政务微博功能属性研究与应用分析——以“@问政银川”为例

张学霞，鲍海波

(1.北方民族大学文史学院，宁夏银川750021；2.陕西师范大学新闻与传播学院，陕西西安710062)



政务微博功能属性研究与应用分析
——以“@问政银川”为例

张学霞1，2，鲍海波2

(1.北方民族大学文史学院，宁夏银川750021；2.陕西师范大学新闻与传播学院，陕西西安710062)

摘要：政务微博有两大功能属性：大众传播媒介属性和社会治理工具属性。以前者为主导功能的政务微博的发展具有互动性差、不可替代性弱、竞争力下沉等局限性；以后者为主导功能的政务微博具有服务性强、互动性有保障、能促进机构的去层级化、能构建新公共服务理念的实践场域等优势。“@问政银川”的案例分析可以帮助我们更好地理解政务微博社会治理工具属性应用的社会条件、相关要素和具有现代性理论应用的转向。

关键词：微博；政务微博；大众传播媒介；社会治理工具

政务微博原本是政府主动适应互联网时代政务信息供给需求的产物，伴随着社交化媒体的演进及电子政务的勃兴，逐渐演变成信息传播与社会治理功能交织的新媒体平台。截至2014年12月，我国政务微博认证账号277万个，同比增长421%[1]，政务微博跨入爆发式发展阶段。对政务微博功能、作用的研究体现在以下五个层面：政务信息传播、舆论引导、网络舆情监测与突发事件应对、党政机构公信力提升与形象塑造、社会治理平台。这五个分散、独立的研究层面实质上确认了政务微博的两大功能属性：一种是大众传播媒介属性，它被涵盖在传播学语境下，依据信息传播的规律和范式使其运行，并匹配以相应的评价体系，检验其传播效果，上述前三种功能属于大众传播媒介属性范畴；另一种是社会治理工具属性，它包含在政治学、社会学语境下，依据社会治理的政府职能定位和方式方法来运行，并确立相应的评价体系，检验其管理和服务效果，最后两种功能属于社会治理工具属性范畴。

对政务微博功能属性认知的不一致，导致了研究方向的分离、缠绕和认识层面的争论。究竟是将政务微博视为一种单纯的工具手段或技术创新，使其发挥和传统媒体一样的信息公开作用，还是以此为契机，将政务微博视为改进政府管理方式、提升政府治理能力的变革举措，成为争论的焦点之一[2]。关于这两种功能属性的认知，既是对技术本身价值属性的讨论，也是关于技术与社会发展关系的命题。政务微博作为一种由互联网技术载动的社会化媒体，不仅能发挥信息传播的作用，也能发挥社会治理工具的作用。这两大属性具有内在的统一性，但实践指向截然不同。随着政务微博的纵深发展，仅将其视为一种由互联网技术手段载动的信息传播平台，会局限其发展，如能将其归置到社会治理层面，凸显其服务性，对促进政府职能的转变具有潜能挖掘空间。

一、以大众传播媒介属性为主导的政务微博的局限性

以大众传播媒介属性为主导功能的政务微博在现阶段实际运行中占主导，但其发展局限性日益突出，表现为以下两方面。

1.互动性差。互动性是社会化媒体的显著特征之一，也是评价政务微博的关键词汇。在互联网等新媒体技术勃兴的背景下，互动性指“传播的双方在扮演讯息的发送者和接受者上角色可互换及相互影响的程度”[3]。从这个意义上看，政务微博“官方机构”这一发布主体的单一性、权威性、法制性先天地决定了信息传播的单向性主线，公众大多只能被动地接收和解读相关信息，难以从根本上实现信息发布的角色互换，对发布主体的影响更多存在于理论构想中。

