涉少数民族因素突发事件及其治理

2016-12-17海云志杨雨浓

北方民族大学学报 2016年4期

关键词：民族地区治理突发事件

海云志，杨雨浓

(1.北方民族大学管理学院，宁夏银川750021；2.重庆师范大学教务处，重庆401331)

涉少数民族因素突发事件及其治理

海云志1，杨雨浓2

(1.北方民族大学管理学院，宁夏银川750021；2.重庆师范大学教务处，重庆401331)

摘要：涉少数民族因素突发事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类。由于它具有一定的特殊性和敏感性，地方管理部门需要在事前预警、事中决策、现场处置、媒体发布和善后处置等方面妥善应对，应有居安思危的危机意识、未雨绸缪的预警机制、临危不惧的紧急决策能力、反客为主的舆论主导权和化险为夷的善后处置能力，以便更好地维护民族地区的社会稳定。

关键词：涉少数民族因素；民族地区；突发事件；治理

一、引言

社会学家贝克(U.Beck)曾指出，现代人正“生活在文明的火山上”，现代社会是名副其实的“高风险社会”(high risk society)[1]。以“9·11”事件(2001年)和SARS病毒传染(2003年)肇始，21世纪以来世界各地的危机事件层出不穷。近年来国内发生的各种事件中，有很大一部分波及少数民族地区或涉及少数民族因素。由于涉及少数民族因素，许多事件一旦发生都格外引人注目，各级政府在处置此类突发事件时也备感棘手、复杂和敏感，如果不能有效治理，各地区的和谐稳定与繁荣发展将面临严重挑战。

本文着重探讨的问题是，涉少数民族因素突发事件的一般状况如何，地方政府如何对此类事件进行有效治理。笔者从危机管理的角度，在分类分析的基础上，对政府管理部门在危机预警、危机决策、现场处置、媒体发布和善后处置等方面提出了一些建议。在撰述过程中，由于研究对象本身具有敏感性、特殊性、复杂性和不可控性等因素，因此资料收集主要借助于互联网媒体的公开报道和其他二手文献，并兼顾“点”和“面”，选取重特大事件进行重点分析。

二、国内涉少数民族因素突发事件类型

参考《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年)相关规定，本文所谓“涉及少数民族因素突发事件”，是指在民族地区突然发生的或与某个少数民族群体相关联并造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

(一)涉少数民族因素自然灾害类事件

从区域分布看，中国少数民族主要分布在东北、西北和西南边疆地区，而自然灾害在不同区域的分布也有较明显差异并且较为严重[2]。民族地区自然灾害具有频发性、多样性、不可抗拒性和损失严重等特点。在各类灾害中，川、贵、滇等西南地区以洪涝、地震和泥石流为主；甘、青、宁等西北地区以旱灾、雪灾、地震、沙尘暴为主，在新疆、西藏和内蒙古中东部、东北地区则以雪灾或极寒天气为主[3]。其中地震对少数民族村寨文化、社会心理、人口结构和区位分布都会产生严重影响。每次灾后致病、致残、致贫和人口流动给社会和家庭造成了极大负担，有时甚至会引起社会变乱[4]。

第一类是地震灾害。中国是世界上大陆地震最多的国家之一，地震带主要分布在台湾、青藏高原、宁夏、新疆和华北地区。历史上超过2/3的地震都发生在这些地区，20世纪以来震级8.0以上的七次大地震均在少数民族地区发生[5]。2014～2015年中国大陆4.5级以上地震有88例，其中云南30例，新疆30例，西藏9例，四川8例，青海4例，甘肃2例，吉林、山东、内蒙古、湖北和贵州各1例。2008年5月2日四川汶川8.0级大地震致2万羌族人死亡，约占羌族总人口的8%，财产损失难以估算；2010年4月14日青海玉树7.1级地震致2 698人死亡，270人失踪；2014年8月3日云南昭通6.5级地震致615人死亡，144人失踪，3 143人受伤，106万人受灾，直接经济损失4.6亿。

第二类是泥石流、崩塌、山体滑坡等地质灾害和水灾。地质灾害主要分布在四川西南部甘孜、阿坝、凉山等地和云南、贵州、西藏东部、甘肃南部等地。2010年6月2日甘肃甘南州突降暴雨引发泥石流，致1 471人死亡，294人失踪，超过5万人受灾；2013年3月30日西藏拉萨墨竹工卡县发生山体塌方，造成中国黄金集团华泰龙矿业开发公司83人被活埋。民族地区水灾也极为严重，如广西2008年9月28日大面积强降雨导致水灾致17人死亡，6人失踪，受灾人数高达653万，直接经济损失高达36.4亿；2014年7月21日特大洪灾中又有9人死亡，428万人受灾，直接经济损失高达135.3亿。

