政府购买服务发展的障碍——一个“嵌入”视角的分析

陈书洁，张汝立

(1.首都经济贸易大学 劳动经济学院，北京 100070；2.北京师范大学 中国社会管理研究院/社会学院，北京 100875)



政府购买服务发展的障碍
——一个“嵌入”视角的分析

陈书洁1，张汝立2

(1.首都经济贸易大学 劳动经济学院，北京 100070；2.北京师范大学 中国社会管理研究院/社会学院，北京 100875)

政府购买服务的发展，本质上是国家与社会关系的再调整。国家与社会关系在政府购买服务的“嵌入”中发生了不同于传统意义的深刻变迁，可归纳为政府主导的庇护关系、社会组织选择的代理关系和契约规制的合作关系。国家与社会关系的走向表明，社会逐渐从受支配地被动“嵌入”国家转为有意愿地主动“嵌入”国家。这种发展变化过程，使政府购买服务在重塑国家与社会关系框架的同时，也受到了来自现存的社会结构与制度环境的反作用。政府的信任程度和资源配置的结构性因素，购买服务的法规政策和社会组织承接服务的制度性因素阻碍了政府购买服务的深入发展。只有正确认识这些障碍，才能从根本上加快政府职能转变，促进政府购买服务的实践，才能实现政社良性互动，从而推动中国跨越式治理体系的完善。

政府购买服务；国家与社会关系；嵌入性；障碍

一、问题提出与文献回顾

政府购买服务是当前加强和创新社会治理的重要议题。2013年7月，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买服务。会议指出，政府购买服务既是推动政府职能转变的必然要求，又是深化社会领域改革的重大措施，还是引导公众有效需求的关键之举。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制”。自2014年开始，政府向社会力量购买服务在全国范围内全面推开。中央和地方各级政府相继出台了政府购买服务的实施意见、指导目录或暂行办法。政策动向表明，中国政府购买服务的发展不同于西方国家民营化改革。西方国家政府购买服务是对福利政策的一种回应性调整，以公私合作伙伴关系为前提，选择相对独立的服务承接方。中国政府购买服务是以政府推动为先导，渐进式地开放治理空间并容纳社会力量进入。复杂的实践形式和多样的演化路径，共同决定了中国政府购买服务必然是集国家性治理主体重构、经济性市场作用与社会性体制转轨于一体，并在相当长时间内产生持续影响。事实上，政府购买服务不仅是以合同外包、委托经营或直接拨款等形式进行的公共服务供给改革，更是国家对社会力量参与治理的一种动员和调适。因此，理解中国情境的政府购买服务，本质上是理解国家与社会关系的走向。基本判断如下：第一，政府推动购买服务，实质是国家与社会关系的一种再调整；第二，政府购买服务的“嵌入”，引起了国家与社会关系的互动变迁；第三，政府购买服务的发展，既来源于不同治理主体的要求，又是外部市场机制调节、结构环境压力与制度安排的结果。政府购买服务不仅嵌入到国家与社会的整体框架中，而且也在改变着国家与社会关系的形式和结构。这种发展离不开现存的社会环境和资源条件，既不可能完全受制于社会结构，也不可能完全脱离这种模式，而是适度融入其中。

从经济社会学的“嵌入性”理论来看，正如波兰尼(Karl Polanyi)所指出的，某些经济行为与模式的选择，从根本上来看，往往是他们所赖以生存的那个社会的社会结构和社会生活方式所影响的后果*〔英〕卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，杭州：浙江人民出版社，2007年版，第48页。。格兰诺维特(Mark Granovetter)更强调社会网络视角下经济主体和经济行为融入到不断发展的社会结构和关系模式之中，而这些社会结构和社会关系反过来又作用于经济主体和经济行为。“嵌入性”是普遍存在的，区别仅仅是不同的社会体制下，嵌入的程度和方式的不同*〔美〕马克·格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德译，北京：社会科学文献出版社，2007年版，第29-31页。。于是，关系嵌入、结构嵌入与政治、文化和认知嵌入等被普遍关注。在这里，我们并不是要去探讨嵌入理论的发展脉络，而是通过引入该理论，研究政府购买服务是如何“嵌入”到国家与社会关系中去的。