2.不可替代性弱，竞争力下沉明显。目前，政务信息传播的渠道广泛而多元，除了传统媒体，政府网站、媒体微博、政务微信等都具有政务信息传播功能，信息同质化明显。同时，以大众传播媒介属性为主导功能的政务微博“形式化、空心化、名利化问题明显”，“存在着定位不够清晰的问题”，“背后存在着官本位思想”，“发展缺少合理运行机制”[2]。另外，政务微博的评论“不在位”现象突出[4]。这些问题的累积导致以大众传播媒介为主导功能的政务微博的竞争力开始下沉。要解决这些问题，除了深挖政务微博的社交化媒体平台在Web3.0时代的运行规则，更需要政府职能的转变和机制的保障。

二、以社会治理工具属性为主导的政务微博的优势

政务微博的社会治理工具属性核心是解决实际问题，提供公共服务。将政务微博的属性研究归置到社会治理层面，基于如下现实需求和意义建构。

1.社会治理的现代化平台稀缺性明显。当下，政务信息传播渠道多元化、公开化、规模化，但对政府机构的公信力和公务人员的执行力进行检验和监督的渠道却较少，民众对政务工作行使正常的参与权、表达权、监督权不足，为民众提供点对点的即时政务服务的新媒体平台更是稀缺，因此，将政务微博打造成政府服务民生、与民众民主协商解决实际问题的办公平台，具有更强烈的现实意义。政务微博如被视为社会治理的现代化工具、地方政府的组织意识及服务意识扩散与实践的平台，那么其所发挥的作用将远远大于信息服务。从满足现实需求的层面来看，政务微博应成为民众参与政务活动、监督政务活动的平台，成为政府进行决策和行动的平台。

2.认知与实践的相符性更强。当下中国政务微博群具有数量多、规模大、覆盖面广、方便快捷等社会化媒体的特质，政府机构这样的使用主体又具备社会治理的权威性、责任性等优势，这些特质和优势与其爆发式发展势头相结合，使政务微博具有了其他新媒介形式无法比拟的物理属性和先天条件。政务微博成为社会治理工具后，将政府机构的管理和服务集成化，通过媒介域的社会扩散，向社会提供公开、透明的服务，并接受社会的监督，打通公众对其评价、反馈的通道，能够在一定程度上重塑社会公众的心智状态和思维方式，消除部分民众对政府不信任、不满意的情绪，消减部分民众对政府预设或已经存在的偏见，使政府职能定位与公众的现实认知相符性更强，从而凝聚共识，更好地维护社会同一性。

以社会治理工具属性为主导的政务微博的优势主要表现为以下三点。

1.服务性增强，互动性有保障。将政务微博的功能定位归置到社会治理场域，意味着期待政府机构应用现代信息与通信技术，在互联网上优化工作流程，重组组织结构，将通过网络技术集成透明、规范的管理和服务，通过政务微博的社会性渠道延伸为公众解决实际问题，接受公众的反馈和监督，更好地履行服务型政府职能。社会治理工具的功能属性定位，将社会治理的“服务性”与社会化媒体的“互动性”对接，利于营造共同协作关系，即政府与民众的关系不再是一般的反馈与交流，而是“公众参与、社会协同”的共动关系；能实现网民角色定位的逆转，即网民不再是单纯的信息接收者，而是政务需求的发起者、政务服务的消费者和监督者，保障了互动性的效能实现。

2.能促进机构设置的去层级化。传统社会的组织机构是科层制结构模式，具有集中性高、效率低下、权力寻租空间大等弊病，政府机构及公务人员不作为、懒作为等现象时有发生。将政务微博视为社会治理工具，意味着权力、资源的重新配置，需要政府工作流程优化，突破部门之间的分隔限制，使各部门机构相互开放与连接，这就是技术改革的内驱力推动社会层级体制向扁平化方向发展，使社会治理与服务透明化，压缩权力寻租的空间，可以提高民众对政府的满意度。

