论执政党问责能力的系统配置与长效机制*——对《中国共产党问责条例》的学理性支撑

胡洪彬



论执政党问责能力的系统配置与长效机制*
——对《中国共产党问责条例》的学理性支撑

胡洪彬

《中国共产党问责条例》的颁布实施强化了执政党问责的制度保障能力，但同时也对执政党有关问责的理论创新能力、认知发展能力、制度执行能力、引导参与能力和协同配合能力提出了系统提升的现实要求，当前要贯彻执行《问责条例》，党的领导决策机构必须建构监督检查机构的“主导性”、组宣机构的“参与性”和统战联络机构的“协作性”三重问责能力配置模式，并在此基础上建构相应的分工协同机制、开放运作机制、有效整合机制、信息反馈机制和绩效评估机制，以实现党问责能力的全面系统提升。

执政党 中国共产党问责条例 问责能力 体系架构 长效机制

党的十八大以来，中央在党风廉政建设领域突出了问责机制建构的重要性，明确强调“要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，形成法规制度执行的强大推动力”*习近平：《加强反腐倡廉法规制度建设，让法规制度的力量充分释放》，《人民日报》2015年6月28日01版。，正所谓“有权必有责、有责要担当、失责必追究”*王岐山：《用担当诠释忠诚，失责必问》，《新华每日电讯》2016年6月8日01版。。中央问责力度的不断加码不仅在廉政建设上取得了举世瞩目的伟大成就，也赢得了广大人民群众的一致好评。在此基础上，《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)于近期正式颁布实施，其根本目标同样在于剑指反腐廉政建设。《问责条例》的推出标志着中央在问责机制的系统化建构上达到了更为成熟的历史阶段。

一、《问责条例》的颁布对党的问责能力提出了新的发展诉求

所谓问责，即问责主体“基于各级党政机构领导班子及其成员的职责，要求其承担责任并进行责任追究的一项具体制度”*胡洪彬：《党风廉政建设问责制探究》，《中国特色社会主义研究》2015年第3期。。而问责能力，简言之即问责主体在问责过程中体现的能力和水平。党要确保自身廉洁自律并领导国家实现政治经济和文化的科学发展，则党自身首先就要形成强大的问责能力。在某种程度上，执政党问责能力的提升构成了国家整体问责体系和程序有效运作的根本前提。《问责条例》的颁布实施体现了党通过严厉问责深化廉政建设的决心和勇气，是对已有党内法规的进一步完善。作为继《中国共产党党员纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》之后的又一次党内制度创新，《问责条例》强调,对于失职失责造成严重后果的必须对“全面领导责任”“主要领导责任”和“重要领导责任”进行全面追究。《问责条例》同《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等相关法规共同构成了执政党推进问责的法制规范体系，对强化执政党问责的制度保障能力具有积极意义。

相对于我国以往问责领域的相关规则和条例，《问责条例》无论在内容还是要求上都实现了重大创新，其中第3、5和6条明确了“党的问责工作应当坚持的原则”“问责应当分清的责任”以及更为具体的“问责情形”等多项内容，而第4条则强调了问责过程中对“领导干部的主体责任、监督责任和领导责任”三大责任的追究，并要求做到“分级负责、层层落实”*《中国共产党问责条例》，《人民日报》2016年7月18日04版。，这在以往条例中都是未明确提出过的。显然，要达到这些问责目标并非易事，其必然对党问责能力的进一步发展提出现实要求。我们认为，深化问责和提升党的廉政建设实效，党的各级组织如果仅仅具备制度保障能力是不够的，要确保《问责条例》等相关法规发挥规范性作用，当前党的各级组织在强化制度保障能力的基础上，还要及时形成更为强大的制度执行能力，并建构一套与条例运行相配套的理论创新能力、认知发展能力、引导参与能力和协同配合能力的综合发展体系，唯此才能为《问责条例》的颁布实施营造良好的氛围，并在党风廉政建设领域取得最终胜利。

