行政裁量基准制度在林业行政处罚中的实践与完善

卢 芳， 周训芳， 诸 江

(中南林业科技大学政法学院)



行政裁量基准制度在林业行政处罚中的实践与完善

卢 芳， 周训芳， 诸 江

(中南林业科技大学政法学院)

行政裁量基准是行政机关自我约束的内部规则，能够有效控制行政裁量权的滥用。将行政裁量基准制度引入林业行政处罚，有助于统一林业行政处罚的裁量尺度，提高林业行政执法水平。近年来制定林业行政处罚裁量基准的地方实践，为我国林业行政裁量基准制度建设积累了丰富的经验。同时，也由于制定主体过多、设定标准随意等原因，导致各地裁量基准在涵盖范围、类型划分、违法事实格次、处罚幅度标准、基本原则表述等方面均存在较大差异。应当明确区分裁量基准适用规则和具体裁量基准的制定主体，由国务院林业主管部门统一制定全国的林业行政裁量基准适用规则，在全国范围内统一设定标准，然后由各省级林业主管部门据此制定具体的地方裁量基准，以完善我国的林业行政裁量基准制度。

行政裁量基准；林业行政处罚裁量基准；地方实践；林业行政裁量基准制度

行政裁量基准在控制行政裁量权的滥用方面发挥着重要功能。2004年，浙江省金华市公安局在全国率先开展了行政处罚裁量基准制度的地方实践，随后全国各地兴起了制定行政裁量基准制度的热潮。2008年国务院发布《关于加强县市政府依法行政的决定》，要求市县政府及其部门抓紧对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，并制定细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要坚持严格规范公正文明执法，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。各级各类行政机关先后出台并实施自己的行政裁量权基准，进一步规范行政裁量权。2009年至2015年间，全国有20多个省(直辖市、自治区)制定了林业行政处罚裁量基准。林业行政处罚裁量基准的地方实践，对于保护森林资源、规范林业执法、促进依法行政发挥了重要作用，为进一步完善林业行政裁量基准制度积累了丰富经验。

一、裁量基准的概念、法律属性及引入林业行政处罚的意义

(一)裁量基准的概念

关于裁量基准的概念，无论是理论界还是实务界，在我国均未形成较为统一的认识，其称谓有裁量基准、裁量标准、细化指导基准、适用规则、细化标准等多种。事实上，裁量基准在其他国家也有着不同的称谓和涵义。例如在德国，“裁量基准是以法解释的方法、条文规范的方式将行政机关对法规范的解释定型化，意在拘束裁量”，裁量基准与解释基准一样，均遵循同样的方法，采用类似的方式对法律规范进行细化[1]。而在法国，裁量基准则被称为“指示制度”。在日本、韩国及我国的台湾地区，裁量基准被规定在《行政程序法》中，在实践中发挥着极大的作用。

我国行政法学界对裁量基准的定义主要有以下几种：第一种观点认为，裁量基准是指行政机关在法律规定的裁量空间内“依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体裁判标准”[2]。第二种观点认为，裁量基准是“以规范行政裁量的行使为内容的建章立制”，而不是行政执法人员的“个性化的、经验性的，甚至是随机的算计”[3]。第三种观点认为，裁量基准是行政执法者在行政法律规范没有或者欠缺要件——效果规定，因而针对具体案件难以得到完整的判断标准时，“按照立法者意图，在行政法律规范所预定的范围内，以要件——效果规定的形式设定的判断标准”[4]。而在实务界，对裁量基准的认识，集中体现在各地制定的相关规范性文件中。例如，《湖南省行政程序规定》第90条规定：“本规定所称裁量权基准，是指行政机关依职权对法定裁量权具体化的控制规则。”[5]又如，《浙江省行政处罚裁量基准办法》第2条规定：“本办法所称行政处罚裁量基准，是指行政处罚实施机关在法律、法规和规章规定的裁量范围内，对公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，据以确定是否处罚，以及作出何种类别、幅度的处罚及其具体适用情形的细化、量化标准。”[6]从以上定义可以看出，理论界和实务界对裁量基准达成了以下共识：第一，裁量基准的制定主体是行政机关。上述定义中均明确提出，裁量基准由行政执法部门或者行政主管部门依据一定标准制定。第二，裁量基准的设定范围为行政法律规范所预设的裁量空间，不能随意扩大。第三，设立裁量基准不但要考虑不同的事实和情节，还要遵循相应的行政法律原则。第四，裁量基准的设定方式是将行政法律规范预设的裁量空间进行格次化的阶次分配，使之具体化。