有学者指出社会现象的结构性嵌入大量存在，形成了多层嵌套结构*王思斌：《中国社会工作的嵌入性发展》，《社会科学战线》，2011年第2期，第206-222页。。从解释“嵌入”如何发生来看：一是基于政府自身对利益的需求。这种利益需求是政府为了获取政治合法性，必须通过社会组织提供的公共服务来完成。由政府控制策略诞生了“分类控制体系”*康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005年第6期，第73-89页。，国家与社会的关系是“行政吸纳社会”*康晓光、韩恒：《行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研究》，《中国社会科学》，2007年第2期，第116-128页。。二是基于社会结构的变动与整合。传统组织“单位制”的瓦解，社会服务规模与质量的整体性要求使得政府对社会组织承接服务采用“嵌入监管”*刘鹏：《从分类控制走向嵌入型监管——地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》，2011年第5期，第91-99页。，社会组织缺乏独立性和竞争性产生的是“过度体制嵌入”*王志华：《论政府向社会组织购买公共服务的体制嵌入》，《求索》，2012年第2期，第66-68页。。三是基于权力资源配置的应对。资源配置和政策自主对社会组织有促成作用，资源依赖和政策控制对社会组织形成了约制，政府购买服务是一种“制度嵌入”*徐盈艳、黄晓星：《促成与约制——制度嵌入性视角下的社会组织发展》，《新视野》，2015年第5期，第74-78页。。通过政府购买服务将社会组织纳入党和政府的工作体系，社会组织“重新嵌入”国家，国家与社会走向了混合型法团主义*岳经纶、邓智平：《依附、分立、嵌入——中国发展社会组织的三种逻辑》，《探索与争鸣》，2014年第10期，第67-70页。。或者说因为在承接政府购买服务项目中的组织大部分都具有国家背景，政府购买服务存在显著的“反向嵌入性”，即国家嵌入到社会*管兵：《竞争性与反向嵌入性——政府购买服务与社会组织发展》，《公共管理学报》，2015年第3期，第83-92页。，传统的国家与社会关系更加强化。另外，复杂的国家街区权力关系限制了政府购买服务的“深度嵌入”*朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》，2013年第1期，第43-64页。。现有研究成果从不同的关注对象扩散了嵌入性概念的应用，但是并未从整体上把握多主体的嵌入关系，或者指明这种嵌入后果会产生什么影响。因此，本文需要解释的问题是：国家与社会关系在政府购买服务“嵌入”后发生了怎样的演变？政府购买服务的“嵌入”受到了何种变化着的社会结构与制度因素的反作用，正阻碍其深入发展？如果不能对这些问题及时回应，那么再好的制度设计也会被现存的社会结构所排斥，不但达不到原有的治理目标，反而影响社会的发展和稳定。

二、政府购买服务的“嵌入”：国家与社会关系的变迁

(一)嵌入特征

“嵌入性”贯穿了政府购买服务的整个过程，带来了国家与社会关系的深刻变迁。这种发展变化的过程与以往传统的国家与社会关系所表述的意义不同。第一，政府与社会各主体都已经嵌入在特定的经济社会结构中，只有通过互相调整、改变和适应来获得相对合法性；第二，通过政府购买服务，社会组织与政府之间产生了互动嵌入，这使得政府开始摒弃“总体性社会”中“全能政府”的形象。政府考虑将社会组织接纳为推动国家与社会关系变化的重要力量，为重塑国家和社会的关系框架提供了可能；第三，政府允许社会组织承接购买服务，其间形成了多种结构性关系。包括中央政府与地方政府、政府与社会组织、社会组织与社会组织等，进一步影响国家与社会关系的深入发展；第四，政府作为主导方与社会组织交涉时，通常以嵌入作为主要手段，政府选择事权下放、政策扶持、管治微调等方式，将社会受支配地被动“嵌入”国家转为社会有意愿地主动“嵌入”国家。