首先，《问责条例》的颁布实施亟需执政党形成问责的理论创新能力和认知发展能力。《问责条例》的颁布实施既是党中央对深化党风廉政建设力度的实践应答，也是对中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的继承与创新，《问责条例》的实施必然对执政党问责理论的创新提出现实要求。正如伽达默尔(Hans-Georg Gadamer)所言：“一切实践的最终含义就是超越实践本身。”*伽达默尔：《赞美理论》，夏镇平译，上海：三联书店，1988年，第46页。这里的实践超越说到底就是实现对理论的回归和升华，强大的理论积累深化了对实践的认知深度，也为实践发展指明了正确方向。可以说，理论创新构成了实践创新的先导。

理论创新能否带来积极的现实意义，首先体现在人的观念是否得到更新和提升上。执政党作为国家发展的“核心中枢”，党自身的状况在很大程度上决定了国家建设的整体水平。执政党的地位决定了其既构成了问责的根本性主体，同时也在实践上成为问责的首要对象。作为党内法规的重要组成部分，《问责条例》的首要任务是对党内问责的情形作出具体界定。党的各级组织要契合《问责条例》的基本要求，就必须形成两种基本的认知发展能力。一是作为问责的根本主体，执政党的各级领导机构成员要具备“主动问责”的观念引领能力。《问责条例》强调了“维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律”等的重要性，这一目标的实现需要以各级党政领导干部思维观念的更新为基本前提，唯有确保其思想观念同问责要求实现同步化，才能产生现实的推进力量。二是作为问责的对象，党的各级领导机构成员都要形成“被问责”的观念自觉能力。在问责常态化的背景下，任何人都不能置身事外，无论是各级党委、还是党的工作部门以及各级纪委的领导成员都必须时刻保持警醒意识，自觉不触碰问责底线，并通过发挥先锋模范作用，为《问责条例》的科学落实提供理念根基。

其次，《问责条例》的颁布实施亟需执政党强化问责的制度执行能力。《问责条例》的颁布为强化执政党的问责能力奠定了制度根基，但要推进《问责条例》真正达到其强调的“落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当”之目标，当下最为关键的因素还在执行上，正所谓“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。有了制度设计而缺乏具体践行，则制度本身必将落入名存实亡的境地。习近平总书记不无深刻地指出：“法规制度的生命力在于执行。”*习近平：《加强反腐倡廉法规制度建设，让法规制度的力量充分释放》。可见，问责主体要有效利用包括《问责条例》在内的一切制度资源并将其落实到问责实践，就必须将问责制度的执行能力提升摆在突出位置。从纵向角度看，这一能力表现为执政党从中央到地方的贯彻落实上，即确保地方同中央保持步调一致，努力形成纵贯到底、不留死角的纵向问责推进体系；从横向角度看，体现为不同党政部门间的普遍执行上，即实现包括纪检监察机构、组织领导机构、宣传推广机构等部门的全面参与，通过分工配合，确保问责在各部门全面铺开，努力形成横向到边、全面覆盖的横向问责运作体系。由此，通过纵横两方面制度执行能力的提升，最终实现“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”的价值目标。

最后，《问责条例》的颁布实施需要执政党建构问责的引导参与和协同配合能力。作为执政党领导下的政治实践，问责本质上是在执政党主导下展开的，但绝不意味着问责程序的运作就局限在党的范围之内。《问责条例》作为党纪党规，主观上是作为约束党内成员的规章制度而存在的，但客观上也呼唤多元主体的协同参与。对此，党章早已明确强调党组织活动和党的干部“依法办事”“密切联系群众”以及接受“民主监督”和“群众监督”等基本原则，本次《问责条例》虽未明确说明，但二者并不冲突，因此这些原则对党的问责过程同样适用。在某种程度上，我们认为，执政党的党组织构成了问责的根本性主导主体，而人大、政协、司法机关以及社会公众等涉宪主体构成了问责的重要参与主体，其有序参与的过程为党问责能力提升提供了必要补充。在问责的程序运作中，要确保多元参与格局的有序化，除了要强化多元主体的自觉性和积极性外，执政党作为问责核心的引导和推动作用至关重要。这一目标的实现，一方面需要执政党着力形成对多元主体的引导参与能力。执政党既要积极鼓励人大、政协和司法机关通过法律监督和民主监督等途径参与问责，又要教育引导广大人民群众提升依法参与问责的意识，由此才能在形成有序参与氛围的前提下，为党问责绩效的最大发挥提供强大支撑。另一方面需要执政党形成对问责程序运作的协同配合能力。在引导多元参与的基础上，执政党还要着力强化与多元主体的协调和沟通技巧，在问责程序的运作中寻求实现多元协作效应，从而在实现《问责条例》和相关法律有效衔接的基础上，确保制度约束力得到最大发挥。

