法治中国建设从宪法出发

肖金明

(山东大学 法学院，山东济南 250100)



法治中国建设从宪法出发

肖金明

(山东大学 法学院，山东济南 250100)

摘要：推动党内法治、国家法治、社会法治同步发展，以促进“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”新战略的实施，这是全面推进依法治国，加快建设法治中国的必由之路。宪法是中国法治建设的根本依循，从宪法出发，紧紧围绕宪法全面推进依法治国，应当突出宪法对法治政党、法治国家、法治社会建设的根本意义。宪法精神走进执政组织的党章和社会组织的章程，融入政党政治、国家政权运作和社会生活各方面，将有利于形成由宪法携手执政党章程和社会组织章程主导法治中国建设的局面。突出宪法对全面推进依法治国的统率作用，以宪法精神和规范驾驭法治中国建设过程，重在完善以宪法为核心的国家法律制度体系、以党章为核心的党内法规制度体系、以章程为核心的社会规章制度体系，逐步形成党内法治联动国家法治、带动社会法治的社会主义法治建设新常态。

关键词：法治国家；法治政党；法治社会；法治中国；宪法政治

一、法治中国建设与宪法价值

全面推进依法治国首先要全面推进依宪治国，法治中国建设必须从宪法出发，由宪法精神统领执政党章程和社会组织章程，主导法治中国建设进程。

2012年12月4日，习近平在庆祝1982年《宪法》施行30周年大会上发表讲话，提出“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重要论断。2013年1月7日，全国政法工作会议召开，习近平作出“全力推进平安中国建设、法治中国建设、过硬队伍建设”的重要批示，首次提出“法治中国”概念。“法治中国”实际上就是对“共同推进”、“一体建设”的浓缩。2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对“推进法治中国建设”作出重大部署，起头就是“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。“法治中国”超越政法意义成为与国家治理现代化高度关联的政治改革和发展目标。2014年10月23日，中共十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《四中全会决定》)，部署全面推进依法治国的重大任务。尽管《四中全会决定》没有突出法治中国概念，但法治中国的意义不言而喻。*《四中全会决定》有两次提及法治中国，一次是第一部分的结尾：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。全党同志必须更加自觉地坚持依法治国、更加扎实地推进依法治国，努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断前进。”一次是全文结束时：“全党同志和全国各族人民要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，积极投身全面推进依法治国伟大实践，开拓进取，扎实工作，为建设法治中国而奋斗！”“法治中国”实际上是“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的高度概括，它由法治国家、法治政党、法治社会三位一体构成。《四中全会决定》指出：全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。将全面推进依法治国视为一场“广泛而深刻的革命”，意指超越通常所说的法治国家建设，更加强调法治政党建设和法治社会建设，其中前者是法治国家建设的政治前提，后者是法治国家建设的社会基础。

法治中国建设必须坚持从宪法出发，突出宪法对全面推进依法治国的统率作用，以宪法精神和规范驾驭法治中国建设过程。《四中全会决定》全面汇集和高度概括了执政党对宪法的历史性认识，集中表达了执政党对宪法的政治态度，进一步突出了宪法崇高权威和至上地位。*《四中全会决定》关于宪法的表述很多，除“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”外，坚决维护宪法权威，为实现中国梦提供有力法治保障；宪法确立了中国共产党的领导地位；依法执政要求党依据宪法法律治国理政；把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围；维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施；坚持依法治国首先是坚持依宪治国，坚持依法执政首先是依宪执政；完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；确立国家宪法日和宪法宣誓制度；把宪法法律列入党委中心组学习内容；维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现；坚持宪法的最高地位和最高法律效力，依法保障“一国两制”实践和祖国统一；等等。从宪法出发，全面推进依法治国，应当着力于以宪法统领党内法治建设、国家法治建设、社会法治建设三条战线，一是要将法治理念、宪法价值融入执政党的意识形态，丰富和发展执政党的民主法治理论，将执政党章程与宪法统一起来，突出党章作为党内宪法的地位，发挥其主导党的制度建设和依法治党的作用；二是要将民主、法治、人权等宪法意蕴融入国家政治价值观，将宪法精神渗透进科学立法、严格执法、公正司法过程的始终，将国家政权的产生、运作等奠定在宪法规范及其确立的国家根本制度基础上；三是要将法治观念、宪法精神融入社会主流文化，充实社会主义核心价值观，将社会各方面的章程与宪法统一起来，突出社会组织章程作为“社会宪法”的地位，发挥其在社会规章制度建设和社会治理创新中的基础性作用。从宪法出发加快依法治国步伐，就是要以宪法价值和精神为纽带，逐步形成宪法携手执政组织的章程和社会组织的章程主导法治中国建设进程的局面，夯实由以宪法为核心的国家法律制度体系、以党章为核心的党内法规制度体系、以章程为核心的社会规章制度体系构成的制度基础，以形成党内法治联动国家法治、带动社会法治的中国特色社会主义法治新常态。*所谓中国特色社会主义法治新常态，就是理论与实践相结合的中国特色社会主义制度形态，一是它反映了法治的一般原理，二是体现了中国法治建设实践的现实需求，三是它以宪法精神为指南，以宪法规范为制度基础。正是从这样的意义上讲，法治中国建设不仅要从法治规律、中国实际出发，还必须从宪法出发。

