的要求。

信息的真实性与客观性既有区别，又有联系。真实的信息是客观存在，即真实的信息一定是客观的。但客观的信息不一定是真实的，如谣言、失实的新闻报道等，则是客观存在的信息，但不是真实的。所以，某信息的真实性指它反映的事物是客观存在，是事实；某信息的客观性指它是客观存在，而反映的内容则可能是虚假。两者的联系亦显而易见，即两者皆强调忠实于现实存在，力求展现现实存在的全貌，力避对现实存在的主观臆断和假想评说。

所以，以“真实性”作为评估政府公开信息内容的质量指标名称，而摒弃“客观性”和“客观真实性”这些外延大或简洁性差的语词。

信息表达质量指标有以下七个方面。

（1）准确性，即政府公开的信息的语言、表格、图像等记录符号的表述应清晰明确，概念准确，逻辑性强，意义完整，社会公众不会产生歧义，更不会产生错误的理解。

（2）精炼性，即公开的政府信息表述简洁、凝炼、明确、扼要，经过了提炼和挑选，没有多余的内容，语句和含义无累赘、繁琐、杂乱、冗长。

（3）可理解性，这是从社会公众的角度提出的衡量公开信息的质量指标，即公开的政府信息应易于理解、操作、使用。

由于内容和表达方式的需要，政府信息中涉及专业知识，如概念、术语、理论等，也有的采取了较为复杂和专业的表达方式，对政府机关和专家而言，理解和使用较为容易。但对一般的社会公众来讲，却存在一定的障碍。所以，在制作政府信息时，应尽可能使用易于理解的字、词、句。也可根据实际需要，采用政策解读、专家咨询、问题解答等方式向社会公众释疑解难。这样，社会公众可较为准确和明晰地理解信息的内容。

（4）规范性，即公开的政府信息结构形式要符合相应的法律规定和行业技术标准等规范。这是对信息的技术性要求，如公开信息的目录应符合国家标准《政务信息资源目录体系》，公开信息的条目应结构完整等。

（5）原始性，是指政府公开的信息应保持原始记录的特征，即保持信息形成之时的责任者、内容、时间、字体、结构等信息的内在与外在特征。因为，政府信息是政府管理活动的真实反映，如果在公开信息之时，改变了其原始性特征，会造成诸多问题。如信息失真，对社会公众造成误导、影响政府形象和公信力，降低或丧失信息的价值等。对于政府公开的档案性信息来讲，原始性更为重要。就纸质载体的政府信息而言，保持政府信息的原始性较为容易，在很大程度上，纸质政府信息的原件即保持了其原始性，保持了其原件的面貌，也就保持了其原始性。而对电子文件信息来讲，原始性的确认和保持就显得较为复杂。在虚拟环境下，信息原件与复制件毫无二致。这就要求政府机关在公开信息时，根据相关规定，公开最初形成的信息。政府信息在变更后，也公布最初变更的信息。

（6）安全性，包括两个方面的指标：①完整性，是指公开的信息不应被修改，使信息保持原始的状态和真实性，如果公开后的信息被恶意地篡改、增加、删除相关内容等，形成虚假信息或不良信息将会给社会带来严重后果；②在主动公开和依申请公开中，不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息（《中华人民共各国政府信息公开条例》第十四条规定），以维护国家安全、政治安全、经济安全、公共安全，保护个人隐私不受侵犯。

（7）程序合理性，即信息生产和收集过程中是否经过了科学或法定的程序。如果一项决策经过了咨询阶段，可认为它是较为合理的；如果一项法规是经过了合法的立法程序，有相关专家、立法者和公众的参与，可认为它是合法的；如果信息公开前经过了相应调查研究，可认为它是合理的。

3.2 信息集成质量

信息集成质量是指政府公开的信息构成的整体性和统一性，即将相互关联的信息集中在一起，或公开的信息之间保持逻辑或形式的一致性，便于社会公众鉴别、选择和利用，具体表现在以下几方面。