(二)关系演变

1. 政府主导的庇护关系

中国在很长的一段时间内，受传统计划经济体制的影响，公共服务提供的权力运行和组织模式完全有赖于政府和事业单位，具有行政垄断与服务垄断二合一的特征。随着市场经济的逐渐确立和成熟，公共服务供给市场化运作成为一种新动向。政府逐渐意识到对社会公共事务只承担“有限”的责任，应该把公共服务外包并由市场来主动选择服务承接方。虽然政府仍是公共服务的主要提供者，但它并不是直接生产者，政府的决策与执行得以分离，政府对社会的直接控制也相应转为间接引导。1995年政府购买服务发端后的4～5年时间里，这个时期的嵌入关系，强调了社会力量作为公共服务提供的主体地位，社会组织发展的状况有了很大改观。政府改变了过去对所有社会组织都严防死守的“大一统”局面，密切了与某些社会组织的联系。而这类社会组织已经开始学会在政府的扶持下，重新探索功能定位，愿意承担政府赋予它们的部分公共服务责任。政府对这类承接购买服务的社会组织，采取了典型的“庇护”态度。根本原因在于，早期政府对社会组织参与购买服务的稳定性要求远远大于效率性要求。社会组织提供的服务由政府指定授权，具有强烈的排斥性。政府主导的庇护关系，形成了这类社会组织对政府的依附。但随着政府购买服务目标不断明确，以及越来越多社会组织参与意愿的高涨，政府从只限定某一熟悉的社会组织开始考虑如何挑选更好的合适者。这是因为，政府对社会组织的主体庇护，既不符合购买服务行为发展的规律，也会引起其他社会主体的强烈不满，又或者政府需要强有力的理由来解释为什么指定这个组织而不是其他。这在讲求利益再分配和公平价值回归的公共服务改革中显得不合时宜，所以这种庇护关系在短时期内就发生了形式上的改变。

2. 社会组织选择的代理关系

既然政府需要社会组织以体制外的身份来承接购买服务，自然就涉及到一个重要问题，社会组织的合法性。自1998年政府对社会组织的双重管理体制格局形成之后，引起争论最多的是社会组织的生存困境。政府购买服务的实践此时仍停留在各地摸索阶段，政府推动购买服务似乎陷入了一种悖论：一方面，政府需要大量的社会组织参与进来以形成竞争购买；另一方面，如果按照现有的登记管理体制，社会中已经存在的，未经民政部门登记的大量社会组织都属于“非法”，它们不但不被承认，而且被定义为是没有资格参与政府购买服务的。据不完全统计，这类社会组织的数量竟达到300～800万个之多*俞可平：《对中国公民社会若干问题的意见》，参见高丙中、袁瑞军主编：《中国公民社会发展蓝皮书》，北京：北京大学出版社，2008年版，第19页。。2000年之后的8～10年，社会组织不得不选择与政府达成一种代理关系来维持组织的存续，目的是为了保证社会组织能够不被排斥地成功嵌入到现有体制。这种代理关系是典型的“双重代理”：一是政府通过从内部设立或者外部扶持少数社会组织，让其代替政府出面对其余社会组织履行管理和督促的职能，这类社会组织在政府购买服务中往往获得青睐。政府设定严格的购买资质标准，对进入程序进行干预设置，或者对社会组织承接服务立项审批存在倾向性偏好等，以合乎规则的方式让这些社会组织进入公共服务提供领域。二是社会组织的高层领导者由政府官员兼任的情况十分普遍，社会组织领导人的角色和身份通过法理权力在国家与社会之间自由转换，他们进入政府时可以获取政策与资源，回到社会时可以实现经济社会效益。以全国性社团为例，2009年参检的1722个社团中，共有727个社团存在由党政机关领导干部兼任负责人的现象，兼职人数多达4460人(次)*贾晓九：《社会组织预防腐败机制研究》，参见黄晓勇主编：《中国民间组织报告(2010—2011)》，北京：社会科学文献出版社，2011年版，第111页。。双重代理关系表明，政府与社会组织对双方的意图和行为理解和把握得越好，国家与社会关系的互相嵌入就越深。

3. 契约规制的合作关系

2013年对于政府购买服务的发展是个极为重要的分水岭。政府购买服务被看作是集合了转变政府职能、提升治理水平、改善公共服务供给于一身的复合体。政府购买服务此时强调的是国家与社会“分开互动”，与早期国家与社会“对立分化”的逻辑截然不同。“分开”并不是“对立”，“互动”也不是“分化”。国家与社会并不是要站在彼此的对立面，国家只有依靠行政强制来支配社会，社会也不是只有曲意迎合国家才能被允许存续，而是国家与社会都拥有对基本公共事务相对平等处理的权利，需要找到一种治理中介就共同事项进行对话磋商。这就是政府购买服务为什么多数以“合同外包”形式出现的原因。合同的本质是既有契约属性又有法律属性，从合同准备订立开始，双方合作过程由此展开，具体包括：合同问题分析、要约意思表示、双方承诺行为、合同效力判定和合同授予或撤销等。国家和社会共同处于这种合作关系中，国家不得不考虑社会的需求以及可承受度，对公共服务供给的管理督促必须通过法定方式完成。社会要顾及国家所处的客观发展阶段和政策资源条件，与国家共话共商势必要发掘除强制之外的另一种力量。2013年后国家和社会的发展动向反映了这一态势。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)中明确提出要引入竞争机制，从制度化层面将承接服务的主体由“社会组织”拓展到“社会力量”，符合购买服务条件和资质的独立法人单位均可以纳入购买承接主体范畴。主要包括社会组织、事业单位和依法登记成立的企业机构。国家要求社会公共部门，可能是社会组织，也可能是转型的事业单位，还有可能是部分企业共同参与政府购买。国家适度扩张了承接购买服务的主体，以此来应对中国目前的“弱社会”状态。此外，《慈善法》第八十七条详细规定：“各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买服务等方式，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务”。官办社会组织也真正大刀阔斧地开始了去行政化改革，虽然困难重重，但这种由契约规制带来的国家与社会的合作关系仍值得拭目以待。