结合上面的分析，我们认为，行政裁量基准是指行政机关在其法定职权范围内，遵循行政法律、法规所规定的原则，结合行政相对人的违法事实、情节、性质、社会危害程度等情况，对行政法律、法规所设定的行政自由裁量权进行细化、量化的一种内部标准。

(二)裁量基准的法律属性

对裁量基准如何定性，目前行政法学界还存在认识上的分歧。2008年10月19日北京大学软法研究中心举行了行政裁量基准制度研讨会，会上有学者提出，裁量基准的引入带来了过分简单化的危险，挤压了司法权对行政裁量合理性的审查空间，使得法院针对行政处罚过程中依照裁量基准行使裁量权的司法审查变得困难。也有学者提出相反意见，认为裁量基准既是软法，也可以作为硬法来对待，因为行政法规、部门规章可以根据法律作出具体的规定，当然可以包括对裁量幅度作出进一步的细化规定，而行政法规、部门规章规定的裁量基准可以作为硬法来使用。因此，裁量基准可以先采取软法的形式，在实践一段时间之后，各方面达成了共识，然后再以硬法的形式加以肯定。还有学者认为，裁量基准在性质上属于行政机关自我约束的内部规则，是行政执法者对抽象的立法规定进行行政解释的结果，是行政机关行使自由裁量权的方式而已，与行政裁量本身的增减无关[7]。结合我国行政处罚裁量基准的法律实践来看，内部规则说更为贴近实际。

第一，从制定主体来看，行政处罚裁量基准是行政机关为规范行政处罚权力的行使而制定的，将广泛的裁量空间进行压缩，避免行政处罚的随意性和肆意性。行政执法机关仅享有法律、行政法规赋予的自由裁量权，法律、法规并没有赋予制定裁量基准的行政机关立法权，其所制定的裁量基准不是法律、行政法规。

第二，从具体内容来看，行政处罚裁量基准是行政执法机关遵循行政处罚原则，运用一定的技术手段，将抽象化的行政法规转化为具体的行政裁量规范，与具体行政行为相适应的一种内部掌握的标准。裁量基准实质上是行政机关行使行政解释权，将行政法律规范进行细化、量化的一种方式，架起了抽象的行政法规与具体的行政行为之间的桥梁。

第三，从法律效力来看，裁量基准并不像法律、行政法规一样具有普遍约束力，裁量基准仅在特定的行政执法领域适用，仅对行政执法人员的特定行为具有约束力，并不影响法院对行政行为的合法性审查。

(三)将裁量基准引入林业行政处罚的意义

林业行政处罚是实施林业行政管理的重要手段之一，林业法律、法规中赋予了林业行政机关广泛的行政自由裁量权。如何对自由裁量权进行有效规制，是林业行政处罚面临的一个难题。为解决这一难题，可以通过制定裁量基准对林业行政执法机关及其执法人员的行政处罚行为进行规范。制定林业行政处罚裁量基准，是将法律、法规预设的行政处罚裁量空间进行格次化的阶次分配，使之具体化、细致化。因此，需要综合考虑《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)规定的处罚原则，根据不同地区的社会环境、经济发展水平，行政违法行为人的具体状况(年龄、精神状态等)，以及具体的违法事实、造成的损失、有无社会危害性、有无补救措施等各方面因素设定具体的裁量基准。这有助于统一林业行政处罚的裁量尺度，维护林业法制统一。

将裁量基准引入林业行政处罚具有重要意义，具体表现为：

1)林业行政处罚裁量基准的制定，有利于规范林业行政处罚行为，减少林业行政处罚自由裁量权的滥用现象。林业行政处罚裁量基准为林业行政处罚提供了便利，在违法情节和处罚幅度上进行细化，使得行政执法人员在案件处理过程中可以在裁量基准范围内找到相应的具体适用的条款，根据这些细化的指导基准来开展实际工作，实现行政机关内部的自我约束。