（1）完备性，是指政府公开信息时应附有与之相关的信息，即背景性、历史性、意见性信息等，涉及的主体有个人、社会组织和国家机关，涉及的内容有政治、经济、文化、教育、军事等。该指标的理论基础是信息的不完全性，即任何社会主体在任何时间、任何地点掌握和知晓的信息都是不完全的。由于人类认知模式、思维能力、专业知识、信息素养以及信息传播渠道、信息数量、信息商品化等诸多因素的阻碍，每一个或每一类社会主体不可能全部知悉关于某一事件的起因、过程、结果以及其中的专业知识、表达方式等。因此，为便于社会公众全面、透彻、详细地了解某一事件的关联性信息，应将关联性信息与主体信息一起公开。尤其是在规范性文件制定过程中，征求社会意见时，应将制定该文件的原因、背景、过程、理论基础等信息尽可能与规范性文件的征求意见稿一起公开，以便公众全面系统地理解规范性文件，使社会公众提出更好的修改意见和见解，主张利益诉求。

事实上，政府征求意见的原因也是自身信息的不完全性。为了尽可能地改善这一状况，政府通过多种渠道收集国家机关、社会组织和社会公众的意见和建议，为决策寻求更多的信息支撑，提高决策的科学性、专业性、认同感和实践效能。所以，评估信息的完备性与政府征求意见的意图是一致的。正是这种相互改善自身信息的不完全性的过程形成了较好决策所需的信息基础，使决策具有了科学化、民主化的特征。

（2）全面性，是指政府应依照法律规定全面主动或依申请公开应当公开的信息，即行政机关在履行职责过程中形成的信息，或与履行职责相关的信息，包括《条例》和其他法律法规规定的信息。

（3）一致性，即公开的信息应与其他相关信息保持一致，如两部门发布的同一事件的信息之间是否一致，不同规范规定的同一行为的定义和处罚是否一致，不同政府机关发布的同一主题信息之间是否一致。

（4）可追溯性，可追溯性是指信息的获取、制作、形成、公开这一过程涉及的主体、内容、时间等要素皆是可查的，亦即遵循信息形成的轨迹，可清晰了解信息的获取者、制作者，以及形成与公开的时间等与公开信息相关的特征。这样，可以有利于保持信息的原始性。如果信息质量出现问题，可判断问题的症结所在。

（5）持续性，是指随着政府工作不断进行，其形成的信息也应根据法律规范持续公开，不可使信息公开工作间断。在实际工作中，信息公开间断性的表现主要有：一是信息陈旧，时滞时间长，不能及时反映政府实际工作状况；二是原来已公开的信息需要更新的，没有及时更新，或更新后没有及时公开。

3.3 信息效用质量

信息效用质量是评价政府公开的信息满足社会公众决策、行为，以及监督与评价政府活动等方面需求程度的指标。政府公开信息的权威性对可用性有着直接影响，故将其作为衡量信息效用质量的一个维度。

（1）可用性，是政府公开的信息与社会公众联系的紧密程度，并不要求公开的信息对社会公众的行为产生即时性影响，即不一定在获取或接受信息时就改变社会公众的决策和行为，只是要求公开的政府信息的内容与他们的日常生活、经营活动等具有较强的相关性，存在着影响他们决策或其他行为的可能性。相关性有三种基本表现，一是当社会公众获取政府公开的信息时，就将信息作为其决策的依据，改变其行为、心理，即信息对社会公众产生了实质性影响；二是当社会公众知悉信息后，并没有因之改变其行为或心理，但将来有可能改变其行为、心理；三是社会公众获取或了解信息是出于兴趣或其他目的，有意识地关注政府公开的信息。由于政府信息涉及各个社会领域和活动主体，具有相关性也具有广泛性特征，即公开的政府信息与个体、社会组织、国家机关及其从事的政治、经济、文化、教育、卫生、体育、旅游、日常活动等方面皆密切相关。

（2）信息权威性，权威是在长期的互动性实践中，一方主体对一方主体形成的信任与服从的影响力。一方信任另一方，则形成信任性权威，是信任者出自内心，自愿地相信权威者；一方服从另一方，可能是自愿的，也可能是强制的。因此，可将权威分为自愿服从的权威和强制服从的权威。政府可以强制社会公众从事某种行为，但无法强制其信任与不信任政府公开的信息，原因是行为是外在的。如果公众不作为，则可采取强制力量迫使其作为。但信任是内在心理倾向，政府迫使其相信公开的信息则是无能为力的，即权威对人们的行为具有引导性，不具备强制执行要求。所以，在政府信息公开中，政府应具有战略眼光，不因短视和私利公开质量低劣的信息，不断树立起自身权威。这样，社会公众才能形成较为稳定的信任政府公开的信息的意愿。这种权威的形成，对于增强政府公开的自然灾害、应急、辟谣等方面信息的效用必不可少。如果政府没有权威或权威较弱，即使政府公开的这些方面的信息是真实、科学、合理的，公众也难免质疑或淡漠。