二、《问责条例》的贯彻落实需要执政党问责能力的系统配置

由以上分析可见，《问责条例》作为党内制度的出台，其所需求的能力要素是多元化的。诚如有学者指出的：“社会发展的过程既是制度变革的过程，也是人的不断发展的过程，制度建设与人的发展是相互制约、相互促进的关系。”*许全兴：《制度与人的关系的当代透视》，《光明日报》2013年10月8日11版。制度的发展一方面赋予了治理主体更为规范的保障能力；另一方面也正是基于制度完善带来的治理革新，客观上对制度执行主体的能力素养提出了新的发展要求，体现出制度发展对人的发展的推进效应。随着《问责条例》的颁布实施，结合前期一系列相关制度，党开展问责的程序趋于完善，在这种情况下，如果问责主体的能力未跟上时代步伐，则条例的规范效应必将大打折扣。要在《问责条例》的引导下深化问责实践，党的各级领导决策机关有必要建构系统化的问责能力管理平台，由此通过对问责主体的多元能力要素做出系统建构，确保理论创新能力、认知发展能力、制度保障能力、制度执行能力、引导参与能力和协同配合能力协同迈进，为强化党在问责程序中主导性作用的发挥提供坚实保障。

从系统论的视角看，要对党的问责能力做出配置，首先就必须对其配置主体、系统管理平台及配置过程等作出明确，由此才能在疏通系统输入(Input)、处理(Processing)和输出(Output)过程的根基上建构稳态的系统运作框架(IPO)。执政党问责能力虽包含多个基本要素，但整体上可从理念性、操作性和主体性三个要素层面作出界定，其中理论创新和认知发展能力属于思维层面的能力要素可将其归纳为理念性能力(Ⅰ)，制度的保障和执行能力属于操作层面的能力要素可归纳为操作性能力(Ⅱ)，引导参与和协同配合能力属于主体拓展层面的能力要素可归纳为主体拓展性能力(Ⅲ)。这些能力要素因其在问责实践中作用的差异，决定了对其配置主体必然是不同的。按照党章的规定，党的工作机构主要由领导决策职能的机构(各级党委)、行使执行职能的机构(如各级党委的组宣部门、统战部门等)和行使监督检查职能的机构(主要是党的各级纪律检查委员会)等组成，基于不同的权属和分工设置，这些机构承担了党的决策部署、宣教、组织、纪检和统战等具体工作任务，显然其可以在问责能力的提升中发挥各自不同的推进效应。强化党问责能力的系统配置需要不同机构坚持以党委决策为指向、以平台需求为依托，“拧成一根绳”、形成向心力，共同推进党问责能力的整体提升，为《问责条例》的贯彻落实做出努力。为便于分析，本文通过整合将其划分为三大配置主体，三者在党委统一部署下实现协同运作，由此构成党的问责能力的配置框架(见图1)。

图1 执政党问责能力系统配置的IPO框架

根据这一系统框架，笔者认为执政党问责能力的配置过程可通过以下三重模式协同展开：

(1)党的各级监督检查机构对党问责能力的“主导性”配置模式。这一线性过程包括党的各级监督检查机构向能力管理平台的能力输入，平台通过吸收和整合并输出能力作用于问责实践以及根据问责效果进行信息反馈等环节构成。