二、从宪法出发建设法治政党

从党必须在宪法法律范围内活动，到科学民主依法执政，再到依法执政首先是依宪执政，切实推进依法治党、加快建设法治政党已经成为全面推进依法治国、加快建设法治中国的题中之义。全面推进依法治党，加快建设法治政党，就必须强化执政党的宪法观念和法治思维，将法治作为治国理政的基本方式，必须由依法执政的基本要求延伸到突出依法治党的刚性需要，将执政党党内权力纳入以党内法规制度铺设的轨道，必须确保宪法对执政党各级组织的高度权威，将法治政党建设作为全面推进依法治国的重大命题。尽管与法治国家甚至法治社会相比较，法治中国框架体系中的法治政党还不是一个明确的政治法律概念，但以党内法规制度建设为主线的党内法治建设近几年已经“风生水起”，党内法治建设已经成为全面推进依法治国的第二条战线。*2013年是党内法治建设的元年。5月，出台《中国共产党党内法规制定条例》，为党内法规制定工作提供了基本规范；8月，完成党内法规和规范性文件清理的第一阶段工作，为党内法规建设奠定了基础；11月，发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》，为党内法规建设提供了重要指南。自此，党内法治建设呈现出明朗化状态，人们越来越多地关注全面推进依法治国的这一条战线。当前，这条战线整体进展情况良好。比如，强调党规国法两分，党纪挺在国法前；对“双规”制度进行法治反思，强调纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接；出台统战工作条例、党组工作条例等，将党的重要工作纳入法规轨道；等等。党内法治战线的过去、现在和未来应当引起法学界的关注。*近来，《统战工作条例(试行)》《党组工作条例》《干部能上能下的规定》等党内法规陆续出台，还有《巡视工作条例》《廉政自律准则》《纪律处分条例》等党内法规的修改，尽管不如行政诉讼法、立法法修改那样备受关注，但这确实是不能忽略的全面推进依法治国第二条战线的实际进展。长期以来，由于“国家法中心主义”形式法治观对中国法治建设造成的消极影响，“在规范层次上，片面强调国家立法的权威地位，忽略党规党法、道德和社会习惯等其他规范，导致法治发展与社会失范并行的悖谬现象。”这确实需要学界深刻反思。参见强世功：《党章与宪法：多元一体法治共和国的建构》， 载《文化纵横》2015年8月号。

政党、政权、社会的关系形成一个国家的基本政治生态。执政党组织、国家政权组织、社会组织的关系构成中国特色社会主义政治生态，执政党的各级组织不同程度地连结着国家和社会。执政党的基层组织与社会各方面各领域密切结合，执政党扎根于社会，广泛联系着社会，主要就体现在这个层面上。执政党组织的层级越高，与国家政权组织的结合越为紧密，共产党作为唯一执政党的政治地位就体现在这种结合上。毫无疑问，这是中国政党作为国家政权与公民社会桥梁与纽带的独特体现。从一定意义上讲，执政党怎样，国家和社会就怎样。执政党各级组织存在的状态，它的民主观念、规则意识的强弱都深刻影响着社会不同层面和国家政权组织。也可以这样说，政党政治的法治程度尤其是执政党党内法治状态在很大程度上决定着国家法治、社会法治的状况，这也是加强党内法治建设，切实推进依法治党，建设法治政党的意义之关键所在。

从宪法出发，推进法治政党建设，必须促使执政党认同宪法精神，树立宪法至上的观念，维护宪法地位和权威。一般说来，宪法的权威主要是对于国家政权而言的，再就是针对政党等政治组织和团体，当然对社会也有相当重要的意义。在中国谁最有可能挑战和损害宪法权威？邓小平曾设问并自答在中国谁有资格犯大错误？他给出的答案是中国共产党，执政党犯了错误影响也最大。*《邓小平文选》(第一卷)，人民出版社1994年版，第270-271页。毫无疑问，宪法具有最高政治权威，主要就是针对执政党而言的，执政党的各级组织和领导干部有无宪法观念，是否认同宪法精神，能否自觉维护宪法权威，这对于法治政党建设至关重要，直接关系着法治政党、法治国家、法治社会建设能否同步并进。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》明确提出“宪法至上、党章为本”，《四中全会决定》重申党的领导、人民利益、宪法法律至上，这都充分表明了执政党对待宪法的政治态度。宪法具有最高法律权威，当然是针对国家立法讲的，宪法要成为国家法律体系的核心，必须强调“根据宪法，制定本法”的意义，确保每一项立法符合宪法精神。宪法的最高法律权威还表现在宪法与党内法规之间的关系上，党内法规不能与宪法法律相抵触，这是党内法治建设必须遵循的一项基本原则。