3.能构建新公共服务理念的实践场域。新公共服务理论是现代社会治理提倡的新理念，倡导公共行政“以公民为中心”，公共行政官员在管理公共组织和执行公共政策时，应该承担“为公民服务”和“向公民放权”的职责，其工作重点是努力建立一些明确具有整体性和回应力的公共机构，而不是为政府“掌舵”和“划桨”[5](23)。这一理念与现实对接，需要政府清晰的职能定位、配套的制度安排、相应机构平台的搭建和社会公众的广泛参与。其中，机构平台和公众广泛参与的机制可以通过以社会治理工具为主导功能的政务微博的应用来实现。政务微博能把政府和民众连接起来，放在平等、公开的平台上，这种平台不只是内容平台，更能朝着全能服务平台发展，也就是说，以社会治理工具为主导功能的政务微博不仅能规制其自身的内容与行为，也能调整政府与民众的关系。

三、“@问政银川”案例分析

“@问政银川”是宁夏银川市市委办公厅和市政府办公厅的官方微博，在5年内逐渐成长为独具特色、广受赞誉的“问政银川模式”。2011年中国首份政务微博报告中将“问政银川模式”单列出来，与“公安微博多元模式”“政府微博发布厅模式”“突发舆情应对模式”等并列，认为其“为政务微博问政探索出一个可复制的有效模式”[6]。

“@问政银川”以“公共服务平台”为根本定位，直面公众的利益诉求，通过解决实际问题，发挥办公协作作用，逐渐搭建起社会治理平台，通过“受理—处理—服务”一体化，匹配相应的考核机制、监督机制，更好地履行了政府的服务职能，创新了社会治理形式。

1.“公共服务平台”的定位体现了社会治理的新观念。近4年的数据提供了“@问政银川”以公众为中心、为公众服务的证明：2012年受理有效诉求事项15 781件，办结14 046件，办结率为89.0%；2013年受理24 516件，办结23 088件，办结率为94.2%；2014年受理21 805件，办结20 644件，办结率为94.7%；2015年(1～9月)受理25 101件，办结24 161件，办结率为96.2%[7]。“@问政银川”2011年当选为“年度中国优秀政务微博”，2012年获“年度中国电子政务最佳实践奖”，其之所以能够在短时间内获得较高的社会赞誉和公众认可，在于它在“公共服务平台”的定位下切实解决了各种日常民众诉求，使当地民众不用出门、不用见面、不用花钱、不用信访就能方便快捷地反映问题、获取公共服务，较好地体现了社会治理的新公共服务理念。

2.配套的组织机构、制度规范、监督体系、考核体系共同保障了公共服务供给。“@问政银川”有明确的组织机构，在党务政务网络平台建设领导小组的统一领导下，形成了一个庞大的为公众服务的微博矩阵，并联合企事业单位共同构建了市、县区、乡镇三级政务微博平台组织和水、电、暖、燃气、公交等关乎民生的公共服务体系[7]。“@问政银川”有明晰的制度规范，严格遵循《关于推进党务政务网络平台建设的意见》《银川市委市政府网络平台管理暂行办法》等施行。“@问政银川”有内部监督和外部监督相结合的监督体系，内部监督是市纪委、市委督查室发起，定期对各县(市)区、市直各部门政务微博运行情况进行检查，实行问责制，对反映的问题处理不及时或不处理的政务微博及其负责人进行通报批评并进行问责和考核扣分处置；外部监督指由新闻媒体和社会公众发起的监督形式。“@问政银川”还有完善的考核体系，包括日常工作检查和年终考核，以搜集、整理信息、资料和公众评价的日常检查为主，年终主要考核“党务政务微博开通、运行、发布、管理情况”“网上信访、微博问政、手机短信信件办理”等情况。