2)林业行政处罚裁量基准的制定，有利于减少林业行政处罚不公平现象。现实生活中，由于林业行政执法人员对法律条文的解读存在差异，导致出现畸轻、畸重等处罚不公平现象。林业行政处罚裁量基准的地方实践，将较为抽象、模糊的法律条文进行格次化的分档，增强了林业行政处罚的合理性、公正性，有利于提高林业行政执法机关的执法质量和效率，有效缓解社会矛盾。

3)林业行政处罚裁量基准的制定，有利于限制林业行政权的行使，避免权力寻租。林业法律、法规赋予林业行政执法人员广泛的行政处罚自由裁量权，具有很大的裁量空间，执法人员利用这一权力谋取单位或者个人私利的情况难以避免。而林业行政处罚裁量基准恰好“有助于限制行政人员作出特定决定的权力，有助于防止其向政治诱惑或者压力妥协的可能性，有助于防止其考虑不相关的因素而滥用权力”[8]。

所以，制定林业行政处罚裁量基准对于规范林业行政处罚行为，维护林业行政管理秩序，保护林业资源，维护国家和社会林业安全发挥着重要作用。

二、地方林业行政处罚裁量基准的制定模式及差异分析

我国地方林业行政处罚裁量基准的出台，主要集中在2009年至2013年。2009年1月，江西省林业厅最早将裁量基准制度引入林业行政执法领域。四川、河南也在2009年率先制定地方林业行政处罚裁量基准，随后云南、湖南、重庆、陕西、河北、贵州、广东、宁夏、山东、福建等地均相继出台了地方基准。林业行政法律、法规中赋予林业行政机关的自由裁量权主要包括以下几种类型：一是对违法事实性质认定的自由裁量权，二是对违法情节轻重认定的自由裁量权，三是对行政处罚幅度的自由裁量权，四是对选择作为或不作为的行为方式的自由裁量权，五是选择处罚方式的自由裁量权，六是决定是否执行行政处罚的自由裁量权。地方裁量基准主要围绕违法情节轻重、处罚幅度进行细化。

(一)地方林业行政处罚裁量基准的制定模式

从各省(直辖市、自治区)制定的林业行政处罚裁量基准的现状来看，林业行政处罚裁量基准的制定模式大致可分为以下3种：

1)只制定林业行政处罚裁量基准或者标准。例如，河北省只制定了《河北省林业厅行政处罚裁量权基准制度》，云南省只制定了《云南省林业厅行政处罚自由裁量权实施标准》。

2)同时制定林业行政处罚指导性文件和具体的裁量基准、实施标准。例如，广东省在制定《广东省林业厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法(试行)》的同时，又制定了《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准(试行)》；贵州省在制定《贵州省林业行政处罚自由裁量权实施办法》的同时，又制定了《贵州省主要林业行政处罚自由裁量权裁量参考基准表》；江西省在制定《江西省林业行政处罚自由裁量权适用规则》的同时，又制定了《江西省林业行政处罚自由裁量权参照执行标准》；宁夏回族自治区在制定《宁夏回族自治区林业行政处罚裁量权适用规则》的同时，又制定了《宁夏回族自治区林业行政处罚裁量权基准》。

3)在制定总则性文件的基础上制定与相关的林业法律、行政法规、部门规章的具体条款一一对应的细化的指导标准。例如，陕西省先制定了《陕西省规范行政处罚自由裁量权规定》，然后针对《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》《植物检疫条例实施细则(林业部分)》《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《自然保护区条例》)、《中华人民共和国野生植物保护条例》(以下简称《野生植物保护条例》)、《中华人民共和国植物新品种保护条例》(以下简称《植物新品种保护条例》)、《陕西省野生植物保护条例》等16部行政法规、部门规章和地方性法规规定的有关林业行政处罚自由裁量权的具体条款的实施，制定了逐一细化的指导基准(试行)。

从这些裁量基准的外在表现形式来看，主要为两种：一是采用纯文字化的表述，运用规范性的语言对裁量基准进行细化的文字描述；二是采用直观的表格形式对裁量基准进行细化，方便行政执法人员查询。