切实推进依法治党，加快法治政党建设，应当立足于党规和国法两个层面展开。一方面，中国共产党的领导地位是宪法赋予的，党的执政权是党的领导地位递进形成的，其正当性、合法性来源于人民的历史选择和国家宪法。宪法等相关法为执政党的政治活动提供法律规范，执政党领导国家和社会事务必须遵照宪法和法律；另一方面，为维护党的领导地位和长期执政的需要，作为唯一执政党的中国共产党必须建立自身的组织体系和治理结构，按照政党组织的特性和执政组织的特殊需要，通过党内法规对党内权力责任、权利义务及其相互关系等作出科学合理的制度安排。在党规和国法两个层面推进法治政党建设，必须坚持党规不能逾越国法这一前提。在此前提下，一是不能简单地将党规国法缩减为党纪国法；二是不要党规与国法不分，除强调党规不能替代国法外，还要强调国法不能代替党规。国家为政党和政党政治立法，但不能替代政党自身的制度建设，政党自身事务尤其是内部治理主要依托于政党内部制度，“法律一般也不应干预党的自主、自治领域”*郭道晖：《论党在法治国家中的地位和作用》，载《中外法学》1998年第5期。；三是推进党内法规建设制度化、规范化、程序化，根据党章和党内法规制定条例，在党内法规清理的基础上，按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》的要求，有序展开党内法规建设；四是坚持“宪法至上、党章为本”，坚持党章的党内根本大法地位，奠定党内权力配置和保障党员权利的制度基础。从宪法到党章，要使党章更加具有宪法品性、宪法风格，从国法到党规，要使党内法规更加符合法治原理、法治规律，为党内法治与国家法治联动、全面从严治党、加强党内治理提供有力的制度支撑。

加强党内法治建设，必须遵循法治一般原理和规律，但党内法治与国家法治不同，党内法治也有其自身的特别逻辑。比如，一般法治原理强调权利义务的一致性，甚至有权利相对于义务具有本位性的学说，至少从更加强调没有无权利的义务的角度表述权利义务关系。但党内法治在形成权利义务相对性的同时强调义务第一性，从更加强调没有无义务的权利的角度看待权利义务关系，这是政治组织成员权利有别于公民权利的重要特性。再比如，公民权利与国家权力的关系是宪法的核心命题，国家法治倾向于“权利本位”，体现了法治-人权的内在逻辑要求。而党内法治上的权力与权利关系要受到特别权力理论的影响。*以往论及特别权力关系理论，主要涉及大学、军队、国家机关、监狱等特殊场域。实际上，政党组织、社会组织和团体内都不同程度地存在着特别权力关系理论的作用。这在当前党内法治和社会法治建设中尤其需要引起重视。尽管党内权力权利关系、权利义务关系存在特殊性，但党员权利保障依然是党内法治的重大现实问题之一。突出党员主体地位，保障党员政治权利，体现了一般法治原理在非国家意义上的实践效应。与党员权利保障相适应，规范党内权力是党内法治的必然要求。对党内权力的制度性控制应当坚持国家法律约束和党内法规规范并行，尤以党内法规对党内权力的规范为重。“依法治党，就是严格按照国家的法律和党内法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。”*俞可平：《依法治国必先依法治党》，载《学习时报》2010年3月15日。依法治党尤其需要通过修改和完善党章，从党章出发，加快党内法规制度建设，突出各级党的代表大会的政治地位、党章地位和法规地位，完善以党的代表大会为基础的党内组织体系和治理结构，形成完善的决策权、执行权、监督权相对分离体制和相互制约机制，以法治思维和法治方式应对党内治理的重大问题，将党内决策权、执行权、监督权纳入党内法规制度铺设的轨道。*党内权力结构与国家权力结构不同，但在制约逻辑和机理上有相同点。比如，既要防止执行权扩张侵蚀决策权空间又要避免执行权乱位替代监督权。加强党内权力制约，应当将执行权尤其是执纪权纳入党内法规轨道，明确党的各级纪委的职能结构和权责体制，将执行权与监督权分离开来，突出监督权的独立地位，实现对决策权、执行权的有效监督，确实解决各级纪委监督同级党委低效甚至不能的问题，以及“谁来监督监督者(实际上是执纪者而非监督者)”的问题。

推进法治政党建设应当坚持两个基本面向：一是面向党内，强调遵循党内法治逻辑依法治党，规范党内权力和保障党员权利；二是面向党外，强调依循宪法法律领导国家和社会事务，科学民主依法依宪执政。中共十六大政治报告首次提出“依法执政”，建立了依法执政与党的领导方式和执政方式的重要联系。中共十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》确立了科学执政、民主执政、依法执政的政治原则。十七大政治报告强调通过科学执政、民主执政、依法执政保证党领导人民有效治理国家，科学执政、民主执政、依法执政原则被写入党章。*中共十七大将“科学执政、民主执政、依法执政”写入《中国共产党章程》，就如同中共十五大确立“依法治国，建设社会主义法治国家”并于1999年写入宪法修正案一样，意义重大而深远。依法治国需要依法执政，依法执政倒逼依法治党，中国法治建设场面更加完整。中共十八大政治报告提出坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出紧紧围绕提高民主、科学、依法执政水平加强党的制度建设，坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。《四中全会决定》重申科学民主依法执政和依法执政首先是依宪执政，并指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”这实际上就明确了依法治党-依法执政的关联性命题。从一定意义上讲，执政党依法执政依赖于执政党的各级组织依规办事的倾向、习惯和法治定力，很难想象一个对内不讲法治思维和法治方式的政治组织能够对外依法执政。贯彻全面从严治党的政治要求，需要落实到依法治党实践和党内法治建设中，加强党内法规建设和党内法治建设，形塑执政党的各级组织依规办事的倾向和习惯，使依法治党产生依法执政的外部效应或者说溢出效应。

