关于构建川陕结合部城市联盟的战略思考

2016-12-19刘世明李未然

西部经济管理论坛 2016年4期

关键词：结合部区域经济

刘世明李未然

(西华大学经济学院四川成都 610039)

关于构建川陕结合部城市联盟的战略思考

刘世明李未然

(西华大学经济学院四川成都 610039)

为解决川陕两省交界处5个地级市经济发展相对缓慢的现状，文章在介绍城市联盟的理论和实践经验的基础上，分析了在川陕两省结合部构建5市城市联盟的必要性与可行性，并从联盟组织框架及联盟合作内容两方面提出了构建川陕结合部城市联盟的对策建议。

城市联盟；川陕结合部；区域合作

四川、陕西两省结合部的5个地级市(包括：汉中市、安康市、广元市、巴中市、达州市)所在区域是原川陕苏区核心区域，秦巴山脉腹地。受多种因素影响，该区域经济发展相对缓慢，成为两省交界处连片经济发展相对落后地带。多年来，两省的各级政府为了使这5个地市摆脱经济相对落后的境况做了多种努力，但仍然没有彻底改变其纵向发展较快、横向比较落后、区域经济整体相对落后的面貌。笔者认为，可以在川陕结合部建立5市城市联盟，形成秦巴城市群的核心，促进区域经济发展极的形成，构建当地经济快速发展的战略环境。

一、文献回顾

(一)城市联盟定义

现有的研究中，相关学者主要是从两个角度研究阐述城市联盟：一是基于城市形态演变理论，从城市群角度阐述，提出城市联盟是城市群的组织形式；二是基于城市经营的理论，从区域管治角度把城市联盟看作是对区域城市群协调和管治的新探索。[1]13-16，[2]靳景玉(2006)认为，城市群中的各个城市之间存在着大量合作关系，城市之间合作关系的组织制度就是城市联盟。他认为城市为了提高城市的竞争力需要城市之间的合作，因此产生城市联盟[1]14。刘克华、陈仲光(2005)认为建立城市联盟是区域管治新思路。其将城市联盟的区域管治思路归纳为：以经济、社会、自然、资源等联系密切的区域为基础单元，以区域经济一体化为目标，通过构建城市协商、对话、沟通、交流、合作和协调的多层次平台，逐步实现特定区域的城乡规划统一实施、生产要素有机结合、基础设施共享共建和各类资源优化配置，从而实现城市和区域共同发展。[2]

基于两个不同的角度产生了不同的城市联盟定义。靳景玉、刘朝明(2004)认为城市联盟是指两个或者两个以上的城市政府为了一定的愿景和利益目标，建立在一定契约和协定基础上的一种合作性超边界组织。[3]陈仲光、刘可华、黄瑞荣(2005)认为城市联盟是以区域经济一体化为目标构建的多层次城市协商交流平台。[4]于立(2007)认为城市联盟是以协作和信息交流为基础的由各城市政府协商建立的一个自愿自发组织。[5]林立达(2008)认为城市联盟是指两个或者两个以上的城市为了打破传统无序竞争的格局，通过加强城市在多层次平台上的合作和协调，逐步实现特定城市群区域内的生产要素有机结合、各类资源优化配置、城市规划统一实施和基础设施共享共建，从而实现城市和区域共同发展的一种合作性超边界的战略合作组织。即城市群的存在是城市联盟的基础，城市联盟则是城市群之间连接和衔接的一种形式。[6]8

(二)城市联盟的理论基础

科斯的交易费用理论是解释城市联盟的理论基础。交易费用理论认为，经济活动伴随着交易进行，而交易过程存在成本。[7]如果将城市看成一个经济实体，则存在城市内部市场和外部市场，城市为了降低内部交易费用，将会建立城市联盟，建立稳定的外部市场。这样一方面降低了内部交易费用，另一方面可以使外部交易费用降到最低(靳景玉，2006)。[1]5林立达(2008)认为城市联盟就是这样一种介于城市和市场之间的城市之间半结合的中间组织状态，它既能有效地利用市场机制，又可以利用组织城市之间的交易行为，并且城市联盟作为一种长期的契约安排，更有利于稳定联盟城市之间的交易关系，降低交易成本。[6]3