(二)各地方林业行政处罚裁量基准的差异分析

从上述各地制定的林业行政处罚裁量基准的具体内容来看，各省(直辖市、自治区)制定的林业行政处罚裁量基准存有较大的差异。这些差异主要体现在以下4个方面：

1)裁量基准涵盖的范围不同。裁量基准在林业行政处罚中的应用主要集中在对法律、行政法规、部门规章的细化方面。大部分已经颁行的裁量基准将林业行政领域涉及行政处罚的法律、行政法规、部门规章囊括在内，主要包括《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)、《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)、《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国森林法实施条例》(以下简称《森林法实施条例》)、《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》《野生植物保护条例》《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》《自然保护区条例》《植物新品种保护条例》《退耕还林条例》《植物检疫条例》《湿地保护管理规定》《林木良种推广使用管理办法》，等等。河北、贵州、广东等省的裁量基准均是对上述法律、法规、规章的细化。除了对全国性的法律、行政法规和部门规章的有关规定进行细化之外，还有一些地方对本省的地方性法规和政府规章也进行了细化。例如，广东省林业厅和贵州省林业厅的规范性文件中，对本省有关森林公园管理的实施办法进行了细化；浙江省林业厅对《浙江省公益林管理办法》进行了细化。另外，有些省的裁量基准涵盖范围较窄，只规范了少数几部重要的法律和行政法规，而对于防沙治沙、自然保护区等方面的规定没有涉及。例如，《湖南省林业行政处罚自由裁量权基准》只对《森林法》《种子法》《森林法实施条例》《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例实施细则(林业部分)》《湖南省森林公园管理条例》《湖南省野生动植物资源保护条例》等进行了细化。

2)裁量基准划分的类型不同。如前所述，林业行政处罚裁量基准的文件分为表格式和文本式两种，不同的表现形式对裁量基准的细化存在较大差异，具体体现在划分的种类及种类的划分标准上。

表格式林业行政处罚裁量基准的差异，主要体现在表头的设置方面，基本上都包含了违法依据、违法行为及对违法情形和处罚幅度的细化。例如，《福建省林业行政处罚裁量基准表》表格的表头包括：序号、项目名称、法定法则、裁量基准(档次、违法情形、处罚种类和幅度)、备注，共7列。《云南省林业厅行政处罚自由裁量权实施标准》表格的表头包括种类、序号、违法行为、处罚依据、处罚细化标准等5列，并将林业行政处罚类别划分为资源林政类、林木种苗管理类、绿化造林类、野生动植物及自然保护区管理类、森林防火类、植物检疫管理类等6个种类。《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准(试行)》则没有划分类别，表格的表头包括序号、违法行为、处罚依据、裁量标准(分档、适用情形、处罚幅度)、备注等7列。

文本式的林业行政处罚裁量基准基本上都进行了种类划分，但在具体细节上存在较大差异。例如，《河南省林业行政处罚裁量标准(试行)》主要分为资源林政管理、野生动植物保护及自然保护区管理、森林植物检疫和病虫害防治管理、森林防火管理、林木种子管理、义务植树和防沙治沙管理、退耕还林管理等7个部分，并对每个部分分别进行规范。在具体的裁量表述上，主要分为行政处罚依据和行政处罚裁量标准，其中行政处罚裁量标准先进行分档，每个档次再细化表现情形和处罚标准。《湖南省林业行政处罚自由裁量权基准》分为森林、林木和林地管理，种苗管理，森林公园管理，林木有害生物防治管理，野生动植物保护管理等5个部分，共41项，对具体条文细化时，先引述法律、行政法规、部门规章、地方性法规、规章的规定，再确定自由裁量权基准。《江西省林业行政处罚自由裁量权参照执行标准》分章节进行规范，共分为种苗和营造林管理，森林经营管理，野生动物、植物、自然保护区和湿地管理，森林防火、森林病虫害防治和森林植物检疫管理等4章，共17节，具体进行细化时先引述法律、行政法规、部门规章、地方性法规、规章的规定，再确定细化标准。