政府信息公开权威是在信息公开实践中形成的，影响社会公众对信息公开的内容、形式、程序、范围等方面的科学性和合理性信任度的一种政治力量。它来自于政府信息公开的长期良好的实践，来自于对每条信息的良好评价的积累。政府信息公开权威是政府权威，也是信息权威，是对政府及其公开的信息的评价，是两位一体。政府信息公开权威对社会公众信任、关注与利用政府公开的信息皆具有直接和重大影响。因此，权威性应为评价政府公开信息质量的一个重要指标。

3.4 信息服务质量

信息服务质量评价是指基于实现公开信息的价值和满足社会公众需求，对公开的政府信息传播及时性、利用方便性等方面的评价。

（1）及时性，即依照法律法规规定的时限公开应当公开的信息，分为主动公开时限、依申请公开时限、变更之后公开时限。应当将及时性与新颖性和适时区别开来。新颖性是与原有公开的信息相比，公开的信息是全新的，或者部分是新的。政府在管理社会过程中，产生的许多信息具有重复性、惯例性，可能不存在新颖性特征。如果要求政府公开的信息具备新颖性，显然违背了政府信息生产的规律性。适时性是指政府公开的信息恰好满足社会公众所要求的时间、内容、形式等，即政府要选择合适的时间向社会公众提供公开信息。与其他专业化的信息服务机构提供专一信息服务不同，政府公开信息具有多重目的，需在信息形成之后一定的时间内公开，以满足社会公众现实或未来的信息需求。所以，适时性亦不应作为衡量政府公开信息的质量。

（2）易取性和可近性，大量的研究结果和实践证明，易取性和可近性是影响用户信息需求的重要因素，在很多情况下，往往决定着用户是否利用某种信息及其服务。因此，应采用最经济、最便捷的方式、渠道、载体提供政府信息公开服务。易取性是指社会公众在检索和获取政府公开的信息时，没有障碍，快速，方便，能在其心理承受的时间范围内确认能否满足自身的信息需求。这一指标主要评估的是社会公众在利用公开的政府信息的过程中，信息获取与利用的容易程度。可近性，也称可及性，有两个方面的含义，一是指社会公众在空间上距离政府公开的信息及其服务的远近程度；二是社会公众在时间上接触或到达信息及其服务的便利程度。

4 评估指标体系

综合政府公开信息的质量评估指标分析的内容，可构建如下表所示的指标体系。

表政府公开信息的质量评估指标体系

该指标体系一级有4项、二级有18项，评估对象是政府公开信息的整体质量。在实践中，可根据评估需要，抽取某些指标，结合信息公开新政策、新问题，构建较为简单的指标体系，对某类信息的质量进行评估。另外，由于某类政府信息的特殊性，可能没有提出其质量评估指标，这需要做进一步的专门研究。

［1］董焱．信息文化论——数字化生存状态冷思考［M］．北京：北京图书馆出版社，2003：52.

［2］白清礼.政府网站信息公开评估［J］．图书馆理论与实践，2013（8）：41－45.

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［4］卢爽．国内外信息质量评价体系研究述评［J］．科技情报开发与经济，2011（13）：177－180.

［5］宋立荣．网络信息资源中信息质量评价研究述评［J］．科技管理研究，2012（22）：51－56.

Construction ofQuality Evaluation Index System of ChineseGovernment Public Information

BaiQing-li

Thisarticleputs forward 3 principlesofsettingup qualityevaluation index system ofChinesegovernmentpublic information:quality culture,legalnormsand scientificity of the information disclosure.Based on the3 principles,itsuggestsaquality evaluation index systemwhich ismadeup of4 firstlevelindicatorsand 18 second levelindicators.

Information Quality;Information QualityEvaluation;Information Disclosure;Information Quality Culture

D63－39

A

1005－8214（2016）11－0055－06

白清礼（1972－），男，郑州航空工业管理学院教授，研究方向：信息服务。

2016－03－05［责任编辑］王岗

本文系国家社科基金项目“我国政府公开信息的质量评估标准体系构建及实证研究”（项目编号：14BTQ050）研究成果之一。