养老保险双轨制终结后的体系完善

范世明

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙 410000)



养老保险双轨制终结后的体系完善

范世明

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙 410000)

养老保险双轨制终结顺应了广大民众对社会公平、共享社会经济发展成果的普遍期待，使得建立更加公平可持续的养老保险制度成为可能。但是双轨制的终结远不等于退休待遇的简单拉平，这只是改革的开始而并非结束。本文分析养老保险双轨制终结后存在的主要问题、面临的主要挑战、国内外改革成功经验，并就养老保险双轨制终结后的体系完善提出了建议。

养老保险；双轨制；终结；体系完善

2015年1月3日，国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，《决定》从2014年10月1日实施，改革机关事业单位工作人员退休保障制度，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同分担。①存在近20年退休金与养老金的双轨制终结成为历史，意味着近4000万体制内人员与企业职工一样需要履行缴纳养老保险费的义务。

一、养老保险双轨制终结后取得的主要成就

(一)从双轨制到“大一统”

1.社会公平正义得以伸张，更加公平可持续的养老保险制度的实现变成可能。根据《中华人民共和国社会保险法》等相关规定，按照党的十八大、十八届三中、四中全会精神，要建立更加公平可持续的养老保险制度。为此，国务院决定改革机关事业单位养老保险制度，以并轨促公平。养老保险双轨制终结后，改变了机关事业单位由原有的财政供养退休金制度，让机关事业单位人员的权力与义务相统一，彰显了社会公平公正，至少保证了起点公平、制度公平和政策公平，底线公平最终得以维护。

2.“泛福利化”得到有效遏制，保障水平与经济发展水平相适应成为可能。依照国际改革经验，“碎片化”的养老保险替代率普遍高于从到“大一统”替代率。从表1可以看出，英国、新西兰、美国、加拿大、澳大利亚等国施行“大一统”养老保险金制度的替代率较低，而法国、葡萄牙、意大利、奥地利、阿根廷、西班牙、巴西、荷兰、希腊②等国施行“碎片化”的替代率较高。众所周知，养老保障需要呈刚性增长，养老金替代率的持续拔高且增长空间小，加重了社会保障的供求不平衡，福利增长与经济增长不相适应，滋生“泛福利化”。相反，“大一统”养老保险制度的替代率保持在一定合理水平之间，能够有效缓解社会保障供求不平衡的矛盾，达到遏制“泛福利化”的效果。2010年以来，我国企业职工基本养老保险金的替代率进入40%左右的区间，机关事业单位的替代率高达85%以上，也证明了这一点。

表1 部分国家公共养老金的替代率

资料来源：郑秉文.机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”[J].中国人口科学，2015，(1)：2-14.

3.人力资源横向流动得到有效配置，促进机关事业单位深化改革。养老保险双轨制在一定程度上阻碍了人力的合理横向流动，迫使人才资源无法得到有效配置。现实中，人力流动正面临着“易进难出，难进更难出”的尴尬处境。一方面，大批优秀的人才希望通过公考进入体制内，致使中小微企业难以招到满意的人才。另一方面，进入体制内的人除正常退休外很少出现体制之外的横向流动，人不能尽其用，造成体制内人员工作懈怠。养老保险双轨制终结后，一方面，体制内的福利优势相对渐弱，吸引力大减。另一方面，体制内与体制之外人员的养老保险关系可以顺畅转移，不会因为养老的后顾之忧而固守阵营，实现体制之间自由的横向流动并使人才资源得到有效配置，促进机关事业单位深化改革。

(二)从退休金到养老金

1.机关事业单位人员权益得以有效维护，养老金资产受到法律保护。养老保险双轨制终结后，机关事业单位人员的养老金资产将会受到法律保护，终生属于个人所有。无论发生任何变故，个人账户基金均永久受法律保护，即使是未退休而死亡的机关事业单位人员或退休后个人账户积累基金未领完而死亡的个人账户资产可继承，抑或是违法犯罪进监狱的机关事业单位人员，只要符合领取养老金的资格均可领取。