第三类是雪灾和极寒天气等。在内蒙古、新疆、青海和西藏等省区每年都有此类灾害发生，其特点是范围广、强度大、积雪深、持续时间长、灾情重，对当地畜牧业和人民生活危害极大[6]。比如2001年1月15日，新疆阿勒泰、伊犁和塔城等6州29县市连遭50年不遇的特大雪灾和寒流袭击，致31人死亡，10.87万头牲口死亡；2012年12月4日新疆伊犁雪灾造成1人死亡，2万人受灾，直接经济损失6 000万；2011年12月23日内蒙古呼伦贝尔极寒天气导致4万人受灾，直接经济损失超过1 000万。

少数民族地区自然灾害频繁发生的原因主要有三点：一是人类过度开采资源、滥砍滥伐等导致环境逐渐恶化，洪涝、旱灾、雪灾、沙尘暴、泥石流频发与人类对环境的破坏密切相关[7]；二是人口增长和城市化发展增大了灾害易损性(frangibility)，在面临地震时，人口密集地区尤为脆弱，而且伤亡严重[8]；三是少数民族聚居区生存环境恶劣，居住条件差，交通落后，当地政府和居民承灾、抗灾和救灾能力不足，承灾体脆弱性(vulnerability)相对较高[9]。

(二)涉少数民族因素事故灾难类事件

事故灾难一般包括交通事故、城市公共设施设备事故、核辐射事故、有毒有害化学物质泄漏或爆炸事故、工矿商贸企业安全生产事故和环境污染与生态破坏事故等。笔者据国家安监局网站统计，在2000～2014年间民族地区特大灾难事故有64起，其中交通事故有42起，占事故总次数的65.6%，占总死亡人数的62.2%；工矿企业安全生产事故有20起，占事故总次数的31.3%，占总死亡人数的36.1%；其他事故2起，占事故总次数的3.1%。平均每起事故中死亡20人，受伤21人。死亡人数最多的是空难，仅一起就有55人死亡；其次是矿难，每起有29人死亡；最后是烟花爆竹等爆炸品生产，每起有21人死亡。车祸发生率最高，空难和矿难死亡率最严重。

各类事故灾难的发生既有客观因素，也有人为因素。就重特大公路交通事故来说，长途客运车辆有坠崖、落水和迎面相撞等事故。事故原因一方面是由于民族地区路况复杂和天气多变所致，另一方面是超载、超速、违章驾驶、疲劳驾驶等人为因素所致。比如，2005年1月3日青海玉树发生的特大交通事故致，55死亡，27人重伤，13人轻伤，主要系肇事司机用东风货车非法载客并过度疲劳驾驶所致；2014年8月9日西藏尼木发生44人死亡，11人受伤的特大事故，源于错车时连环相撞。生产安全方面的矿难事故多因管理混乱和责任不到位所致，如2005年7月11日新疆阜康神龙煤矿瓦斯爆炸，致83人死亡，因该企业无证生产，管理者漠视安全隐患并严重超标生产所致。

(三)涉少数民族因素公共卫生类事件

从5个少数民族自治区的相关统计数据看，民族地区突发公共卫生类事件主要包括传染疫情、群体性不明原因疾病、食物与职业中毒、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

在传染病疫情方面，2004年9月5日新疆塔城发生甲肝传染，造成29人患病；2009年1月10日新疆乌鲁木齐发生1例感染高致病性禽流感病例，治疗无效后死亡；2011年8月26日新疆和田地区发生急性脊髓灰质炎病毒疑似输入性疫情，累计报告4例；2014年7月30日青海海南州发生鼠疫，导致2人死亡，10人患病。

在动物疫情方面，2008年1月29日西藏贡嘎县发生1起H5N1亚型高致病性禽流感疫情，死亡鸡鸭雏苗1 000只，扑杀鸡鸭雏苗12 800只、肉鸡280只；2009年2月11日新疆和田地区发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情，死亡家禽519只，扑杀家禽13 218只；2011年8月31日藏南地区发生O型口蹄疫疫情，发病牛233头，死亡6头，1 744头被扑杀和无害化处理；2014年1月3日新疆阿克苏地区发现羊小反刍兽疫疫情，40只羊死亡，448只羊被无害化处理。

在食物中毒方面，2000～2011年广西共发生食物中毒事件1 036起，中毒20 159人，死亡260人，年均发病率3.36/10万，病死率1.29%，平均中毒规模19.46人/起；家庭和集体食堂为高发场所，其中农村居民最高，食物中毒致病因素以微生物污染为主[10]。另外，新疆泽普县2012年7月26日发生一起伤寒沙门氏菌食物中毒事件，造成199人中毒，2人死亡，中毒源来自街边烤鸡店。