(2)党的各级组织宣传机构对党问责能力的“参与性”配置模式。这一线性过程以理念基础性能力输入为主，并辅以关键性能力的系统配置。《问责条例》经由中央政治局审议通过，就意味着其已成为党执政理念的重要组成部分，其贯彻落实的过程需要在党内形成全面参与效应。组织部门作为党的执行机构，主要负责做好党的组织建设、教育管理、干部教育培训等日常事务，并对领导班子和领导干部的选拔任用和法规执行情况做出监督管理；宣传部门作为党主管意识形态工作的职能部门，则主要负责做好党的理论传播和宣传工作，具体包括部署思想政治工作和开展舆论引导等多个层面，二者有责任和义务按照党委会的决策部署，通过强化理论建构力度、推进组织人事监管和搞好意识形态工作等途径，向党的廉政能力管理平台输入有关问责理论和观念的基础性能力以及有关制度执行力要素的关键性能力，并基于平台需求和问责实效的信息反馈做出改进和提升，为党问责能力的整体提升提供支撑。

(3)党的各级统战联络机构对党问责能力的“协作性”配置模式。作为中国特色社会主义的领导核心，党的治理构成了国家治理的核心，党的执政地位决定了《问责条例》的颁布实施必然使其进一步提升为国家意志，尤其在当前转型期，党的建设问题(尤其是廉政治理)不仅是一党内部事务，更需要国家层面多重主体乃至国际社会的广泛协作。在此过程中，党的统战部门基于自身职能可以联系民主党派、无党派代表人士和党外知识分子，反映他们对贯彻落实《问责条例》和深化问责的意见和建议，而党的对外联络部门则可基于更加宽广的视域，通过强化执政党同外国政党、政治组织的交往和联络工作，为深化问责营造良好的国际环境。由此，在建构广泛协同的基础上，为党的问责能力平台输入更为坚实的理念基础性能力和主体拓展性能力，并基于系统的需求反馈作出补充，为党深化问责提供辅助。

三、建构执政党问责能力全面和系统提升的长效机制，为《问责条例》的贯彻落实保驾护航

制度是带有全局性和根本性的因素，在亨廷顿看来，制度“是稳定的”“周期性发生的”行为模式，“组织与程序与其制度化水平成正比例”*塞谬尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为译，上海：三联书店，1996年，第12页。，但制度的规范功能要真正有效发挥，就必须建构完整的配套体系。习近平总书记在“两学一做”学习教育活动中也明确强调：“要以改革创新精神补齐制度短板，真正使党的组织生活、党员教育管理严起来、实起来。”*习近平：《突出问题导向确保取得实际成效,把全面从严治党落实到每一个支部》，《光明日报》2015年4月7日01版。强化问责能力以落实《问责条例》同样需要党建构配套性的相关机制进行保驾护航。要切实推进党问责能力的整体提升则能力系统配置各环节就必须达到最优，要达到这一目标，笔者认为当前各级党组织作为问责决定机关在强化党的监督检查机构、组织宣传机构和统战联络机构互动的基础上，要着力做好对党的问责能力系统输入、处理和输出三大环节的机制建构工作。