执政党的重大政治主张的变化必定要体现在党的章程上，也必然反映到国家宪法上。从建国60多年的历史来看，执政党章程与国家宪法唇齿相依，从改革开放30多年的历史来看，党的章程的修改推动了国家宪法与时俱进，构成了中国宪法发展的现实路径。毫无疑问，党章不应也不能替代宪法，宪法不能也不应取代党章。从规范文本上看，宪法规范与党章规范是一致的，不存在对立冲突，实际上是“一个意思，两种表述”；从制度精神上，宪法与党章是统一的，两者的精神是共振的；从规范作用机制上，宪法与党章是近似的，它们侧重于对国家立法和党内立规形成基础依据、基本指南和规范作用。在全面推进依法治国，加快建设法治中国的进程中，既要强调宪法对党章的意义，又要强调党章对宪法的意义。就后者来讲，只有在全党强化“党章为本”的地位，加强党章有效实施，确立和维护党章权威，才能为宪法地位、权威和尊严提供政治保障。从党章到宪法，从依章依规治党到依法依宪执政，应当成为一个自然而然的过程。在这个过程中，宪法精神与党章精神一脉相承，“宪法至上”与“党章为本”息息相连。

三、从宪法出发建设法治国家

“法治国家”概念正式出现在中共十五大政治报告中，依法治国，建设社会主义法治国家，是十五大确立的治国方略，1999年被写入宪法修正案，成为宪法的一项基本原则。从中共十八大到十八届四中全会，执政党酝酿形成了全面推进依法治国新的战略选择，随后形成了全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党、全面建成小康社会、全面实现国家治理现代化的战略布局。所谓依法治国，就是党领导人民依法治理国家，关键是依法治权，确保国家政权在宪法法律范围内活动。所谓全面推进依法治国，就是要以法治国家建设为主题，以构建社会主义法治体系为要务，夯实依法治国的政治前提和法治国家的社会基础，确保国家政权在法治轨道上运作。国家法治建设是全面推进依法治国的第一条战线，已经取得“中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善”的重大成就。在此基础上，国家法治建设战线上的中心任务是构建由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系合成的国家法治体系。在由国家法治体系、党内法治体系、社会法治体系共同组成的社会主义法治体系中，党内法治体系以执政党的章程为基石，社会法治体系以社会组织章程为核心，而国家法治体系必须矗立在宪法平台上。宪法是法律规范体系的核心和统帅，宪法确立的根本政治制度、国家政权体系、一府两院体制是法治实施体系、法治监督体系的基石，宪法理念和宪法规范是法治保障体系的重要组成部分，它们为国家法治提供有力的精神支撑和制度保障。全面推进依法治国首先是全面推进依宪治国，建设法治国家必须从宪法出发。

从宪法出发，加快建设法治国家，必须以宪法为统率，立足于人民代表大会制度。党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是中国特色社会主义法治发展道路，三者依托于人民代表大会制度，有机统一于国家宪法。就宪法与法治道路的关系而言，一是宪法赋予共产党以领导地位，并要求执政党必须在宪法法律范围内活动，执政党领导人民制定宪法并带领人民遵守宪法；二是宪法确立一切权力属于人民的原则并确立人民代表大会制度，为人民当家作主提供根本制度保障，将最高原则与根本制度高度统一起来；三是宪法确立依法治国、建设法治国家基本治国方略，以及国家尊重和保障人权的政治价值观，将规范国家权力与保障人权统一起来。党的领导、人民当家作主、依法治国由此统一于国家宪法。就国家根本政治制度与法治道路而言，一是人民代表大会是执政党民主科学依法依宪执政的实践途径和制度形式，科学民主尤其是依法依宪执政必须通过人民代表大会来实现；二是各级人民代表大会是人民当家作主的基本制度形式和根本保障，人民当家作主的形式很多，但人民通过人民代表大会当家作主最具制度性；三是人民代表大会居于国家政权体系的中心，是实施依法治国战略的组织机关和责任机关。党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一主要落实在宪法确立的国家根本政治制度上。宪法为全面推进依法治国铺平了场地，人民代表大会制度为法治中国建设铺设了路基，由此形成了中国特色社会主义法治发展道路。

一切权力属于人民，这是宪法的第一原则或者说宪法最高原则，落实这一原则有诸多宪法途径，但毫无疑问，人民代表大会制度是实现这一原则的最可靠的制度形式。*参见肖金明《人民代表大会制度的政治效应》，载《法学论坛》2014年第3期。如果说法治中国建设重在宪法实施，那就必须认真对待和有效落实人民代表大会制度。由《共同纲领》肇始，1954年宪法确立了人民代表大会制度，1982年《宪法》创新和发展了这一国家根本政治制度。宪法是国家的根本大法，它确立了一切权力属于人民的根本原则和人民代表大会制度的根本政治制度，形成了“宪法-人民代表大会制度-一切权力属于人民”的中国宪法政治的根本逻辑。从宪法出发，根本在于加强宪法实施。实践一切权力属于人民的宪法原则，建设民主政治，重心是以人民代表大会制度为基础，建设宪法政治，加快建设法治中国。这就需要维护人民代表大会制度的宪法地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新。从法治中国建设的紧迫需要看，一方面要坚持和完善一府两院体制，在强化由人大产生、对人大负责、受人大监督的前提和基础上不断改善“府院”关系；另一方面要深化人民代表大会体制改革，完善人大专门委员会体系，包括在全国人大设置宪法委员会负责宪法解释和违宪审查具体工作，保障全国人大常委会宪法解释和宪法监督职能的实现，进一步完善宪法实施的体制机制。