在职业中毒方面，广西2000～2012年发生892例职业中毒，慢性职业中毒占76.1%，急性中毒占23.9%；大型企业占39.1%，中型企业占29.3%；有色金属矿采选加工业占40.8%，黑色金属矿采选加工业占36.7%[11]。宁夏1988～2008年共有21家企业共发生23起急性职业中毒事故，中毒人数611例，死亡人数43例，中毒病死率为7.04%[12]；2006～2010年宁夏共发生各类急性职业中毒事故8起，中毒43人，中毒死亡6人[13]；2011年根据报道，宁夏共突发公共卫生事件45起，报告病例1 003例，死亡15例。

其他严重影响公众健康和生命安全的事件，主要是重金属污染或水污染致疾。比如，2009年8月3日，内蒙古赤峰市居民饮用水受污染，影响到5.8万多居民用水安全并致4 322人患病就医，事后查明这起责任事故系监管漏洞所致；2012年1月15日，广西龙江发生严重镉污染事件，镉浓度超标80倍，使沿江百万居民饮水受到威胁，事发后3名渎职官员和10名企业责任人被判刑；广西南丹县因企业污染致31名儿童患重度铅血症。

(四)涉少数民族因素社会安全类事件

社会安全事件一般包括恐怖袭击、暗杀、劫持人质、公共场所纵火、爆炸或暴力伤害他人、有组织极端暴力犯罪、群体性纠纷冲突以及其他危及公众人身与财产安全的行为。从近年来许多案例看，涉民族因素社会安全事件，在疆藏地区主要以族际冲突或对抗基层政府最为严重，在其他地区社会群体性事件间或发生。具体而言，当前主要有以下几类涉及少数民族因素社会安全类事件。

第一类是以新疆“7·5”事件和西藏“3·14”事件为标志的“打砸抢烧严重暴力犯罪事件”。2009年7月5日乌鲁木齐事件中有超过3 000人卷入，造成197人死亡，1 700人受伤，财产损失难以估算。该事件的直接导火索与当年广东韶关玩具厂“6·26”斗殴事件有关，但此后也存在外部势力干预。在2008年3月14日拉萨事件中，冲突致18人死亡，382人受伤(重伤58人)。这两起事件在民族地区省会城市发生，而且人员参与规模大，国内外影响面广，冲突指向其他民族或基层机关，凸显了民族地区社会矛盾的严重性和复杂性。

第二类是暴恐袭击事件。该类事件中有一些是具有特殊背景的极端暴力事件，另一些是各种社会泄愤暴力事件。前者如2014年3月1日云南昆明火车站暴恐袭击事件致29人死亡，140多人受伤；2014年4月30日乌鲁木齐火车站恐怖袭击事件致3人死亡，79人受伤；2014年5月22日乌鲁木齐早市暴恐袭击事件造成31人死亡，94人受伤；2014年7月28日新疆莎车暴力冲突事件中，37人死亡，13人受伤，31辆车被打砸。后者以各地校园血案或公交爆炸案为典型，如2013年9月9日广西桂林八里街小学门口发生人为爆炸，致2人死亡，17人受伤(包括10名小学生)。此类事件中袭击者较隐蔽，攻击对象不确定，令管理部门防不胜防，造成的社会影响更恶劣。

第三类是社会性群体事件，如2008年云南孟连“7·19事件”、2009年宁夏海原“6·10”事件和2011年内蒙古锡林郭勒盟“5·11”群体性事件等。2008年7月19日云南孟连警民冲突源于当地胶农和胶企间纠纷和地方部门处置不当，冲突致2名胶农死亡，50多人受伤；2009年6月10日宁夏海原因行政中心搬迁引发大规模游行；2011年5月11日内蒙古锡林郭勒盟采煤厂污染引发恶性群体性事件，致1人死亡，6人受伤。此类事件虽主要因利益受损引发，但如果处置不当也会引起较大风险。

第四类是群体踩踏等社会安全事件，如新疆阿克苏和宁夏西吉踩踏事故、贵州凯里市爆炸事故等。2010年3月30日，新疆西部阿克苏市五小发生踩踏事故，致41人受伤，1人病危；2014年1月6日，宁夏西吉县某清真寺举办已故宗教人士忌日纪念活动，因组织不力发生拥挤踩踏，造成14人死亡，6人轻伤，4人重伤；2014年1月13日，贵州凯里一山村荒无人烟处，有人趁他人聚众赌博时实施爆炸后抢劫，爆炸导致15人死亡，8人受伤。

三、改善民族地区突发事件应急管理能力的对策建议

涉民族因素突发危机事件由于其本身所具有的复杂性，对地方应急管理部门提出了一定的挑战。积极妥善处理此类事件，不断提高应急管理部门应对危机的能力和水平需要注意以下几个方面。