2.国家财政压力负担减轻，行政运行成本的降低成为可能。终结后的养老保险费由单位和个人共同负担，形成责任共担的养老保险筹资机制，生老病死不再由国家财政负担，养老的一部分责任由个人承担，并明确了个人的责任主体意识，这有利于提高机关事业单位的工作效率和积极性，减轻财政压力，降低行政运行成本。

3.养老金不再按职级发放，劳动贡献得以全面体现。终结后，改变了机关事业单位按职工退休最后一个月标准发放的计发办法，建立待遇与缴费挂钩的激励机制，多缴多得、长缴多得的养老金计发办法，不再与职级相关。而且这一计发办法与职工养老保险相一致，40岁到70岁退休老人的计发月数是不相同的，这就意味着工作时间越长养老金水平就越高，养老金水平高于上司领导也可以成为现实，劳动贡献得以全面体现。

二、养老保险双轨制终结后存在的主要问题

(一)双轨制终结后存在隐性双轨制

1.养老保险“并轨不并池”，双轨制并未根除。《决定》指出，机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工养老保险基金分别管理使用，养老保险基金分别管理与使用所导致的最终结果是：发放标准与待遇有所变动。试想，随着人口老龄化和制度赡养比的提高，在现行的企业职工养老保险运行体系下，巨额的养老金发放缺口成为事实，势必会影响企业职工养老保险发放能力和待遇水平，企业职工养老堪忧。然而，依据“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”原则，机关事业单位基本养老保险基金基本上“无亏空”之忧，短时间养老金池迎来净收益期、净积累期，制度的转换成本与充裕的机关事业单位基本养老保险基金相比不足以影响养老金水平的发放能力和发放结果。

2.职业年金的变相福利，养老金差距短期内仍会继续存在。职业年金制度的建立是保证机关事业单位养老金待遇水平不下降的重要经济支撑，也就意味着机关事业单位养老保险的替代率依然保持在70%以上，如果职业年金运行更好，替代率甚至会更高，名义上是建立职业年金制度，实际上是养老保险并轨改革的变相福利。相比之下，2010年以来我国企业职工养老保险的替代率却在40-45%区间，11年以来仅有2200多万职工参加了企业年金，企业年金制度的实施比重不足10%，包括企业年金在内的企业职工多层次养老保障体系的推进之路依然很长，致使养老金差距短期仍会继续存在。

(二)基本养老保险基金统筹层次低，加深阻碍基金全国统筹的难度

《决定》规定，建立健全基本养老保险基金省级统筹，暂时不具备条件的可先实行省级基金调剂制度，这无疑加深了阻碍2020年养老保险基金实现全国统筹宏伟目标的难度。在并轨之后，机关事业单位养老基金统筹层次的步伐为何不三步并作一步走(从省级基金调剂到省级统筹，最后实现全国统筹)，一步到位，助推人才在全国各地的合理流动，进一步促进社会公平公正，进一步增进机关事业养老保险制度的风险分担、责任共济和互助共济的功能？再者，相对于企业职工养老保险制度而言，机关事业单位养老保险实现全国统筹的难度系数较小，可行性比较大。

(三)养老金体系不健全问题突出，养老待遇低下将成为必然

一方面，养老金的结构构成单一，主要来源于第一支柱(2015年规模约5.07万亿元，基本养老保险)的供给，支付压力大。而第二支柱(2015年规模约0.95万亿，企业年金或职业年金)与第三支柱(规模可以忽略不计，自愿购买商保)处在欠完善阶段，基本上不构成支付规模，从而导致养老金的12连跳，也一直徘徊在二三千左右。也就是说，双轨制并轨后，企业职工的养老金替代率依然徘徊在40%左右，而体制内由于职业年金缴纳的规范性、强制性较强(工资的12%，其中机关事业单位负责缴纳8%，个人为4%)，养老金与退休金的差距仍然会存在。另一方面，养老金保值增值压力大，如今养老金面临的最大问题不是亏空，而是养老资产的保值增值问题，《基本养老保险基金投资管理办法》(国发[2015]48号)出台后，投资结构发生突破性转变，但现实效果不理想，作用不是很大。