3)违法事实设置的格次不同。各地林业行政处罚裁量基准对于上位法中规定的违法事实的细化存在很大差异。以“盗伐森林或其他林木”为例，《森林法实施条例》只规定了“以立木材积计算不足0.5 m3或者幼树不足20株的”和“以立木材积计算0.5 m3以上或者幼树20株以上的”两种违法情形。但是，各地裁量基准差异极大。例如，《福建省林业行政处罚裁量基准表》细化了3种违法情形：较轻指盗伐森林或者其他林木，以立木材积计算不足0.5 m3或者幼树不足20株；一般指盗伐森林或者其他林木，以立木材积计算0.5 m3以上1 m3以下或者幼树20株以上50株以下的，以及盗伐毛竹的；较重指盗伐森林或者其他林木，以立木材积计算1 m3以上或者幼树50株以上的。而《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准》则分为较轻、一般、较重3档——较轻指立木材积0.5 m3以下或者幼树20株以下的；一般指立木材积0.5 m3以上1 m3以下或者幼树20株以上60株以下的；较重指立木材积1 m3以上2 m3以下或者幼树60株以上100株以下的。《湖南省林业行政处罚自由裁量权基准》将此细化为5种情形：①盗伐数量不足0.3 m3或者幼树不足10株的；②盗伐数量0.3 m3以上不足0.5 m3或者幼树10株以上不足20株的；③盗伐数量0.5 m3以上不足0.8 m3或者幼树20株以上不足60株的；④盗伐数量0.8 m3以上不足1.2 m3或者幼树60株以上不足100株的；⑤盗伐数量1.2 m3或者幼树100株以上至刑事立案标准以下的。

4)处罚幅度规定的标准不同。具体违法情形的划分标准不同以及处罚时考量的因素不同，导致针对这些违法情形的处罚存在差异。仍以福建、广东、湖南3省对“盗伐森林或者其他林木”处罚幅度的细化为例。《森林法实施条例》规定的处罚标准是“由县级以上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3倍至5倍的罚款”和“由县级以上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值5倍至10倍的罚款”。上述3省的裁量基准中，无论哪种违法情形，都规定“责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得”，主要差异在于对罚款数额的细化。《福建省林业行政处罚裁量基准表》针对3种违法情形的罚款数额分别为：并处盗伐林木价值的3～5倍、5～8倍、8～10倍。《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准》中3档违法情形对应的罚款数额分别为并处盗伐林木价值的3倍至5倍罚款、5倍至7倍罚款、7倍至10倍罚款，而《湖南省林业行政处罚自由裁量权基准》中5种违法情形对应的罚款数额分别为3倍、4倍、5～6倍、7～8倍、9～10倍。

此外，一些市、县制定的林业行政处罚裁量基准甚至还引入了批评教育这种申诫罚。例如，《长沙市岳麓区农业林业畜牧局行政处罚裁量权基准制度》中划分一种“特别轻微行为”的情形，对这种行为的处罚为“批评教育、告诫、登记违法行为，不予罚款处罚”。

5)基本原则的表述不同。在已颁行林业行政处罚裁量基准的省(直辖市、自治区)中，大多数既颁布适用规则又颁布裁量基准。通过考察各地的适用规则可以发现，所有适用规则均要求各级林业执法部门在行使林业行政处罚自由裁量权时遵循一些基本原则，但对这些原则在表述方面存在较大差异。例如，《广东省林业厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法(试行)》第5条规定了处罚法定原则，过罚相当原则，公平、公正、公开原则，处罚与教育相结合、教育先行原则，程序正当原则，综合裁量原则；《重庆市林业行政处罚裁量基准(试行)》第4条规定了处罚法定原则，过罚相当原则，公平、公正原则，教育与处罚相结合原则，程序合法原则，综合裁量原则；《湖南省林业厅规范行使林业行政处罚自由裁量权指导意见》第5条规定了处罚法定原则，公开、公平、公正原则，处罚与教育相结合原则，过罚相当原则。

另外，实施林业行政处罚时考虑的因素，按照行政相对人的年龄、违法情节、案件性质、违法事实及社会危害程度等，设定了免除、从轻或者减轻及加重处罚的情形。几个省市的林业行政处罚裁量基准的文件内容大同小异，基本上都是依据《行政处罚法》的规定进行设定。