1.居安思危：管理部门树立明确的危机管理意识。面对各种突发危机事件，民族地区公共部门树立明确的风险意识尤为重要。《易·系辞下》曰，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”；《左传·襄公十一年》云，“居安思危，思则有备，有备无患”；《孟子·告子下》又曰，“生于忧患，死于安乐”。这些观点都在强调树立风险和危机意识的重要性。所谓风险意识，就是对不确定性条件下风险源的认知、危机概率和威胁程度的评估等。目前公共管理部门和公民个人应对危机的能力和意识都有待进一步提高。《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年)规定，国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响；国家建立有效的社会动员机制，增强全民公共安全和防范风险意识，提高全社会的避险救助能力。对此，管理部门应该严格执行。

2.“未雨绸缪”：建立和完善涉民族因素突发事件预警机制。有效应对民族地区的突发事件，当以积极预防为主。《礼记·中庸》云，“凡事预则立，不预则废”；《三国志·吕蒙传》曰，“明者防祸于未萌，智者图患于将来”。任何事件的发生都有一定征兆，如果能提早预警，就能够防患于未然。因此，构建灵敏、完善的预警机制尤为重要。在坚持预防为主、预防与应急相结合的基础上，县级以上部门要建立健全危机监测和预警系统，有关单位和人员报送突发事件信息应及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。各地方政府有必要制定具体的实施办法，形成“纵向到底，横向到边”的全预案体系。特别是对存在预警监测不力、预案粗陋、缺少演练、信息发布不规范等问题的部门，需要建立健全危机事件的情报搜集、评估和发布等方面的机构设置和制度规范，构建“早发现、早报告、早控制、早化解”的“四早”预警机制。

3.“临危不惧”：提高风险和不确定性条件下紧急决策能力。危机决策过程中，民族地区管理部门官员需要有良好的心理素质。《庄子·秋水》曰，“临大难而不惧者，圣人之勇也”，此所谓“猝然临之而不惊，无故加之而不怒”(苏轼·留侯论)、“泰山崩于前而色不变，麋鹿兴于左而目不瞬”(苏洵·心术)。危机决策(Crisis Decision-Making)是在事态严重、时间有限、信息不完备和条件不确定的环境下，快速制定行动方案的过程，危机事件中决策者通常会面临诸多限制性条件：(1)时间限制，危机决策要求在尽可能短的时间内或第一时间内做出决定和反应；(2)信息限制，决策者面临信息不对称，需要在信息不及时、不准确、不完备的条件下做出非程序性决策；(3)决策环境和决策目标的复杂多变性，要求在瞬息万变的状态下控制危机蔓延和事态恶化，决策目标和应对方案需要随事态演变不断调整。因此，决策者可采取情境—权变的策略，通过模拟演练和实践经验逐步提高风险决策能力。

4.“反客为主”：掌握舆论主导权，全面、及时、主动、客观地公开事件真相。突发事件发生后，民族地区政府管理部门在第一时间发布权威信息从而掌握舆论主导权，极为重要；反之，如果管理部门应对不当，就会谣言四起，事态趋于恶化并产生权威信任危机。《诗经·郑风》曰，“人之多言，亦可畏也”；《吕氏春秋·离谓》云，“毁誉成党，众口熏天”；《国语·周语》云，“防民之口，甚于防川”，“众心成城，众口铄金”。危机管理部门由于担心公开真相会引起恐慌或损毁地方政府形象，通常在媒体应对方面封锁消息、反应迟缓、敷衍塞责、辟谣否认等，这种漠视舆论的做法导致恶性循环。为此，政府在媒体公关中应坚持第一时间针对核心受众充分发布信息，并且能够直面负面信息，勇于担当责任。

5.“化险为夷”：依法处理涉及救助、补偿、安置、问责和惩处等方面的善后事宜。应对突发事件，关键是事前防范，但事后处置同样重要。处理得好，就能够吸取教训，避免该类事件再次发生；处置不好，则会衍生一系列后果。刘向在《〈战国策〉书录》云，“出奇策异智，转危为安，运亡为存”；韩愈在《进学解》中说，“障百川而东之，回狂澜于既倒”。对民族地区应急管理部门来说，在危机事件发生之后，要善于快速动员和利用各种有利因素，化险为夷，妥善处置和安排包括救助、补偿、安置在内的各种相关事项，以期最大限度地减少社会损失。同时，对在事件处置过程中决策失误、救援不力、渎职怠工、处置不当、推诿责任的相关人员，要严格追究责任；对于事件处置过程中存在隐瞒实情、弄虚作假或贪污救灾物资等行为的，要严格依法惩处。通过履职质询和问责制度的法制化，形成完整的问责体系，防止问责功能异化或问责之后又悄然擢用等情况。

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