全面推进依法治国，加快建设法治国家，关键在于深入推进依法行政，加快建设法治政府。在实施依法治国、建设法治国家的治国方略进程中，在贯彻实施1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》的基础上，“法治政府”概念在2004年的《关于全面推进依法行政实施纲要》中首次出现。近10多年来，法治政府建设稳步推进，成为法治国家建设中成效最显著的板块。中共十八大将基本建成法治政府纳入小康社会建设指标体系，中共十八届三中全会在法治中国视野中规划“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，《四中全会决定》作出全面推进依法治国重大部署，提出深入推进依法行政，加快建设法治政府的重大任务。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，提出了法治政府建设的总体要求和具体任务。什么是法治政府？《四中全会决定》对法治政府作出概括，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。毫无疑问，这是法治政府的内在要求和基本特征。除此之外，全面认识法治政府，还必须强调市场自由和公平、社会自治和自律、立法引领和规范、司法监督和制约。一方面，全面深化改革，转变政府职能，建立有所为有所不为的政府，厘清政府与市场和社会的关系，保障经济自由和维护社会自治，让市场在经济生活中发挥决定性作用，让社会在社会治理中发挥基础性作用。这是建设法治政府的基础条件；另一方面，如前所言，要立足于宪法确立的国家根本制度、政权组织体系、一府两院体制，在人民代表大会制度框架内，推进一府两院体制创新发展，进一步明确法院、检察院功能定位，突出法院裁决行政纠纷的职能作用，强化检察院的行政检察监督职能作用，逐步实现“府院”关系正常化、制度化、规范化、程序化。通过完善和发展行政诉讼制度，确立和发展行政检察监督制度，形成法院、检察院对政府及其部门的有效制约机制，通过法院、检察院依法独立公正司法推进政府及其部门依法行政，这是全面推进依法治国、深入推进依法行政，全面建设法治国家、加快建设法治政府的重大制度性选择。

在法治国家建设过程中，坚持立法引领和规范、司法监督和制约，就需要突出宪法维护立法权和保障司法权的功能。依法治国重在依法治权，在国家法治战线上，哪种权力更需要监督制约？这种设问是必需的且答案是当然的，当然是行政权力最需要监督制约。这也就是将“依法行政、法治政府”从“依法治国、法治国家”中突出出来的主要原因。在“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的战略选择中，深入推进依法行政，加快建设法治政府，被视为全面推进依法治国的重中之重，构成法治国家建设的基础工程。当然，这并不意味着科学立法、公正司法的意义不及严格执法重要。实际上，与行政相比，立法、司法更具有法治的内在性，它们内嵌于法治国家概念中。*在“依法治国、依法执政、依法行政共同推进、法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的战略选择中，依法治国-法治国家包含着依法行政-法治政府，当然也包含着科学立法-良法善治、公正司法-司法正义等要件。之所以将依法行政-法治政府突出出来，是因为它之于依法治国-法治国家的基础性和现实必要性，而立法和司法就内嵌在依法治国、法治国家之中。内嵌于法治国家中的立法和司法对于政府行政来讲，无疑将生成以法律保留为中心、以法律监督和司法审查为重点的驾驭行政的法治力量。宪法规定人民代表大会制度，形成了以人民代表大会为中心的国家政权体系和一府两院体制，维护立法权、保障司法权，以确保科学立法和公正司法，这既是法治国家的内在要求，无疑也将生成强有力的促进法治政府建设的体制性力量。

建设法治中国从宪法出发，必须坚持两条：一是维护党的领导和人民代表大会制度的宪法地位，将党的领导与人民代表大会制度实践结合起来；二是坚持规范国家权力、保障公民权利的宪法精神，促进国家权力与公民权利的制度平衡。就后者而言，宪法是一张写着人民权利的纸，它在赋予国家权力正当性、合法性的同时，重在规范国家权力、保障公民权利。加强宪法实施，就是要保障公民和政治权利、经济社会文化权利的实现。从这样的意义上讲，从宪法出发，也可以说就是从规范国家权力起步，从保障公民权利出发，这是法治国家建设的起点和归宿。2004年，国家尊重和保障人权写入宪法修正案，深化了“依法治国，建设社会主义法治国家”入宪的意义，人权保障成为宪法的一项基本原则。加强宪法实施，就是要贯彻宪法这一基本原则，为法治中国建设“拨弦定音”，切实促进公民宪法权利体系的不断完善和发展，确保国家政权组织切实尊重和保障人权。