三、养老保险双轨制终结后面临的主要挑战

(一)养老金收入差距如何缩小

并轨改革的终极目标是社会公平公正，公众共享经济社会发展成果，建立更加公平可持续的养老保险制度，即替代率趋同是检验并轨是否诚意的试金石。正如上文所述，并轨后的机关事业单位养老保险金的替代率可达70%，若职业年金投资运营得好，替代率会更高。此外，两者养老保险待遇公平并不是降低机关事业单位养老保险待遇，而在于提高企业职工养老保险的待遇，达到并轨改革的终极目标。那么如何破冰成功呢？发展与职业年金同性质的企业年金补充养老保险成为经济支撑，延迟退休年龄成为根本路径。

(二)终结后资金如何筹集

就事业单位而言，我国事业编制单位有111万个，编制人员3153万人，根据“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的办法，“中人”补齐养老基金成为重大难题。经测算，事业单位补齐“中人”养老金至少需要5万亿元，无论是财政兜底还是单位自负，都是一笔巨款，压力之大可想而知。或许会引起事业单位把改革成本转嫁给老百姓，看病难贵、入学难贵等社会问题将更为加剧。再者，面临40%的高缴费率，高达8000亿元，相当于财政总收入的6.2%和GDP的1.4%(郑秉文，2013)，这笔巨款从哪里来，是否要加大对社会保障的财政投入？目前，国家对社会保障的投入占财政总支出的12%，虽然远远不及美国20%-30%，但是对社会保障的财政投入每增加1个百分点都很艰难。

(三)养老基金投资如何使养老金计息不受损

并轨后，4000万机关事业单位人员每年个人账户的累计额高达上千亿元，巨额背后面临着保值增值压力，稍有不慎，养老保险金受损严重。据了解，2014年上海基本养老保险金个人账户收益率仅2.75%，不仅低于企业年金8.35%的收益率和全国社会保障基金理事会9.02%的收益率，而且低于2014年上海工资同比增长率8.2%。社会保障大师郑秉文曾做过估算，分别以通胀率(CPI)、全国社会保障基金投资收益、企业年金基金投资收益率、社会平均工资增长率四项为参照，基本养老保险基金在过去 20 年来遭遇了天量的福利损失，分别为近千亿元、5500亿元、3277亿元和1. 3万亿元。③虽然基本养老保险基金投资管理办法的通知(国发〔2015〕48号)已出台，但是养老基金投资运营体制的完善之路依旧漫长。

(四)职业年金如何发展

《决定》指出，机关事业单位在参加基本养老保险基础之上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%，个人按本人工资的4%缴费，共计缴费12%。然而，职业年金作为单位福利的激励机制和基本养老金的补充，同时也作为机关事业单位养老金水平不下降的重要经济支撑，能为企业年金如何发展提供成熟经验，应该考虑到单位缴纳职业年金费的比例与机关事业单位人员的劳动贡献相关。其次，28%的基本养老保险缴费率已经给国家政府带来很大了的财政压力，再加上12%的职业年金缴费额无疑是雪上加霜。那么，面临沉重的财政负担，财政全额供款单位缴费的职业年金账户是否做实及如何投资运营都成为问题。

四、养老保险双轨制终结后体系完善的建议

(一)加快养老保险立法进程，提高基金统筹层次

养老保险双轨制并轨改革旨在实现政策平等和制度平等，实现这一制度公平性和有效性。为此，加快养老保险立法进程、提高基金统筹层次实现全国统筹，是这一改革宗旨的法律支撑和本质要求。一方面，养老保险立法要认清国情，与我国的政治、经济、文化、历史相联系，以期建立更加公平合理的养老保险立法。通过立法，规范机关事业单位缴费筹资模式，在统账结合筹资模式中，个人账户是做实还是名义记录？规范建立健全多层次的机关事业单位养老保障体系，使得作为基本养老保险的养老补充保障以法律的形式得以确立，切实保证机关事业单位养老金水平不下降。规范建立健全机关事业单位养老保险监督体系，明确监督主体，形成行政监督、审计监督、社会监督的延伸。规范机关事业单位养老保险金投资方向和投资规则，确保养老金入市成功开闸，以实现保值增值。规范机关事业单位养老保险经办管理体系，划清人社部、财政部、民政部、税务局等部门职能，用法律手段明确各部委保险经办责任主体。