政府购买服务的嵌入使得国家与社会经历了政府主导的庇护关系、社会组织选择的代理关系和契约规制的合作关系。政府购买服务在改变着国家与社会关系的同时，是如何反过来受到现有的社会结构和制度环境制约的，需要结合实际情况来判定。

三、政府购买服务发展的内在障碍：嵌入中的结构因素

(一)地方政府对体制外力量的不信任

理性选择理论把信任视为两个理性行动者之间的博弈与互动过程，依据行动者的主动与被动，

把互动双方分为委托人和受委托人，信任中包着风险*〔美〕詹姆斯·S·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，北京：社会科学文献出版社，2008年版，第91-95页。。政府购买服务的行为模式，也可以视为政府作为委托方和社会组织作为受委托方的关系，政府越是把权利和经费转移到社会组织，社会组织按照自身利益和目标操作的空间就越大，就有可能偏离政府通过购买方式希冀达成的目标。

作为购买服务委托人的政府，拥有着无可置疑的规则制定权力和财政经费拨付权力，对于社会组织的信任程度更加决定了购买行为发生的可能性、频次和深度，决定着两者之间的关系模式。在计划经济体制下形成的公共服务供给模式，其特征是财政资源从公共部门流向公共部门，资金的使用权始终掌握在政府手中。向社会组织购买服务，意味着在政府的控制领域之外出现了一个新的力量。如果政府通过购买的方式向其他组织拨付经费，那么资金的使用权就从公共部门流向了非公共部门，由于对这一方式的不信任和不放心，加上目前对社会组织使用资金的监管体系尚不健全，特别是社会组织还没有足够完善的信息批露和自我监督机制的情况下，增加政府信任变得困难。政府对于公共资金流向非公共部门，由社会组织使用这些资金提供服务，存在深层的顾虑。在官僚思想的影响下，不少地方政府大力推动购买服务的动力明显不足。即便决定对社会组织进行资助，考虑的主要方式也是财政拨款和财政补贴，而不是公开的竞争性购买。

在这样的情况下，政府也采取了一些行动来增加信任感。一是选择依附性的部门进行“内部化”安排。宁愿由本部门申请成立一些下属单位，不管下属单位按照何种方式存在和经营，但关键的人事人才安排和经费安排都由本部门掌握，再把相关服务委托给这些下属单位提供，在保障服务基本供给的情况下确保服务顺利展开；二是基于“熟人”关系通过定向招标的方式，选择原本存在一定业务联系的组织作为服务提供方。这样的环境在一定程度上反而压制了社会组织创新的积极性，使得其公共服务行动更加小心谨慎。

(二)公众对传统公立服务的认可和依赖

公众对政府行为公共性的强信赖，更习惯于政府生产和提供服务的既有模式。从很多地方的实践中可以看到，在基层，公众对社区内的社会组织缺乏了解，认为公共服务应该由政府来提供，遇到实质性问题更习惯于寻求居委会、街道的帮助，而不太愿意把自己的需求和困难告诉不太相干的社会组织。即便是接受社会组织提供服务的社会群体也对这一方式持以怀疑态度，在政府购买服务的众多案例中，经常出现居民对社会组织从业人才的怀疑和不合作，要花费极大的力气进行宣传、动员，才能取得公众的基本信任，大都要经历“怀疑——抗拒——理解——接纳”的过程。对于自发组成的草根式社会组织，得到社会认可难度往往更大。由于没有先天的政府认可和支持，加上自身战略定位、人才匮乏与管理水平等方面的不足，再加上连续爆出各式各样的慈善组织丑闻等事件，严重影响了社会公众的公共信任，由此影响了社会公众对社会组织的捐赠和支持。这种普遍的社会舆论氛围也对政府决策产生了影响，政府也不得不考虑强化社会组织治理能力的问题。