博弈论也被认为是城市联盟的重要理论基础。陈仲光、刘可华、黄瑞荣(2005)认为,各城市采取各种策略在竞争与合作的博弈中谋求自身利益的最大化，因此城市之间的发展总体上应是走向非零和博弈，城市联盟有可能使区域内的每一个城市都能有长足的发展。[4]靳景玉(2006)认为博弈论是解释和研究城市联盟的形成与发展、竞争与合作、稳定与妥协等的理论基础，特别是在联盟形成后的管理方面，博弈论为联盟成员之间相互依赖的决策提供了理论支撑。[1]8

(三)国内城市联盟的实践经验

上世纪六七十年代，国内外先后建立了各种城市联盟，比如国际上的韩国大田市世界科技城市联盟(WTA)、WHO健康城市联盟、联合国全球创意城市联盟，国内的苏锡常、厦泉漳、沈阳城市群、成渝、京津翼等地联盟。这些城市联盟的经验可总结如下：

其一，合作意识是城市联盟成功与否的关键。当城市之间竞争意识高于合作意识时，各城市对联盟活动则不太积极，甚至导致联盟的失败。如：在“苏锡常”城市联盟中，三个城市在投资和基础设施项目上一直处于激烈竞争状态，最终导致联盟计划的失败(于立，2007)。[5]其二，保持各成员之间的竞争关系。城市联盟成员需要合作意识，但同时也需要有竞争。靳景玉、谭德庆、蔡继荣(2012)认为在城市联盟中，各个城市依然应当保持独特的相对优势和独立性，否则在城市联盟中将处于劣势。[8]其三，需要建立联盟组织。初大智(2009)认为，为平衡各成员之间的竞争和合作，需要鼓励建立一种“自组织”的联盟，以协调各城市之间的发展。同时联盟成员之间会存在基于合作产生的利益分配、利益补偿、协调沟通、冲突仲裁问题，如果不解决这些问题，容易导致联盟内冲突。[9]于立(2007)和初大智(2009)都主张建立相应的联盟机制，包括沟通机制、计划的实施机制、合理的价值补偿机制。[5，9]其四，必须有更高层级的行政机构介入。由于现在的行政区域的独立性，以及由此衍生的行政区经济，于立(2007)认为，省政府应该在区域协调中承担一定的职责，而不只是作为领导者。[5]其五，必须限制联盟数量。城市联盟的运行是一个管理问题，存在管理宽度问题。管理宽度过大会导致联盟的离心倾向，从而导致联盟解体或名存实亡。

二、构建川陕结合部5市城市联盟的必要性

(一)推动区域经济发展极的形成，改变区域内经济过度博弈态势，减弱周边中心城市经济极化作用对5市的极化效应

川陕结合部5市是成都、重庆、西安三市多重辐射点。成都、重庆、西安是当前中国西部经济发展的增长极，川陕结合部的这5市由于距离成都、重庆、西安三市较远，受三市经济极化作用影响较大，受扩散效应影响有限。这种影响表现为本地建设资金不足、人才流失严重、创新不足等。要有效减弱区域经济增长极对本地的极化效应，必须增强自己的经济规模，形成与之抗衡的发展极。川陕5市共同的特点就是经济规模都偏小，但如果5市联合起来，就可以形成一个人口达2092万，GDP超过4000亿，足以与成都、重庆、西安相互影响的秦巴经济发展极，使区域内三足鼎立的经济博弈态势变为四足支撑，有效弱化成都、重庆、西安三市对本区域的极化效应。