四、从宪法出发建设法治社会

“法治社会”与“法治中国”一样是一个新的概念，它最早出现在“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”战略论断中，与法治国家、法治政府构成一个组合，《四中全会决定》将“增强全面法治观念，推进法治社会建设”作为全面推进依法治国的重大任务之一。有学者认为：“法治政党、法治政府、法治社会三位一体才是完整的法治。法治建设推进到今天，社会主义法律体系已经初步形成、法治政府建设已经步入正轨、法治社会建设也在有条不紊推进，剩下的就是法治政党建设的启动。”*鞠成伟：《论法治政党》，载共识网2014-10-31。实际上，比较来看，法治政府建设稳步推进，具有良好的基础，并由中共十八大确立到2020年基本建成法治政府的明确目标，还有行政审判制约、行政检察监督等推进依法行政的良好机制。相对于法治政府来讲，法治社会还不是一个明晰的概念，它还缺乏足够稳定的内涵和外延。可以这样认为，相对于法治国家理论而言，法治社会理论非常单薄，而相对于党内法治实践而言，社会法治建设显然处于后发甚至待发状态，至少可以说还没有与国家法治、党内法治同频运行。宪法对于法治社会建设的意义显然不如宪法对法治国家、法治政党建设的关系更容易说清楚。但如果通览宪法规范，宪法保障公民结社自由，促进社会组织化，宪法规定基层群众性自治制度，推进基层社会自治，以及宪法赋予公民经济社会文化环境权利，尤其是国家宪法对“社会宪法”的精神影响，宪法之于法治社会的意义同样显而易见。

什么是法治社会？笼统地讲，法治社会就是与国家制度化分离并与国家规则性互动和自身规范化治理的社会状态。制度化分离与制度性参与相结合，规则性互动与规则性合作相统一，规范化治理与规范性自治相协调，应当成为法治社会的基本特征。加快构建法治社会，一方面需要厘清国家与社会的界限，以转变政府职能为前提，承认社会的基础性地位，发挥社会组织的基础性作用，政府不能逾越法律界线干预社会；另一方面要加强社会组织和制度规范重构，实现社会自治、自律，保持社会必需的秩序。具体言之：第一，社会成员、社会组织、社会公众认同和遵从国家法律，守法成为社会个体和社会组织的共有品质，保持社会行为在宪法法律范围内，在国家与社会、政府与公民的关系上遵循法治。社会规范比国家法律更贴近社会生活，所以“守法”应从遵守社会规范做起。第二，在“法不禁止即自由，法不授权不可为，法定职责必须为”中需要增加一项要求，即“法不干预必自律”，并且要将社会自律、自治建立在制度基础上。社会治理如同国家治理、政府治理一样，以完善的和良善的制度为基础，创新社会治理走向社会善治。*在政府职能转变过程中，为使市场发挥决定性作用，必须坚持“法不禁止即自由”的准则，这就必然要求政府“法不授权不可为”，由此带来政府职能转变和行政方式变革，这是全面深化改革走得最扎实的一个方面。全面深化改革还包括政府自身改革，与“法不授权不可为”相对应，“法定职责必须为”是建立一个有所为有所不为的政府的必然要求，这实际上也是对“法不禁止即自由”的自然对应。全面深化改革还包括政府与社会关系的重构，应当突出社会组织在社会治理中的地位，使其发挥基础性作用，这就必须强调“法不干预必自律”。自治与自律一体两面，必须将社会自治建立在社会规范基础上，并以社会章程为基本依循。第三，在界定和处理社会组织与其成员的关系上遵循法治原理，将社会组织成员权利的保障摆在社会法治的中心位置，防止社会权力专横、滥用和腐败。第四，社会呈现多元形态，主要特征是社会组织化，重构社会必须淡化社会组织行政化倾向，完善社会组织内部治理结构，将社会组织内的权力关进制度的笼子里。

从宪法出发，加快推进法治社会建设，必须树立宪法至上的理念，培育“社会宪法”观念。自由、平等、公正、法治等价值是宪法灵魂之所在，它们逐渐融入社会主体文化，成为一个层面上的社会主义核心价值观。为在社会生活中实现自由、平等和公正，必须加强全社会法治文化和权利文化建设，尤其要重视社会组织成员的社会规则意识和社会权利观念的培育。在呈现社会不同形态的社会组织中，成员守范与通常意义上的公民守法是相互影响的。按道理讲，一个守法的公民应当是一个行为守范的社会组织成员，反之亦然；而如果一个社会组织成员权利意识不足，也会直接影响着其作为一个公民的权利观念，反之亦然。这是国家法治和社会法治相辅相成的一个基本层面。当然，我们必须面对法治中国建设推进中社会上存在的“灯下黑”现象。*对公民权利念念有词，但在自己所属组织内，比如在律协、大学以及各种团体、协会、研究会等社会行业和社会单元里，对作为组织成员的权利却茫然无知，对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等受宪法保护的社会民主权利几无意识。人们担忧国家和政府专制，却对社会组织的武断浑然不觉，全社会对国家法律敬而远之，却对社会规范视而不见，不按规则办事，“不按套路出牌”。在社会组织或团体内部，即使个人与组织或团体较真，但权利与权力的交涉成本很高，在不少社会组织或团体内，内部维权甚至几乎无路可走。人们热衷于国家权力监督制约的程度远远超过对自己所在组织或团体的权力监督制约的关注。很难想象，身处社会某一组织，作为公民的权利意识不断增强，但作为社会组织成员的角色观念、权利意识却极为薄弱，甚至根本没有这类权利意识，更谈不上对组织内权力的监督制约，这无疑会对行进中的法治国家产生销蚀作用，对法治中国建设产生消极影响。培育社会组织成员的权利观念，促使社会组织认真对待成员权利，使宪法精神通过“社会宪法”观念渗透在社会规章制度体系中，渗透在社会组织与其成员的关系上，这是法治社会建设的根本所在。