(三)路径依赖下治理资源重新分配的冲突

1.政府部门资源占有的调整

回顾中国历经7次的行政机构改革，政府与社会一直在探索政社分开、政事分开的路径，全能型政府逐步向有限政府、管制型政府，逐步向服务型政府转变。公共服务领域出现了“半自由化”的现象，运用购买的方式提供服务，意味着政府的角色和权力要发生历史性的转型。其一，政府从公共服务的直接生产者和提供者转型为资金提供者和服务监督者，工作重心转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理、了解需求方面；其二，市场机制被引入到公共服务领域，垄断性提供变得越来越没有市场和容易受到批评，尤其是在网络舆论十分发达的现代社会更是如此；其三，社会组织越来越多地介入到服务领域，政府与社会组织之间的关系发生了巨大的变化，由政府包办到政府和社会组织联手合作，双方的地位差距逐步缩小。为了实现精简机构的原则和增强治理效能的目标，政府向体制外的组织进行购买。在这样的挑战下，有学者认为政府采取了“双管齐下”的策略。一方面，政府对不同社会组织承接公共产品和公共服务采取不同的策略和政策安排，主要是以“限制”的形式为主；另一方面，政府采用了“功能替代”的方式*康晓光、韩恒：《行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研究》，《中国社会科学》，2007年第2期，第116-128页。。在国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办委托中国扶贫基金会就江西省重点农村扶贫开发进行公开招标的案例中，基层扶贫办官员十分不理解为什么要每村花费4～5万元让社会组织来参与扶贫。同样，一些地方政府部门抱怨合同外包的公共服务提供价格还不如本部门提供便宜*吕芳：《政府向社会组织购买公共服务的理论、实践与问题》，参见黄晓勇主编：《中国民间组织报告(2013)》，北京：社会科学文献出版社，2013年版，第161页。。这反映了在新的资源分配格局下，政府官员遇到的冲击和心理的抗拒。

2. 事业单位资源占有的调整

事业单位去行政化的分类改革后，相当于社会组织职能和企业职能的公益二类和经营服务类的事业单位可以视为购买服务的社会主体。但是，从近年事业单位的实践来看，事业单位改革推进难度极大。事业单位改革初见成效，重点是包括聘任方式、绩效考核和工资改革在内的人事制度改革。但是，时至今日，事业单位改革局面依然纷繁复杂，主要是因为涉及到的群体人数众多，涉及到利益的重新分配。2011年，中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，提出了“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的基本方针。按照这个方案，被划归为公益二类和经营服务类的事业单位要根据职能定位向社会组织过渡，这些事业单位改革后脱离政府的控制，一方面可以增强公共服务供给的力量，为多元市场竞争格局的形成创造条件，另一方面也有可能依靠于政府部门原有的亲密关系，进一步压缩社会组织的生存空间。

按照政府购买服务的资金拨付“费随事转”的原则，民间社会组织在提供服务方面与官办组织相比仍然处于边缘地位，它们的作用不但不如准政府组织，相比事业单位差距更大，它们更多地起到的是拾遗补缺的作用*康晓光：《依附式发展的第三部门：第三部门发展环境分析》，北京：社会科学文献出版社，2011年版，第29页。。事业单位在结构和功能上要进行调整、明确和归位，新旧组织之间既有协调，也有冲突。改革后的事业单位为了提高服务效率，必然要对原有按照事业单位体制运行的机构进行功能调整并精简人员，自然会遭遇不愿推行事业单位改革的机构和人员的阻挠。

3. 基层自治组织资源占有的调整

社区居委会和村民委员会长期以来承担着大量的行政职能，成为行政管理链条上最末端的部分。在政府职能转变没有完全到位的情况下，社区居委会和村委会成为街道、乡镇政府在基层的“腿”，被动接受这些上级组织的指令、任务，接受这些上级组织的工作指导和考核。社区居委会和村委会的干部任免、活动津贴、办公经费开支，大部分都由这些上级组织决定，双方之间的依附非常强。一些街道、乡镇领导干部把社区居委会、村委会干部看作自己的下级，一些社区居委会、村委会干部把自己视为掌权者和领导者。政府购买服务的推广，要求社区居委会、村委会的复位和回归，改变他们既是群众代言人，又是服务直接提供者的角色。当一些公共服务的供给转变为由政府购买提供后，有可能会把原来社区居委会和农村村委会承担的一些职能逐步剥离出来，使其减少事务性工作。尽管这样可以促使这些基层自治组织能更加集中精力，回归到自治组织的本来职能，但是由于职责的减少，必然带来经济资源和权力资源的相应减少，甚至使这些组织在社区和农村产生边缘化的情况，这无疑会打击这些机构里原有工作人员的既有优越感，甚至引起他们或明或暗地抵触和反对。