(二)打破行政区经济影响，构建秦巴城市群，促进我国东西结合部成渝西连片经济发展带形成

川陕结合部5市虽然呈菱形圈相连，但像大多数西部城市一样表现为典型的行政区经济，即地理相邻但经济上少有联系。经济全球化是时代发展的大趋势，从经济地理角度来讲，经济全球化的重要影响之一就是在区域一体化过程中形成了经济上紧密联系的城市群。[10]以我国为例，我国已经形成了23个城市群，比如长三角、珠三角、京津翼等。城市群的形成已经成为我国经济发展的新特征。要将秦巴山区的一群城市变为秦巴城市群，必须打破行政区划设置的局限，建立城市联盟。5市城市联盟的建立，以及围绕5市联盟形成的周边城市群将会改变成都、重庆、西安三市目前的点线连接现状，有利于形成我国东西结合部的连片城市发展带和经济发展带。

(三)建设东西部结合的经济发展桥头堡和经济发展枢纽，对接国家西部战略

西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先地位，对经济下行压力下保持经济发展不失速具有重要地位。川陕结合部独特的地理区位决定了该区域既可以成为生产要素由东向西转移的首选承接地，又可以成为西部资源向东部输送的起点。即其既是接受东部经济辐射的入口，也是西部大开发的前哨阵地；既具有接受辐射的功能，同时也具有向周边辐射的功能。因此川陕结合部5市在我国的西部大开发中承担着承东启西、东西联动、梯度开发的“通道”和“桥梁”的作用，因此有机会成为我国东西结合部重要的经济枢纽带。由于该区域周边已经存在成都、重庆、西安三个经济发展极，加之该区域为我国东西通达南北交汇之地，交通等基础设施相对发达，具备快速发展的基础条件，所以以特殊政策推动该区域经济快速发展，对整个西部开发的全面推进将起到四两拨千斤的作用。在目前我国经济建设的宏观背景下，该地区承担国家西部开发战略功能的基础条件已经具备。而要完成这一国家战略功能，就需要更大的市场空间和更大的战略纵深，因此，需要实现区域一体化。

(四)共同建设秦巴核心生态区，保护国家生态安全，实现经济可持续发展

川陕结合部5市是秦巴核心生态区，也是长江上游的重要生态屏障，区域内的生态保护影响着国家的生态安全和经济的可持续发展。由于5市是人类最早的活动区域之一，长期的开发使该地区自然生态环境日益恶化，水土流失、地质灾害、水污染和生物多样性破坏等生态环境问题凸显。要保障区域生态安全，必须在区域内采取统一行动。因此，5市必须开展合作，通过合理开发区域自然资源、发展生态经济、合理进行产业分工，有效解决区域内日益严重的生态问题。

(五)形成区域经济发展新格局，推动秦巴区域整体脱贫，实现国家总体战略目标

川陕5市所辖区域是全国18个集中连片贫困区之一。[11]虽然经过长期的扶贫攻坚，但当前该地区贫困仍然存在。主要原因在于该区域受极化效应影响，生产要素的单向流动趋势没有改变，该区域的扶贫更多的是依靠“输血”扶贫。要彻底改变这种扶贫局面，必须全面改善、提升区域经济状况。《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划2011—2020》所确定的基本思路就是“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”。在当前经济发展全球化背景下，建立川陕结合部大合作、大交流、大开发、大发展的平台，解决目前该区域经济发展中所面临的极化效应等问题，方能在改善该区域经济环境的基础上，改变区域相对落后的经济面貌，达到扶贫的最佳效果。

三、建立川陕城市联盟的可行性

(一)川陕结合部5市相同的地缘、文化是建立城市联盟的基础

川陕结合部5市在地理上都处于秦巴山脉地区，行政区划在历史上具有相对统一性：该区域战国时期分属秦国和巴国，犬牙交错长期交流，成为东西南北文化的交汇处。到元代推行行省制，这一区域才分属四川、陕西，从而成为两省的边缘区域，其后一直承继这一行政区划。在文化上，这里都属于巴人故里，一直是巴文化核心区域，是巴蜀文化的重要组成部分。该区域虽然层峦叠嶂，但由于开发较早，且地处东西交接、南北交汇之地，因此，交通相对便利，人口居住密度大，民间交往密切。地理相近、文化相同、交通相通、人脉相亲成为建立城市联盟的基础。