另一方面，基金统筹层次要强制推行一步走战略，以期实现机关事业养老保险基金的全国统筹。省级分割统筹实质上是将国家统一机关事业单位养老保险制度转化为省级制度安排，群体之间、险种之间、地区之间、机关事业单位之间的公平性问题再次成为热点话题，直接损害了养老保险的公平价值取向，限制了养老保险基金的互助共济功能，也阻碍了全国劳动力顺畅流动。因此，可趁机关事业单位养老保险金池中基本上“无亏空”之忧，为强制推行基金全国统筹扫除利益障碍。再者，机关事业单位新制度伊始，观念、利益、体制障碍危机还未深刻，社会代价、经济代价和政治代价等转制成本较小，为实现全国统筹提供了契机。

(二)提高初次分配的比重，完善养老金水平调节机制

无论是机关事业单位还是企业职工工资，还是两部门的养老保险水平，都应该根据经济增长水平、通货膨胀率、物价变动等情况，借鉴美国ECI指标体系的成功经验，合理提高两部门初次分配的比重和基本养老水平。一方面，要保障两部分初次分配的公平(工资公平)，确保领取养老金的起点公平。根据养老金计发办法可知，工资收入是计算养老金水平的依据，应建立两部门的工资平衡机制，提高初次分配的比重。另一方面，设定养老金替代率合理区间，建立正常调整机制。要维持退休前与退休后生活水平不下降的理想目标。世界首席经济学家斯蒂格利茨建议替代率上限保持70%。要使得退休后的基本生活水平得到保障，国际劳工组织建议养老保险替代率下限标准为55%。为此，养老金水平替代率合理区间为55%-70%，基本属于正常范围。

(三)理清政府、市场和个人的边界，调整养老金结构

理清政府、市场和个人的边界，调整养老金结构，构建多支柱的养老保障体系成为全球化趋势。以美国为例，美国FERS“三支柱”体系能够满足多层次的需求，所以为中高等收入的国家所青睐，被誉为“美国模式”。第一支柱是基本养老保险，提供最基本的保障，解决吃饭问题，由联邦社保基金(Federal Old—Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds)管理；第二支柱是职业年金，目的是对雇员一生收入进行纵向合理分配，由公务员退休和残障基金(Civil Service Retirement and Disability Fund)管理；第三支柱是自愿养老保险，目的是改善雇员老年生活质量，采用完全积累制。为此，美国模式为完善我国养老保险双轨制终结后的体系建设提供了成功经验。

养老保险双轨制终结后，要理清政府、市场和个人在养老金结构中的边界。一是政府、市场和个人在养老金结构上各自所承担的责任与义务要明确。政府的责任在于偿还旧账、规划未来，提供低保养老保险金

(四)完善职业年金制度，减少改革阻力和改革可能引发的社会震荡

完善职业年金制度，有助于保障机关事业单位退休后的生活水平不下降，减少改革阻力和改革可能引发的社会震荡，助推人力资源的合理流动。一是建议借鉴新加坡廉洁公金制度的成功经验，实行廉政关联型职业年金，实现激励功效、廉政功效、养老保障功效“三位一体”联动。二是建议做实财政全额供款单位所缴纳的职业年金，逐步实现实帐累计。如果为了减轻财政的压力负担而采取记账形式，长期看是不利于职业年金长期整体性的发展，势必会造成职业年金的空账运行，导致职业年金的公信力受到威胁。再者，政府雇用公职人员，公职人员忠诚于自己的国家与职务，理应承担实现实帐累计职业年金的责任。