三、林业行政裁量基准实践中存在的问题及对策

林业行政处罚裁量基准的地方实践说明，我国各级林业行政执法机关已经认识到了，通过制定裁量基准来规范林业行政处罚自由裁量权的重要性和必要性。但从上文各地林业行政处罚裁量基准中存在的5个方面的差异来看，同一个事项存在着数量众多的裁量基准，设定主体和发布时间各异，各个裁量基准之间的关系十分复杂。究其原因，正如有学者已指出的那样，主要在于现行法律、法规并未就裁量基准的设定主体、程序、时限等进行规范，以及行政法学界未能提供充分的理论说明和指导[9]。这一现象，理应得到改变。应当依据《行政处罚法》的有关规定，在全国范围内统一规范林业行政处罚裁量基准的制定主体，完善林业行政处罚裁量基准的设定标准，以更好地发挥林业行政处罚裁量基准制度对林业行政处罚实践的指导作用。

(一)当前林业行政处罚裁量基准存在的问题

林业行政处罚裁量基准的地方实践，对于解决现实中困扰行政机关的处罚标准和幅度问题产生了一定的成效。但是，通过对比不难发现，目前各地制定的林业行政处罚裁量基准仍然存在不少问题。

1.制定主体过多

我国地方林业行政执法机关有省(自治区、直辖市)、市(自治州、盟)、县(自治县、旗)3级。各级地方林业行政执法机关基于自身的政治、经济等利益考量，均结合各地情况制定林业行政处罚裁量基准，造成了不同行政级别的林业行政执法机关依照各自的标准制定的林业行政处罚裁量基准并存的局面。

目前，我国林业行政处罚裁量基准由谁来制定，没有明文规定，因此，在地方实践中，林业行政处罚裁量基准制定主体既有省级林业行政机关，又有市级、区(县)级林业行政机关。在实践中，市、县级林业行政处罚裁量基准的出现大体分为两种情形：一是基层林业行政机关根据自身的实际需要制定裁量基准；一是上级林业行政机关发布关于制定裁量基准的原则、适用规则等原则性规定，下级林业行政机关在上级林业行政机关的要求下再行制定更加细化的规定。例如，《河北省人民政府关于建立行政裁量权基准制度的指导意见》规定：上一级行政执法部门建立行政裁量权基准制度的，下一级行政执法部门应当直接适用，也可以结合本地区经济发展情况进行细化、量化，报上一级行政执法部门备案，并报本级政府法制机构备案后施行。上一级尚未建立的，下一级可以先行建立，报上一级部门批准和同级政府法制机构备案后施行。但在林业行政处罚实践中，对于林业行政执法人员而言，在不同行政区域内以及同一个省级行政区域的不同层级的林业行政执法机关制定的裁量基准文件之间存在差异的情况下，具体适用哪一个级别的行政执法机关所制定的裁量基准，会无所适从。举例来说，在湖南省，有湖南省林业厅2011年11月30日发布的《湖南省林业行政处罚自由裁量权基准》、长沙市林业局2013年10月10日发布的《长沙市林业和园林行政执法处罚裁量权基准》、长沙市岳麓区农业林业畜牧局2011年8月20日制定的《长沙市岳麓区农业林业畜牧局行政处罚裁量权基准制度》。如果一个居住在湖南省长沙市岳麓区的居民盗伐了0.3 m3的林木(按立木材积计算)，那么，应当如何处罚？依照《湖南省林业行政处罚自由裁量权基准》和《长沙市林业和园林行政执法处罚裁量权基准》的规定，应当“责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值4倍罚款”；而依照《长沙市岳麓区农业林业畜牧局行政处罚裁量权基准制度》的规定，则应当“批评教育，责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3倍以上5倍以下的罚款”。上述3个裁量基准的主要差异在于罚款数额的规定，实施林业行政处罚时，对该居民究竟是直接处以盗伐林木价值4倍的罚款呢，还是在盗伐林木价值3倍至5倍之间随意选择一个倍数的罚款？这一事例说明，裁量基准的制定主体过多，形成多级裁量基准，在一定程度上会造成林业行政处罚的混乱。