其一，从执政党问责能力系统的输入过程看，要建构和完善对各配置主体间明确的分工机制和协同机制，推进作为系统要素的问责能力得到整体性和均衡化的存量累积。

一方面，为确保各配置主体对问责能力管理平台的有效供给，则在已有基础上建立更为明确的责任分工机制不可或缺。确保能力系统的循环运作和螺旋式上升，首先作为配置主体的各机构在能力供给时就要做到真实有效，实现这一过程以各主体相关责任的具体化为基本前提。换言之，如果配置主体对原属自身的能力要素缺乏足够把握，则其能力输入必将大打折扣。譬如，《中国共产党党内监督条例》第8条强调党的地方纪检监察机构“可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”，在实质上认可了地方纪检监察机构对同级党委的监督问责权，但遗憾的是，在目前党对地方纪检机关双重领导体制下具体的职权界定依旧不明确，导致纪检机构同级监督问责能力缺失。*黄晓辉：《推动纪检工作双重领导体制具体化的思考》，《中国特色社会主义研究》2014年第6期。确保《问责条例》在执行过程中的权威性必须基于党内各机构的职责范围为边界，建构更加明确的分工负责机制，对于系统配置中关乎党的工作制度、组织发展和理论传播等方面的问责能力要素，要积极推进组织宣传机构明确自身的主体责任；对于系统配置中关乎党外意见吸收和外联等层面的能力要素，要确保统战联络机构及时跟进到位；对于党的纪检机构的主导性能力供给，更要在上级党委纪委和同级党委纪委之间形成更为明确的权力运作清单，使各机构的权力运行与自身职责相契合，由此实现各配置主体对问责能力要素的有效和分类供给。

另一方面，为确保各配置主体对问责能力管理平台的有序供给，还必须在明确分工的基础上建构全面的协同机制。强调配置主体权责范围的具体化绝不意味着要在党的各机构之间形成对立或制衡，恰恰相反，是在明确问责能力供给的主体责任基础上实现各机构更为紧密的协同统一，进而带来各能力要素在管理平台输入的有序化。在问责能力的供给过程中，这一协同机制至少应涵盖以下三个层面：(1)党的各级组织和机构间的纵横协同机制。在横向上，其核心是要在党委统一布局下，形成纪检机构、组宣机构和统战机构的协同运作机制模式，以在强化联通的基础上拧成向心力；在纵向上，其核心是要完善从中央到地方的问责纵贯体系，打破部署环节的层级阻滞，在增强党执行力的过程中确保《问责条例》在各级各部门得到有效落实。(2)党政系统之间的协同机制。其核心是在党的问责与政府系统的行政问责、司法系统的法律问责间建构紧密的衔接，同时把人大、政协和统战系统等的法律监督、民主监督以及意见和建议纳入其中，以期建构党政系统之间全方位问责能力协同供给体系。(3)党群之间的协同机制。其核心是要不断畅通人民群众的利益表达渠道，通过机制嵌入形成具体的操作程序，让公民问责在党问责能力系统中得到及时吸纳和反映，从而在满足群众利益诉求的过程中，构成执政党问责能力社会根基的重要来源。

其二，从执政党问责能力系统的处理过程看，要建构针对能力管理平台的开放化运作机制及其能力要素的有效整合机制，确保问责能力系统各要素功能实现最大发挥。执政党的问责能力能否实现整体性发展、构成《问责条例》贯彻落实的坚实根基，除了系统输入过程做到全面协同之外，系统内部的处理过程同样极为重要。伊斯顿就将政治系统内部的“转换过程”视为政治决策输出的关键环节。*伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，北京：人民出版社，2012年，第67页。对于执政党问责能力系统而言，要实现系统功能的最大发挥，我们认为做好对能力管理平台内外运作是重中之重。对此应从两方面展开：

一是从能力管理平台的外部视角看，必须通过建构开放化的运作机制，推进平台本身作为能力系统的中枢实现科学化运转。系统科学的相关理论表明，要确保党问责能力系统的有序运作，各级党委和纪检机构作为问责能力管理平台的实际负责主体，就必须通过制度建构，避免平台管理的暗箱操作，确保其在阳光下实现透明运行，在提升平台管理公信力的基础上推进问责能力系统走向稳态化。二是从管理平台的内部视角看，必须通过建构有效的协调机制,确保党的多重问责能力要素实现全面提升。无论基础性能力、关键性能力还是主体拓展性能力，都是《问责条例》贯彻落实中不可或缺的，能力管理平台作为系统IPO框架的“心脏”，在维护系统开放性的基础上，还要基于能力输入的客观状况做好对相关要素的“补短板”工作，使能力的提升同《问责条例》的落实以及问责的客观需求相协调。对此，党委和纪检机构在管理过程中必须建构相应的协调发展机制，推进问责各能力要素的协同迈进。在这一机制的引领下，首先要推进管理者在操作理念上及时更新，推进其在树立系统化管理思维的过程中，为建构问责能力的协同发展提供理念根基，在此基础上基于客观实际把相对乏弱能力要素的提升摆在突出位置上。如《问责条例》的颁布实施及其同其他相关法规的衔接，表明党有关问责的制度保障能力供给已得到显著提升，在此前提下，管理平台就应及时发出信息和引导相关配置主体强化制度执行能力、理念创新能力等要素的输入力度，并由此形成党在推进问责程序运作中有关基础性、关键性和主体性能力要素的均衡发展，以确保能力系统的结构功能实现最大发挥。