“@问政银川”秉持公共服务平台理念，配套以组织机构、制度规范、监督和考核机制，保障了社会治理的常态化，以“敏于行”的姿态在众多政务微博中脱颖而出，以“应声而动”的政务行为回应了新公共服务理念，为使公众成为社会治理的参与者、公共利益实现的监督者提供了无限可能。但同时也需要看到，“@问政银川”在发展过程中仍存在不足。从社会治理的理念来讲，政府通过作为社会治理工具的政务微博“问计于民众”，主动听取民意、集中民智是应有之义，有利于提高社会治理的前瞻性、科学性和民主性，“@问政银川”在这方面仍需要继续努力。另外，社会动员是政务微博的拓展功能，是指政府部门为解决某一特定问题通过政务微博发布动员信息，社会公众响应政府部门的微博号召，线下积极自愿采取相应行动的过程[8]。通过政务微博进行社会动员将是政府在互联网时代制度化社会动员的重要补充方式，“@问政银川”在这方面仍有待拓展。

综上所述，政务微博的大众传播媒介属性和社会治理工具属性的表达指涉了两种学科语境，以及相应的截然不同的两种策略。基于对“@问政银川”这类政务微博的实践分析和发展总结，可将政务微博的功能属性分为“大众传播媒介属性”和“社会治理工具属性”两种。毫无疑问，这两种实践模式是共存的，处于一种有差异的和谐之中。后者并不是对前者的提升，也不能完全取代前者的实践模式。不过，即使是作为一种“理想范式”，这样的属性功能划分依然是有益的，有利于揭示政务微博的争论实质和明确可以采取的策略限度。“@问政银川”的案例分析可以帮助我们更好地理解政务微博社会治理工具属性应用的社会条件、相关要素和具有现代性理论应用的转向。

参考文献：

[1]电子政务理事会，编.中国电子政务年鉴(2014)[Z].北京：社会科学文献出版社，2015.

[2]雷洋.国内外政务微博研究综述及启示[J].桂海论坛，2016(1).

[3]于晶.政务微博的互动性边界及操作策略研究——以@上海发布为例[J].编辑之友，2015(4).

[4]刘泱育.评论缺位：政务微博的问题及对策[J].中国记者，2015(1).

[5][美]珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].方兴，丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

[6]王秉.论政务微博视野下的地方法治文化建设[J].电子政务，2015(2).

[7]孟川瑾，卢靖.基于新公共服务的政务微博运行机制——“@问政银川”案例研究[J].电子政务，2016(10).

[8]习兴美.政务微博在社会管理创新中的功能[J].中外企业家，2016(4).

【责任编辑李小凤】

收稿日期：2016-04-20

基金项目：国家社会科学基金项目“民族自治地区传播网络构建及参与式传播模式研究”(15CXW021)；宁夏高等学校科学研究项目“宁夏新媒体社会聚合功能及社会控制对策研究”(NGY20140140)

作者简介：张学霞(1980-)，女，内蒙古赤峰人，北方民族大学文史学院讲师，陕西师范大学新闻与传播学院博士生，主要从事新媒体研究；鲍海波(1967-)，女，陕西绥德人，陕西师范大学新闻与传播学院教授，博士生导师，主要从事媒介与社会变迁研究。

中图分类号：G206.3；D035-39

文献标志码：A

文章编号：1674-6627(2016)04-0111-04

Functional Attribution Study and Application Analysis on Government Affairs Wechat:Taking @Yinchuan Governance as an Example

ZHANG Xue-xia1,2,BAO Hai-bo2

(1.School of Arts and Histories Studies, Beifang University of Nationalities,Yinchuan 750021，China;2.School of Journalism and Communication, Shaanxi Normal University, Xi’an 710062，China)

Abstract:The government has two main functions: the mass media attribute and the social management tool attribute of the government. The former for the development of the dominant function of government micro-blogging is of weak interaction, irreplaceable and the limitations of weak competitiveness subsidence; later as the dominant function of government micro-blogging has strong service, guaranteed interaction. The case analysis of “@Yinchuan governance” can help us better understand the social conditions, related factors and the applicable transformation of the modern theory.

Key words:Wechat; Governance Wechat; Mass Media; Social Governance Tools