2.设定标准随意

从裁量基准的设定标准来看，各地裁量基准的设定比较随意，没有公认的标准，导致在违法情节和处罚方式及幅度的细化方面出现了严重不一致的局面。

对违法情节的细化，主要是指将上位法抽象的表述运用一定的方法，结合当地实际情况划分为若干基本情节，如具体数额、面积的大小等，有的分为3档(较轻、一般、较重)，有的分为5档(特别轻微、轻微、一般、严重、特别严重)。从湖南省的林业行政处罚裁量基准可以看出，不同级别的行政机关对于违法情节的划分档次也不相同。长沙市、岳麓区的裁量基准都是划分为5档，但每档标准对盗伐林木的具体株数和盗伐面积的规定不一致。

在处罚方式及处罚幅度的细化上，各地也存在很大差异。林业行政处罚方式包括申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚，主要有批评教育、警告、罚款、没收违法所得或者非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政拘留等。对处罚方式和处罚程度的选择不同，使得裁量基准的规定千差万别。福建省、广东省、湖南省林业厅的行政处罚裁量基准中，引入了责令补种树木、没收违法所得及罚款3种处罚方式，而长沙市岳麓区的裁量基准除上述3种处罚方式外还引入了批评教育这种申诫罚。在罚款的具体数额上，几种规范性档的划分标准也各不相同。

(二)完善林业行政处罚裁量基准制度的对策

1.明确区分裁量基准适用规则和具体裁量基准的制定主体

林业行政处罚裁量基准的制定主体，关系到裁量基准的适用范围以及林业行政法制的统一性问题。林业行政处罚裁量基准的地方实践中，省级、地市级、县区级林业行政执法机关都有权制定裁量基准。市县政府制定裁量基准的唯一依据是2008年国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》，该决定第18条要求市县政府“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。”[10]实践证明，这一做法积累了许多成功经验，但也在一定程度上导致了多级裁量基准不统一和相互矛盾的弊端。我们认为，目前省级、地市级、县区级林业行政机关都有权制定裁量基准的地方实践，是不利于维护林业法制统一的。

林业行政处罚裁量基准的制定和实施，应当既要充分考虑地方的实际情况，因地制宜地解决林业行政处罚中的问题，又要控制好裁量基准的松紧度，体现林业法制的统一性。正如前文所述，行政裁量基准属于行政执法机关自我约束的内部规则，是行政机关对抽象的立法规定进行行政解释的结果。《行政处罚法》第12条第1款规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定；第13条第1款规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。因此，国务院林业主管部门、省级人民政府和省级人民政府所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府均有权对林业法律、行政法规中的行政处罚幅度进行细化。而根据《森林法》第10条规定，国务院林业主管部门主管全国林业工作，县级以上地方人民政府林业主管部门主管本地区的林业工作，因此，根据行政法上的层级监督原则，国务院林业主管部门有权指导和监督地方各级林业行政主管部门的行政处罚工作。据此，可以将裁量基准适用规则和具体裁量基准区分开来，由国务院林业主管部门统一制定全国的林业行政裁量基准适用规则，作为全国各地制定具体裁量基准的指导性规则，然后再由省级林业主管部门、省级人民政府所在地的市林业主管部门，以及经国务院批准的较大的市林业主管部门，根据全国统一的裁量基准适用规则和各地林业行政处罚工作实际，制定具体的地方裁量基准。当然，地市级、县区级林业行政机关也可以根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》制定各自的裁量基准，但是，一方面，目前的实践已经表明这容易导致林业行政处罚的混乱；另一方面，在全国性的林业行政裁量基准适用规则指导下，由省级林业主管部门、省级人民政府所在地的市林业主管部门，以及经国务院批准的较大的市林业主管部门制定的具体的裁量基准已经够用。这一安排，既充分考虑到了各省级行政区域的政治、经济、文化、历史等特殊情况，又能克服裁量基准过多、过滥的问题，有利于实现林业法制的统一。

2.统一林业行政裁量基准的设定标准

通过研究发现，我国学界和林业系统内部对于裁量基准的设定标准远未形成共识，这导致各省(自治区、直辖市)、市、县制定的裁量基准中存在各种各样的设定标准。

从林业行政裁量基准的外在形式来看，各省(自治区、直辖市)、市(自治州、盟)、县(自治县、旗)既发布林业行政处罚裁量基准适用规则或者实施办法，同时又发布具体的裁量基准、实施标准。一些省(自治区、直辖市)在公布林业行政处罚裁量基准适用规则的同时，又要求下级林业行政执法机关遵循处罚法定、过罚相当、公平公正、处罚与教育相结合的原则，设定细化的林业行政处罚裁量基准。