(二)现有交通网络已将5市联结成一个有机整体

建立城市联盟必须有一定的联结基础。现在5市之间有高速公路相通，铁路相达，已经构成了一个秦巴菱形珍珠环。如图1所示。

图1 川陕结合部5市区位交通图

现在各市之间最远高速公路4小时车程，火车也是4小时左右。如果强化基础设施建设，建设环5市的动车，则任意两个城市的时间距离都在2小时之内。加上环形内的交通，比如汉中和巴中铁路(在建)、高速(在建)相通，巴中和安康公路相连，彼此之间的交通联系更为紧密，更容易实现区域内的一体化。

(三)面临共同的外部环境压力，形成内聚的动力

5市面临的共同外部压力主要体现在：其一，都远离中心城市，受本省行政管辖区内中心城市辐射作用较小；其二，受区域经济增长极极化效应影响，存在人才、资金等生产要素的单向流动趋势；其三，个体体量都小，缺乏区域经济良性增长所需的市场规模、创新所需的人才和环境等，成长的自循环机制尚没有建立；其四，话语权有限，通过个体寻求特殊政策和项目支持的可能性较小；其五，任何一个城市都没有建成完整的产业链经济，产业聚集度都很差，并由此导致产品成本失去竞争力。就目前来看，各个市很难通过各自的努力从根本上消除上述压力。如果5市形成城市联盟，则有可能使得这种状况得到根本性的改变。

(四)国家有发展该区域的战略意愿

川陕5市有几个共同的区域标签：川陕苏区故地、西部、秦巴山区。5市是原川陕苏区的核心区域，国家正在研究出台原川陕苏区的专项扶持政策。2013年10月14日，中共中央政治局常委俞正声曾作出重要批示：“原川陕苏区对革命贡献很大，牺牲也很大，应当给予更多的重视。……建议尽快出台扶持政策，推动原川陕苏区振兴发展。”此后相关政策陆续出台。西部经济发展已经成为我国的经济发展战略，构成2020年同步实现全民小康的最重要一环，国家已经连续出台3个专门的西部“五年规划”，川陕5市全被囊括在国家西部规划之中。秦巴山区是我国现有的全国18个连片贫困区之一，国务院已经出台《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》这一战略性文件。国家发展战略为川陕5市城市联盟的建立提供了政策支撑。

四、5市城市联盟设计

(一)联盟组织框架

根据国内外城市联盟合作的经验，城市联盟应该设立协调机构和办事机构，建立相应的运行机制。综合考虑国内的行政体制，笔者认为联盟的组织机构可作如下设计：

1.协调机构。5市联盟涉及到川陕两省，因此建立川陕两省5市城市联盟省级协调小组，川陕两省各派一名副省长负责协调。协调小组通过定期协调会议形式，解决城市联盟的重大协调事宜。

2.办事机构及机制。设立市长联席会议制度，形成市长定期磋商机制。每年定期召开会议，决定合作内容，解决合作争议。5市都是地级市，行政地位平等，合作中难免有冲突。基于我国的传统文化，以及我国的行政伦理规则，建议引入“长者”督导机制。联盟可以设立联盟执行主席，聘请国内德高望重的正部级以上退休官员、学者任联盟执行主席。执行主席由市长联席会议决定，定期聘请。联盟主席负责联盟的发展、合作监督、内部协调等事宜。设立联盟的执行机构秘书处，负责具体的联盟内部规则的建立，执行市长联席会议决议，协调联盟内部合作事宜，监督各市的合作执行情况。秘书长由各市市长每年轮值。建立工作沟通机制。各市相应的行政管理部门和机构建立工作沟通协作联系机制。为避免可能的冲突影响联盟合作，建议设立联盟内部的仲裁机构，负责裁决联盟内部争议，惩罚违约行为。