四、政府购买服务发展的外在障碍：嵌入中的制度因素

(一)相关的法律法规需要进一步配套衔接

政府购买行为目前仍主要适用《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)，《政府采购法》自1996年试点以来，不断扩大采购范围，规范采购程序，提高采购实效，基本实现了有法可依。但是，该法把“服务”宽泛的定义为“指除货物和工程以外的其他政府采购对象”，这在一定程度上影响了政府购买服务的贯彻执行。

经过多方努力探索，2014年财政部、民政部发布了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》(财综[2014]87号)，2015年财政部、民政部、工商总局发布了《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号)。2015年3月，《中华人民共和国政府采购法实施条例》(国务院令第658号)正式颁布实施，其中第一章第二条提出：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》，从“建立健全政府购买服务制度”、“公开购买服务目录”与“加强服务质量监管”三个方面提出了依法全面履行政府职能的任务。财政部办公厅《关于印发2016年政府采购工作要点的通知》(财办库[2016]29号)规定“以政府购买服务为重点，继续推进服务项目采购扩面增量工作”。这些中央法规政策体系已经初步构建了政府购买服务制度的基本框架。

相应地，各地方政府专门出台了购买服务推进的办法细则。例如，《山东省政府采购管理办法》中提出采用“最低评标价法或综合评分法”的购买方法，明确了追加合同标的服务采购金额的比例上限与预算调整规定。《安徽省政府采购监督管理办法》要求政府向社会公众提供的公共服务项目验收需要服务对象参与并出具意见。《浙江省政府购买服务采购管理暂行办法》细化了采购方式变更审批程序，规定了政府购买服务单一来源采购方式适用的具体情形。《云南省县级以上政府向社会组织购买服务暂行办法》列出了政府购买服务适宜由社会组织承担的5类社会公共服务管理事项和2类政府履行职责所需的有关服务事项。《上海市政府购买服务管理办法》中特别提出，到2020年上海要形成与新发展战略地位相匹配的公共服务资源配置和供给体系，推进政府购买服务与行政体制改革、事业单位改革和社会组织改革相结合。

从已经出台的政府购买服务的法律法规来看，中央层面侧重对购买主体和承接主体的范围、购买服务的内容、购买机制以及资金管理等问题展开总体部署，而基层对购买服务的关键问题则进行了突破性探索，表现在：首先，在构建法律法规体系的完备性方面，基本确定了政府购买服务的不同类别并调整财政预算，制定了服务质量评估参与细则，依法推动行业协会商会行政脱钩改革等。其次，从治理机制和手段方面强化了“硬法”与“软法”的结合，加强了软法的柔性治理。根据各地区不同的实际发展条件，采用公开招标、邀约竞标、竞争性谈判或者单一采购来源等多种购买机制，将政府购买服务与政府行政改革、公共服务供给改革以及基层治理创新密切结合。但是，由于各地方开展政府购买服务的项目不一、资金不定、发展进程各不相同，还需要进一步衔接配套相关的法规政策来整合中央与地方的制度实践，主要包括以下四个方面：

第一，购买服务的界限范围需要依法确定。在已有的购买服务制度中，关于哪些服务需要政府向外部主体购买的规定错综复杂，甚至有一些原本就应该由政府机构直接从事的管理服务工作反而变成了购买的内容，购买的标的发生了变化，混淆了行政与事业、公共服务购买与事业单位职责之间的界限。

第二，招投标事项程序有待法治保障。限于法治保障条件的欠缺或者技术水平的有限，各地普遍缺少政府购买服务招投标实施细则，招投标各方的监督职责，公开招标、邀约招标、单一采购的区分性规定，招标代理的法定原则，投标方资质核准与发生重大变化的告知义务等内容。

第三，购买定价机制需要进一步明晰。公共服务大多是一些“软服务”，而且外部性大，计算其经济成本和综合效益极为困难。从成本来看，主要是社会组织从业者的时间精力投入，从服务效果来看，体现在受益群体精神、生活、身体方面的改善。相对于实物的损耗来讲，直接计算这些“软服务”的成本和效果是很难的，只有通过横向比较的方式，才有可能确定一个相对合理的价格。