而如何细化裁量基准，各地的划分标准也不统一。因此，同样需要对如何细化违法情节、处罚种类和数额等方面做出统一的要求。“尽可能详细列举考量因素并以此来解释法律规范中的不确定概念，这是裁量基准的重要控制技术手段。”[11]在对违法情节进行细化时，不能仅仅将上位法不确定的表述以数字化的格次进行划分，还应考虑相应的法律后果。在对处罚情节进行细化时，既要充分考虑行政违法行为人的年龄、精神状况，也要考虑免除、减轻和加重处罚的具体情形。尤其是将裁量基准运用到个案中时，不能僵化地照搬、套用裁量基准中的格次，还需结合行政违法行为人的主观恶性、违法程度、社会危害性及悔过态度等情况，公平合理地确定处罚幅度。因此，应当及时改变目前各省(自治区、直辖市)、市(自治州、盟)、县(自治县、旗)既发布林业行政处罚裁量基准适用规则或者实施办法，同时又发布具体的裁量基准、实施标准的混乱状况，由国务院林业主管部门研究制定全国统一的《林业行政处罚裁量基准适用规则》，为各省(自治区、直辖市)制定地方林业行政裁量基准提供统一的标准。

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[3] 余凌云.游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考[J].清华法学,2008(3):57.

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[6] 浙江省人民政府.浙江省行政处罚裁量基准办法[EB/OL].[2015-10-02].http:∥www.zj.gov.cn/art/2015/5/14/art_12455_213048.html.

[7] 北京大学软法研究中心.“行政裁量基准制度”研讨会会议记录[EB/OL].[2015-11-20].http:∥transformingpublaw.fyfz.cn/art/407742.htm.

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[9] 朱新力.法治社会与行政裁量的基本准则研究[M].北京:法律出版社, 2007：172-173.

[10] 中华人民共和国国务院.国务院关于加强市县政府依法行政的决定[EB/OL].[2015-10-02].http:∥www.gov.cn/zwgk/2008-06/18/content_1020629.htm.

[11] 黄学贤.行政裁量基准：理论、实践与出路[J].甘肃行政学院学报,2009(6):108.

(责任编辑 何晓琦)

Practice and Improvement of Administrative Discretion Standard in Forestry Administrative Punishment

LU Fang, ZHOU Xun-fang, ZHU Jiang

(PoliticsandLawSchool,CentralSouthUniversityofForestryandTechnology,Changsha, 410004,P.R.China)

Administrative discretion standard is internal self-restraint rules in an administrative organization, which is expected for effectively controlling the abuse of administrative power.Introduction of the administrative discretion standard system into forestry administrative punishment will be conducive to unify the discretion scale and improve the level of forestry administrative punishment.In recent years, the rich experience for the construction of forestry administrative discretion standard system has been accumulated from the local practice of formulating the discretion standard of forestry administrative punishment.Meanwhile, there are many differences on scope, type, lattice division, punishment range, and principle in the local standards because of multiple decision-making bodies and arbitrary standard setting.The applicable rules of discretion standard and decision-making bodies of specific discretion standards should be clearly distinguished.Moreover, the applicable rules of forestry administrative discretion standard and an unified standard should be set for whole China by the bureau of forestry administration in State Council, and then the local discretion standards should be modified accordingly by provincial forestry departments, therefore, China’s forestry administrative discretion standard system may be improved.

administrative discretion standard; discretion standard of forestry administrative punishment; local practice; legal system of forestry administrative discretion standard

10.13931/j.cnki.bjfuss.2016009

2016-06-20

国家社会科学基金项目“美丽中国视域下的森林法创新研究”(13BFX134)。

卢芳，硕士生。主要研究方向：环境与资源保护法学。Email:424195656@qq.com 地址：410004中南林业科技大学政法学院。

责任作者：周训芳，教授，博导。主要研究方向：环境与资源保护法学、林业法学。地址：410004中南林业科技大学政法学院。

D922.6

A

1671-6116(2016)-04-0038-08