从宪法出发，加快推进法治社会建设，必须以各类社会组织的章程为主导，重建社会规章制度体系。国家法律对于法治社会的意义在于看管政府与社会的边界，公权介入必定表现为法律干预，法律对社会的干预以必要为原则，呈现出有限或者说适度干预的特征，这实际上就是法治国家的意蕴之一。法治社会离不开法律的支撑，但法治社会主要的制度依托是以不同形态社会组织的章程为核心的社会规章制度体系。“由于广泛的理由，法律的干预可能都是无用功。要避免那种试图超出其领域而施加影响引发的挫折，法律工具论者的明智做法是加深对社会控制系统中非法律构成部分的理解。”*[美]罗伯特·C·埃里克森：《无需法律的秩序》，苏力译，中国政法大学出版社2003年版，第348页。从全面深化改革的总体目标来看，推进国家治理现代化，必须完善和发展中国特色社会主义制度。完善和发展社会主义制度，必须全面推进依法治国。依法治国关键是依宪治国，因此必须确立宪法权威，保障宪法实施。同样的道理，创新社会治理，推进社会治理现代化，必须以宪法精神为引领、以宪法规范为依照，加强社会规章制度建设，构建以社会章程为核心的社会规章制度体系，突出社会各方面章程作为“社会宪法”的根本意义。比如，大学是社会的重要形态之一，是引领社会文明进步的重要社会力量。构建现代大学制度，完善大学治理结构，改善大学内部党政关系、政学关系等，突出教师学生的主体地位，维护和保障教师学生的权益，这是大学章程的重要使命和基本功能。目前展开的高等学校综合改革应当充分利用政府职能转变为大学自治创制的环境条件，从章程出发推进各方面改革，尤其要建立和完善自律制度和机制，强化对大学内部权力的规范和制约。

从宪法出发，加快法治社会建设步伐，必须以社会章程为引领，重构社会具体组织形态。在国家与社会两分法下，国家主要体现为包括立法、行政和司法机构在内的政府组织形式，而社会则表现为个人、家庭、公众和社会组织，尤其表现为政党组织、经济组织、文化组织、公益组织、宗教组织等组织形态。在党内法治、国家法治、社会法治三元叙事中，重构社会形态和社会组织结构，就是要重构除以政治为主要使命的政党组织外的各类社会组织，使社会组织成为法治社会的基本载体。比如，律师是法治国家建设的重要社会力量，它介入刑事执法和行政诉讼，与公权形成制度化抗衡，推动国家法治建设进程，它是法治国家不可或缺的社会部件。律师也是法治社会建设的中坚力量，律师行业是重要的社会形态，应当成为法治社会的重要践行者和示范者。随着律师制度的不断完善和发展，律师行业自治应当是社会自治的一个重要侧面和社会自治的重要示范。社会组织形式建设与社会规范制度建设应当是同步的，重构社会组织形态，使其成为法治社会的具体载体，就必须以社会章程为根本依循，完善社会组织内部治理结构，以形成规范权力、保障权利的法治倾向和“宪法”架构。

与国家法治同理，社会法治的主题亦是保障权利、规范权力。如果社会章程不能规定权利的地位、权利行使的途径、权利救济的方式等，它就失去了“社会宪法”的品格，难以担负起引领法治社会建设的使命；如果社会章程不能按照法治原理对社会组织的权力作出制度化安排，未能按照法治原则确立完善的组织内部治理结构，不能形成组织内部权力监督制约的体制机制，它也难以担负“社会宪法”的责任和使命。即使它对成员权利作出了充分的宣示，但因为没有建立起规范组织或团体权力的体制机制，这种权利宣示也无法产生实际意义。一段时间以来，高校学生因学校侵害受教育权益状告母校的案件频发，因为涉及学生重大权益通常作为行政诉讼案件处理，尚属于行政法和国家法治范畴。而没有那么重大的权益如果受损，则难以启动司法介入，如果学校没有建立起有效的申诉和救济机制，这就是社会法和法治社会建设的问题。从宪法出发，推进法治社会建设，必须实践社会宪法主题。全面推进依法治国，必须紧紧围绕宪法做足社会法治的文章，从社会组织的章程建设起步，开辟和拓展法治中国建设的第三条战线，形塑社会的法治品格，开创法治中国的新格局。

在一定意义上讲，社会章程致力于社会自治。社会自治尤其需要突出社会组织成员的主体地位，保障组织成员的知情权、参与权、表达权、监督权等程序性权利。相对于国家和政府的社会来讲，在具体的社会形态中，在各类社会组织形式中，组织与其成员的关系必须被纳入组织章程框架中，通过章程建立起来的组织内部治理结构有助于抑制和消释权力侵害权利的欲望和可能。有关权力与权利的故事不仅体现在国家层面上，它也深嵌在社会组织形态中，社会组织章程的使命就在于使组织内的权力与权利关系闪耀着宪法精神的光芒。不要轻视社会组织章程的意义，它们除了对社会治理产生“社会宪法”的作用外，由社会各方面的章程汇聚的“社会宪法”倡导以保障权利、规范权力为主调的社会价值观，成为重塑社会文化的不可替代的制度力量。让社会章程承载宪法精神，不仅有利于宪法精神在社会文化中发扬光大，使宪法精神经由“社会宪法”融入社会规章制度体系，也有利于发展与政权组织力量对应的社会组织力量，为宪法实施奠定坚实的社会基础。