其三，从执政党问责能力系统的输出过程看，要建构系统输出过程的信息反馈机制和绩效评估机制，以达到问责能力应用的最优状态。对于系统而言，无论系统输入过程还是处理过程处于何种状态，其最终都要通过实践应用得到落实和体现。阿尔蒙德对政治体系的实际作用给予了高度重视，认为其输出过程反映着各方“期望的社会结果”以及“领导人认为可用以取得结果的手段”*阿尔蒙德：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖、郑世平、公婷译，北京：东方出版社，2007年，第297页。。因此，执政党的问责能力系统要实现科学运作，在“输入”“处理”环节之外，还应进一步做好“输出”环节的管理，这一环节的机制建构主要体现在反馈机制和评估机制两方面。其中，在反馈机制建设上，要促使其同管理平台的运作保持一致，即积极按照党务和政务公开的基本原则，将问责的相关主体、程序运作过程和问责结果等及时公开，并通过设立意见箱、聘请监督员和公布监督电话等形式经常性地收集党内外对《问责条例》贯彻落实的建议和意见，并以此作为分析相关配置主体的能力输入是否需要加以改进和提升的现实依据。另一方面，为确保党的问责能力系统得到持续的良性运作，各级党组织作为根本决策主体也必须做好相应的绩效评估机制的建构工作，绩效评估作为决策效能提升的一项管理制度已在运筹学和管理学中得到较为成熟的应用，在党的问责能力系统的运作中同样可以建立相应的评估机制，通过对系统能力要素的均衡化、管理平台运作的科学化等作出定期评估，可以为问责能力系统更好地助推《问责条例》的贯彻落实提供辅助；在评估过程中，各级党组织既要坚持权威性，又要在坚持民主集中制的原则下倾听多元意见，以在提升信息反馈绩效的过程中推进党的问责能力系统的发展实现科学化。

诚如诺斯(Douglass C.North)所言，制度作为“社会的游戏规则”，“是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”*道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：三联书店，1994年，第3页。，这从侧面表明了制度的执行与制度推进主体能力建构的紧密关联性。事实上，社会政治发展中失范现象的产生既有制度体系缺失的客观根源，也与制度执行主体的能力不足息息相关。换句话说，如果制度执行主体能力不到位，则任何制度都可能成为一个“空架子”。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会议上强调，必须从贯彻落实“四个全面”战略布局的高度，“不断提高领导、谋划、推动、落实”的能力和水平，*习近平：《深刻把握全面深化改革关键地位，自觉运用改革精神谋划推动工作》，《人民日报》2015年4月2日01版。已然在这一问题上指明了方向。《问责条例》颁布实施为党的制度体系画上了关键一笔，在此背景下及时补足各级领导机构的“能力短板”就显得极为重要。笔者认为，当下党的各级领导机构唯有坚持系统发展的科学理念，基于《问责条例》和问责的实际需求建构多重能力配置系统，才能在强化主体责任性和操作具体性的过程中实现能力发展与制度落实的合二为一，并最终带来执政党建设水平的切实提升。

责任编辑：耿旭光

*本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“全面从严治党下的党风廉政建设问责制研究”(16YJC710013)的阶段性研究成果。

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1009-5330(2016)04-0001-07

胡洪彬，浙江旅游职业学院社科部副教授(浙江杭州 311231)、复旦大学马克思主义学院博士生(上海 200433)。