(二)联盟合作内容

国内有的区域之间的合作很多在政府之间签订协议后没有下文，以至于有的区域合作名存实亡，其主要原因在于没有建立实质性的合作，从而使区域之间缺乏“粘性”。区域城市联盟要长期存在必须建立共同的利益关系，也就是必须建立起共同的合作项目。笔者建议川陕城市联盟可以在以下几个方面率先建立合作：

1.区域政策合作。合两省之力共同向国家申请将本区域列为西部开发综合试验区，申请区域内特殊的诸如土地、转移支付、税收等优惠政策，共同申请建立秦巴开发银行、发展基金，发行建设债券等。

2.交通合作。铁路方面，共同推动环5市高速铁路建设。前期可以在现有铁路环线的基础上，推动环5市动车开通，尽快形成5市之间任何点到点2小时交通圈形成。航空方面，航空港之间线路分工合作，避免恶性竞争。公路方面，推进区域内各市之间点对点高速建设，打造区域内互联互通的县乡通路。

3.产业分工合作。共同编制产业规划，明确重点项目和推进时序。确定各市1～2个优势保护产业，其他产业放开竞争，引导产业企业聚集，促进各市联盟内的优势保护产业形成产业链，从而形成相应的区域产业分工。

4.市场合作。5市政府采购对区域内主体开放，建立区域内市场信用信息公开共享机制，建立不良企业通报机制和激励守信、惩戒失信机制，实行信用奖惩联动，实现跨地区、跨部门信用奖惩联动。

5.科技教育合作。引导和组织区域内科研院所、大专院校、企业之间的合作，形成科研人才聚合。建立区域内人才自由流动机制，联合汇聚区域内科研人才力量，使人才吸引得来，留得下来并有更广阔的发展空间。互相支持教育培训力量，培植本地的科研院所，厚植本区域的科研实力，为本地经济发展提供科技支撑。

6.其他合作。包括5市合作申请建立秦巴海关，推动本地外向型经济的发展；推动建立秦巴仲裁院，推动本地商事仲裁机构的建立，形成联盟内的仲裁裁决机制；5市共享环境监测信息，共同防治工业污染、机动车尾气污染等，共同向国家申报环保生态保护项目，共同建立区域内生态保护规则。整合区域内的旅游、文化、体育资源，共同推进秦巴作为国内和世界知名旅游目的地建设。建立区域内的物流中心和物流枢纽体系；共建秦巴商品交易会等区域会展品牌；共享招商资源，共同对外组织招商等。

[1] 靳景玉.城市联盟的合作动力机制研究[D].成都:西南交通大学,2006.

[2] 刘克华,陈仲光.区域管治的新探索：厦泉漳城市联盟规划战略[J].经济地理,2005, 25(6):843-846.

[3] 靳景玉，刘朝明.城市联盟的动力与价值创造机制研究[J].上海财经大学学报，2004(6):33-35.

[4] 陈仲光,刘可华,黄瑞荣.基于博弈理论的城市联盟研究——以福建省厦泉漳地区城市联盟为例[J].规划研究,2005,29(10): 24-28.

[5] 于立.城市连绵区的协调与管治机制：城市联盟的现状与对策[J].国际城市规划，2007(6)：69-73.

[6] 林立达.厦泉漳城市联盟发展研究[D].福州:福建师范大学, 2008.

[7] 邱静,胥慧.从交易成本视角看金融业的混业经营[J].西南金融, 2006(6).

[8] 靳景,谭德庆,蔡继荣.基于利益分配的城市联盟进化博弈研究[J].软科学，2012, 26(6): 38-42.

[9] 初大智.中国区域城市联盟计划运行不畅及其成因——以“苏锡常”城市联盟为例[J]. 上海城市管理职业技术学院学报,2009(6):17-21.

[10] 张倩,胡云锋,刘纪远,等.基于交通、人口和经济的中国城市群识别[J].地理学报，2011(6)：761-770.

[11] 卢鹏飞.关于构建秦巴山区经济协作区的战略思考[J].决策导刊,2011 (5): 25-36.

[责任编辑杨瑜]