第四，多元主体监督体系应尽快完善。对政府购买服务实行监督是一个两难的问题。监督过度，一方面耗费了政府大量的精力，另一方面对社会主体的独立性产生损伤；监督不足，无法有效评价公共服务提供的质量和效果。政府购买服务严密的法治监督体系，应该是对多元主体协作治理的综合监督，目前的法规政策通常有对承接购买服务的社会组织的监督，但较少涉及对行政机关、事业单位、群团组织作为购买主体的监督。契约购买的合同监督要求大而化之，缺少明确具体的规定。此外，独立的第三方监督处于探索阶段，还未形成普遍性的共识和行为。

(二)社会组织承接购买服务的制度约束

1. 限制竞争原则对社会组织发展的制约

有相当数量的社会组织竞争性提供服务是政府购买服务有效推进的一个重要前提。现有法规明确规定，在同一行政区域内已有业务相同或相似的组织，没有必要再成立同样组织。这种规定使得在某一区域内同类组织不能重复成立，容易造成单一机构垄断提供服务的局面。《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)第十三条规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机构不予批准筹备。”《民办非企业登记管理暂行条例》(国务院令第251号)第十一条也做出了同样的规定。不但登记管理制度中做出了限制竞争的规定，而且在实际工作中，有的地方民政部门还主动将其认为业务上有重复或者没有必要存在的社团，予以撤销或者合并。这样的规定导致了政府在选择购买服务承接方时，往往面临缺少承接方可选的困境。公开竞争是发挥政府购买服务优势的关键性原则，社会组织数量的不足或者仅仅一家独占，使得购买服务的竞争性无从谈起，竞争机制提高质量和降低成本的作用无从发挥。

从实际情况来看，能够承接服务的各类主体并不成熟，尤其是作为最大主体的社会组织，覆盖面不够宽，地区发展不平衡。中国社会组织增长快，但总体数量仍然偏少。按发展中国家平均每万人10个社会组织的国际统计数据测算来看*马庆钰：《中国社会组织发展战略》，北京：社会科学文献出版社，2015年版，第123页。，2014年末，除港澳台地区以外的中国31个省(自治区、直辖市)平均每万人只拥有4.43个社会组织*根据中华人民共和国民政部《中国民政统计年鉴(2015)》中的各省(自治区、直辖市)数据测算得出。。事实上，无论是国内外的基金会等资助机构，还是地方政府，在基层寻找合作伙伴或者购买社会组织的服务时，面临的最大挑战的确是找不到足够数量的合适的社会组织。提供公共服务社会组织的数量受到限制，反过来限制了它们获得政府购买服务的机会。

2. 财政税收制度对社会组织承接政府购买服务的限制

政府购买服务的财政预算管理直接影响到购买服务工作的推进进度，最终影响承接服务类别、受益范围、服务质量。当前，政府购买社会组织服务项目的资金来源主要有三种：专项资金、预算外资金、预算内资金。既然提供公共服务是政府的基本职责，那么，购买服务的资金就应该整体纳入公共财政预算，这不仅有利于规范政府行为，而且为构建政府与社会组织的伙伴关系奠定良好基础。当然，政府购买服务资金整体纳入公共财政预算体制，不仅仅是资金供给渠道的变化，也意味着对政府购买服务的制度化应有更高的标准和要求，即政府购买社会组织服务应该有整体规划和具体计划，且与年度预算时间及过程保持一致性。

另外，社会组织承接购买服务仍难以享受税收减免优惠政策，《中华人民共和国企业所得税法》第二十六条第四项直接规定了非营利组织的免税。“符合条件的非营利组织的收入”为“免税收入”，这是目前在中国税法中对非营利组织减免税制度的正式提法，但是对于到底什么条件才能享受税收优惠则没有明确的规定和解释。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》(国务院令第512号)第八十四条对该规定中的非营利组织作了进一步界定，明确要符合7个条件方可视为符合条件的非营利组织。财政部、国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税[2014]13号)对此作了更加详细的规定，要求非营利组织必须同时满足符合设立或登记手续、从事公益性或非营利性活动、财产及其孳息不用于分配等9个条件，方可视为符合条件的组织。上述条件是从非营利组织自身的性质等方面进行的界定，仅仅满足这些条件还是不够的，必须要保证收入是非营利活动取得的，营利性活动取得收入依然不能免税。根据《中华人民共和国企业所得税法》第八十五条的规定，即使非营利组织符合免税条件，也不一定其所有的收入都能够免税，“免税并不包括非营利组织从事的营利性活动取得的收入”。财政部、国家税务总局《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》(财税[2009]122号)对此作了更加详细的规定，其中第二条明确提出：“符合条件的非营利组织下列收入为免税收入，但不包括因政府购买服务取得的收入”。从上述法律规定来看，相对于政府的财政补助而言，通过购买来提供服务的方式反而被放在不免税的行列，严重打击了政府和社会组织通过购买方式提供公共服务的积极性。