(五)创新养老保险基金投资运营方式，盘活存量扩大增量④

1.依托“新常态”新的增长极优化养老基金投资组合渠道。一是尽快落实国有资本收益的30%划转至养老基金账户中，研究住房公积金纳入养老金个人账户的可行性等一系列筹资方式充实养老基金，填补养老基金缺口。二是发行特种养老保险债券，政府给予债券收益优惠政策(如财政担保、贴息、税收减免等)，一方面为各地经济社会建设提供融资渠道，另一方面有利于基金的保值增值。三是加速下放行政审批制度，施行两个清单，盘活市场活力，规范资本市场，为养老基金创造新的投资渠道。四是依托ppp模式，可作为优先级基金，投资于养老服务行业之中，既可以盘活养老基金的存量及扩大增量，也可以为养老服务行业解决融资难融资贵问题，加速养老服务行业提质发展。五是与全国社保基金建立长期合作协议关系，划拨部分养老基金委托全国社保基金运营，确立短期合作效果和长远战略目标，做大做强养老基金收益存量。

2.引导养老基金与经营有人寿保险业务的商业保险公司的保险产品对接，应对通货膨胀压力。作为不存在破产、平均回报率较高的经营有人寿保险业务的保险公司来说，既具有银行和债券的稳定安全特性，又具备保值增值的能力，甚至比银行更安全可靠更稳定。也就是说，要正确引导养老基金与商业保险产品对接，切实提高养老基金投资回报利率，应对通货膨胀，缓解基金缺口压力。一是经营有人寿保险业务的保险公司向相关政府汇报项目资金，成立立项专家小组，在保证资金安全性、增值性前提下，设立专项养老保险投资产品。二是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的优势，设置商业保险保底收益红线，把养老基金委托给有实力、信用等级好的经营有人寿保险业务的保险公司，把最低平均回报率设为8%左右。三是完善政策法规监督，减免商业保险公司失灵和政府失效的程度，保障基金的可持续和安全稳定发展。

注释：

①国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定[EB/OL].人民网，http://politics.people.com.cn/n/2015/0114/c1001-26385090.html，2015-10-19.

②郑秉文.机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”[J].中国人口科学，2015，(1)：2-14.

③郑秉文.社会保险基金投资体制“2011改革”无果而终的经验教训与前景分析[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/92824.html.2016-09-01.

④范世明. “经济新常态”下湖南养老保障的发展路径[J]. 湖南广播电视大学学报，2015，(03):65-68.

[1]国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0114/c1001-26385090.html，2015-10-19.

[2]郑秉文.机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”[J].中国人口科学，2015，(1)：2-14.

[3]袁可天. 浅议新一轮机关事业单位工作人员养老保险制度改革的意义[J]. 科技展望，2015，(23):217-218.

[4]孟莛. 李珍谈事业单位养老保险制度改革后的几点担忧[J]. 中国卫生人才，2015，(09):19-21.

[5]张岩. 对话郑秉文:养老制度仍需深度改革[J]. 中国报道，2015，(02):22-24.

[6]李育. 养老保障体系“并轨”改革:美国经验及其启发[J]. 经济学动态，2014，(10):148-157.

[7]谭中和. 建立养老金正常调整机制[J]. 中国社会保障，2015，(01):31-33.

[8]张志雄，孙建娥. 新加坡廉洁公金制度对我国进一步深化公务员养老金制度改革的启示——基于新加坡廉洁公金的功效视角[J]. 社会福利(理论版)，2015，(07):42-47.

[9]范世明. “经济新常态”下湖南养老保障的发展路径[J]. 湖南广播电视大学学报，2015，(03):65-68.

On the System Perfection of the Pension Insurance after the End of Two-track System

FAN Shi-ming

The end of two-track system of the pension insurance complies with the needs from the masses， that is， social justice and sharing the results of socio-economic development， which makes it possible to establish a more equitable and sustainable pension insurance system. But the end of two-track system of retirement benefits equal to the far end of the leveled simple. It is just the beginning and not the end of reform.This paper analyzes the main problems after the end of two-track system， main challenges. And then puts forwards some suggestions.

pension insurance; two-track system; end; system perfection

2016—07—30

范世明(1990— )，男，中共湖南省委党校、湖南行政学院硕士研究生。

F842.67

A

1009-5152(2016)04-0056-05