五、中国法治战线与宪法作用

从某种意义上讲，在全面推进依法治国的第一条战线上，国家法治建设步履蹒跚。*不少学者对近10年来法治进程和法治建设成果作出的评价不高，认为法治进程中存在阴霾，出现“走两步、退一步”现象。尽管这种评价更多地侧重于政法领域和司法改革，并不构成对中国法治建设的全面评价，但也从一个角度上说明了法治道路上存在问题和中国法治进程的特征。一个重要原因是第二、三条法治战线进展缓慢，党内法治没有与国家法治形成有效联动，社会法治建设没有跟进发展。比如，一段时间以来，党政干部法外问案，法院、检察院难以依法独立公正行使司法职权，而社会盛行“信访不信法”现象，这实际上是一个问题的三个侧面，它们相互纠缠制造了司法不公、法治不畅的困境。透视法治中国建设的内在逻辑，实施全面推进依法治国战略，必须坚持“依法治国、依法治党、依法治理共同推进，国家法治、党内法治、社会法治同步发展，法治国家、法治政党、法治社会一体建设”的法治格局，加快依法治党、建设法治政党和依法治理、建设法治社会的步伐。随着第二条战线上党内法治建设日渐明朗、进展有度，并与第一条战线上国家法治建设相契合，第三条战线上法治社会建设逐步展开、进展有序，并与国家法治建设相呼应，以及执政党“带头守法”，党内法治对社会法治产生积极的示范作用，全面推进依法治国的步伐明显加快。法治中国建设从宪法出发，就需要创新宪法的作用机制和方式，宪法精神与宪法规范并举，与党的章程和社会章程连结，保持党内法治、国家法治和社会法治并联，形成党内法治联动国家法治、带动社会法治的社会主义法治新常态。

宪法的作用在哪里？一段时间以来，关于宪法司法化的讨论，主要是基于人们对宪法处于所谓“闲法”状态的关注。实际上，宪法不仅在规范国家立法中呈现出“活法”形象，宪法的作用还在于为党的章程和社会章程“站台”，用宪法精神塑造“党内宪法”和“社会宪法”的品格，从而统率党内法治、国家法治、社会法治的同步发展。中国法治建设必须坚持从宪法出发，以宪法统率中国法治建设，坚持国家法治、党内法治、社会法治三线联动，在政治生活和社会生活中弘扬宪法精神，使宪法精神融入执政组织的章程和社会组织的章程，提升党的章程和社会章程的宪法品格，并通过党的章程和社会章程渗透到党内法规制度和社会规章制度之中，逐步形成以党章为核心的党内法规制度体系、以宪法为核心的国家法律制度体系、以章程为核心的社会规章制度体系，共同构成中国特色社会主义法治体系的制度基础。从宪法出发，推进中国法治建设，就是要加强宪法实施，在党内政治生活中让党的章程产生实效，在社会生活中让社会章程发挥实在作用，形成由执政组织章程和社会组织章程的实施促进宪法实施的氛围和机制。也就是说，一方面，突出党章在党内政治生活中的地位，发挥其规范党内权力、保障党员权利的基础性作用，加强党章的有效实施，确立和维护党章权威，以“党章为本”促进“宪法至上”，以党章的权威增进宪法权威；另一方面，突出社会章程在社会公共生活中的地位，发挥其规范社会组织权力、保障组织成员权利的基础性作用，加强社会章程的有效实施，在全社会播散宪法精神的种子，以“社会宪法”的功效培育宪法政治的土壤。

[责任编辑：吴岩]

收稿日期：2016-03-10

基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目《推进党内法治建设理论与实践创新研究》(14ZDC006)、山东省社科规划一般项目《法治中国理论与实践创新——习近平总书记关于社会主义民主政治和依法治国的重要论述研究》(14CXJJ05)的阶段成果。

作者简介：肖金明(1965-)，男，山东青岛人，山东大学法学院教授、博士生导师，研究方向：公法原理与制度、法治社会理论与实践。

中图分类号：D921

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)03-0005-10

Subject:Building Law-based China from Constitution

Author & unit:XIAO Jinming

(Law School,Shandong University， Jinan Shandong 250100,China)

Abstract：The only way to comprehensively promote the rule of law and accelerate the construction of the rule of law in China is to develop Rule of Party, Rule of State and Rule of Society and implement the new strategy of promoting rule of law, governance according to law jointly with administration according to law and building law-based state, law-based government and law-based society.The Constitution is the foundation for rule of law in China. To comprehensively promote the rule of law on the basis of Constitution, the significance of Constitution on law-based state, law-based government and law-based society should be focused on. The spirit of Constitution integrating with politics, power operation and society which is adopted by ruling parties and community organizations is beneficial for Constitution to lead the construction of rule of law in China together with the Party Charter and social organization regulations.The most important factor for comprehensively promoting the rule of law according to Constitution and construction of law-based China is to complete state legal system centered on the Constitution, Inner-Party legal system centered on Charter and community legal system centered on Regulations, which gradually leads to the New Normal of construction of socialist rule of law which is Inner Party rule of law triggers State and society rule of law.

Key words：the rule of law; law-based parties; law-based society; law-based China; constitutional politics

【特别策划·专题一、法治中国·宪法变迁·宪法保障】