五、简短的结论

中国政府购买服务是借鉴了西方国家民营化改革后发展而来，大量研究从不同理论视角考察了政府购买服务的动因、购买服务的方式、购买服务的机制等问题，这在政府购买服务兴起的早期显得十分必要。但近20年来的不断摸索，中国政府购买服务出现了完全不同于西方国家购买服务的变迁：那就是政府购买服务作为一种新生事物承载的多重使命，使得它深深植根于中国经济社会转型期的国家与社会关系之中，是一种“嵌入”状态。

中国政府购买服务发展的最终目标，就是政府部门、社会组织、社会公众乃至营利机构等参与者，通过制度化渠道来协调治理资源和共享治理成果，多元主体就公共事务达成合作治理。由此，政府购买服务对加强和创新社会治理才能具有实质的建构性意义。然而，目前的政府购买服务，不仅嵌入了国家与社会的整体框架，改变着国家与社会关系的走向，同时还受到了来自于现有社会结构和制度环境对它的多向冲击。具体包括：地方政府对体制外力量的不信任、社会公众对传统政府提供服务的依赖、基层自治组织和事业单位对资源重新分配的抵触，还有就是购买服务法规政策体系有待进一步配套衔接以及社会组织承接购买服务仍存在制度约束等。正是这些障碍在延缓和阻碍着政府购买服务的深入发展。只有正确认识这些障碍，才能从根本上加快政府职能转变，促进政府购买服务的实践，才能实现政社良性互动，从而推动中国跨越式治理体系的完善。

(责任编辑 孟大虎 责任校对 孟大虎 侯珂)

Barriers to Development of Service Procurement:An analysis from the perspective of “embeddedness”

CHEN Shu-jie1，ZHANG Ru-li2

(1.School of Labor Economics, Capital University of Economics and Business, Beijing, 100070;2. China Academy of Social Management/School of Sociology, BNU, Beijing 100875, China)

The development of service procurement is, in essence, the re-adjustment of the relationship between the state and society, which, in the embedded service procurement, is different from the traditional sense, being summarized as government-dominated asylum relationship, NGO-opted agency relationship and contract-regulated partnership. The trend of the relationship between the state and society indicates that the society has been gradually shifting it role from the “embedded” passive state to the “embedded” active state. This process makes service procurement remodel the framework of state and society, but is also subjected to the reaction from the existing social structure and institutional environment. The government’s trust level and allocation of resources as structural factors, service procurement laws and policies, NGO to undertake service policies as institutional factors, have hindered the development of the service procurement. Only understanding of these barriers can it speed up the transformation of government functions and promote service procurement practice to achieve political and social positive interaction and hence to promote governance system in China.

service procurement; state and society relationship; embeddedness; barrier

2016-09-05

张汝立，E-mail：zhangruli0418@163.com

国家社科基金青年项目“政府购买服务背景下社会组织专业人才生长机制及培育路径研究”(14CSH045)，国家社科基金重点项目“我国政府购买公共服务制度实践中的政社关系研究”(16ASH011)。

G916

A

1002-0209(2016)06-0100-09

[主持人语] 全面建成小康社会对进一步提高政府效能、激发市场活力和增强社会自治能力提出了新目标和新要求。特别是，如何实现“政社良性互动”成为创新社会治理的重要任务之一。陈书洁、张汝立《政府购买服务发展的障碍：一个“嵌入”视角的分析》一文提出了促进政府购买服务实践、从而加快政府职能转变和实现政社良性互动的发展思路。尉建文、黄莉《新媒体如何影响群体性事件？——中介机制与实证检验》一文通过新媒体影响群体性事件的实证分析，探讨了政府与民众如何建立互信机制及其效应。刘冰《疫苗事件中风险放大的心理机制和社会机制及其交互作用》一文则以“疫苗事件”为切入点，研究了政府加强公众沟通和增强风险监管公信力的问题。(赵秋雁)