检察机关与纪检监察机关反腐败工作衔接机制研究

2016-12-13丁晓波陈元

社科纵横 2016年12期

关键词：案件线索办案协作

丁晓波陈元

（1.长沙市人民检察院湖南长沙 410006；2.西南政治大学重庆 400031）

检察机关与纪检监察机关反腐败工作衔接机制研究

丁晓波1陈元2

（1.长沙市人民检察院湖南长沙 410006；2.西南政治大学重庆 400031）

我国腐败形势依然严峻，检察机关与纪检监察机关作为我国反腐败工作的两大支柱，虽然两机关在一定程度上已经建立了反腐败工作衔接机制，然而，通过深入分析反腐败数据，结合反腐败司法实践及相关文献报道，发现两机关协作仍然存在线索移送不规范、办案协作不成熟、联合预防不深入、相互监督未起步等诸多缺陷。必须在坚持法治原则、平等原则、自主原则的基础上，建立健全线索互移机制、办案协作机制、联合预防机制、相互监督机制，建立反腐败协作领导专门机构，形成稳定、统一、科学的反腐败工作衔接机制，以此整合反腐败资源，提高反腐败效能。

衔接机制现状及问题产生的原因构想

在反腐败和廉政建设实践中，我国探索形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制。我国的反腐败和廉政建设的职能机构，主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。①在反腐败实践中，纪委、政府监察机关及国家预防腐败局合署办公，统称纪检监察机关，国家司法机关主要是检察机关职务犯罪侦查部门、职务犯罪预防部门行使反腐败职能，审计机关主要是将其在审计中发现的违纪、违法问题移送纪检监察机关、检察机关处理，因此检察机关和纪检监察机关无疑是我国反腐败的两大支柱。面对严峻的反腐形势，整合反腐败资源、提高反腐败效能，必然要求检察机关与纪检监察机关建立顺畅的线索互移、协作办案、联合预防、相互监督的反腐败工作衔接机制。

一、检察机关与纪检监察机关反腐败职能概述

（一）检察机关的反腐败职能

我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。作为法律监督机关，享有对国家工作人员的腐败案件进行侦查的权利。检察机关内部设有反贪污贿赂局、反渎职侵权局及职务犯罪预防部门，反贪污贿赂局的主要职能是对贪污贿赂等案件进行侦查，研究贪污贿赂案件的特点、规律，提出惩治对策；反渎职侵权局的主要职能是通过对国家机关工作人员渎职侵权犯罪的侦查，结合办案，深入研究渎职侵权犯罪的发生原因、特点和形成规律，从源头上预防和治理渎职侵权犯罪。职务犯罪预防部门的主要职能是研究、制定预防职务犯罪工作计划、规定；组织、协调和指导预防职务犯罪工作，总结、推广预防职务犯罪经验、方法；分析研究典型职务犯罪产生的原因，向发案单位提出改进、防范建议；分析职务犯罪的特点、规律，提出预防职务犯罪的研究报告和对策建议；开展预防咨询和警示宣传教育；发现和处置预防工作中发现的职务犯罪线索。

因此，检察机关主要职能主要体现在两个方面，一是预防贪污贿赂、渎职侵权等腐败犯罪案件发生；二是查办涉嫌犯罪的腐败案件。检察机关在我国反腐败工作过程中同样具有极为重要的地位。

（二）纪检监察机关反腐败职能

中国共产党的各级纪律检查委员会是依据《中国共产党章程》设立的党内监督专门机关，由

同级党的代表大会选举产生，是开展反腐败和廉政建设的重要机构。其主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。其经常性工作是：对党员进行遵守纪律的教育，对党员领导干部行使权力进行监督，查处违犯党纪的案件，受理党员的控告和申诉，保障党员的权利。中国共产党十六大党章（修正案）在党的各级纪律委员会主要任务中明确提出了“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”。该规定首次以党章形式确立了纪委在反腐败工作中的组织协调职责，赋予了纪委组织协调反腐败工作的权力。

政府监察机关是依据中国宪法设立的行使监察职能的机关，依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员，对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员，对国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员执法、廉政、效能情况进行监察。

国家预防腐败局是我国政府为统筹预防腐败工作而专门设置的机构。其主要职责是：负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导，协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作，负责预防腐败的国际合作和技术援助。

因此，纪检监察机关在反腐败过程中的作用主要体现在以下几个方面：一是预防贪污贿赂、渎职侵权等腐败案件发生；二是在职责范围内查办涉嫌腐败的违纪、违法案件；三是在反腐败工作中履行组织协调职能，即在查办、预防贪污贿赂、渎职侵权等腐败案件的过程中，纪检监察部门组织协调，促成各执纪、执法部门密切配合，形成反腐合力。

（三）检察机关与纪检监察机关反腐败过程中的联系

首先，检察机关与纪检监察机关反腐败在职能层面紧密相连。检察机关与纪检监察机关在中国社会主义体制下，都履行着预防和惩治腐败的职能，具有相同的目的，这必然在反腐败过程中产生联系和协作。其次，检察机关与纪检监察机关反腐败在政治层面紧密相连。我国的反腐败工作是在中国共产党领导下开展的，检察机关作为党领导下的国家法律监督机关，在履行法律监督职能、依法立案查处腐败案件过程中要接受中国共产党的领导，接受纪检监察机关的组织协调，检察机关与纪检监察机关在政治层面形成了紧密联系。再次，检察机关与纪检监察机关反腐败在法律规定层面紧密相连。《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》（1988年）、《中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》（1989年）、《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院、监察部关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》（1993年）、《中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部关于采取有力措施保护执纪执法办案人员合法权利的通知》（1994年）、《重大复杂读职侵权犯罪专案调查工作规定》（2012年）等五个法律文件构成了检察机关与纪检监察机关相互协作的法律基础，要求纪检监察机关、检察机关在反腐败斗争中加强协作与配合，共同打击国家工作人员腐败贿赂犯罪，并建立联系例会制度、材料移送等制度来保证长期有效的配合。最后，检察机关与纪检监察机关在反腐败协作过程当中，经过长期的实践，已经积累了丰富的经验，并取得了丰硕的成果。上述的检察机关与纪检监察机关的联系，为其构建反腐败工作衔接机制奠定了坚实的基础。

二、纪检监察部门与检察机关反腐败工作衔接现状及问题

（一）2010年—2014年中国检察机关与纪检监察机关办案基本情况

通过对2010年至2014年中纪委、最高人民检察院工作报告进行研读，并提取相关反腐败数据，将之整理成如下表1、表2。

从表1、表2数据可以得出：

1.从反腐败情况来看，职务犯罪各项数据指标整体都呈上升趋势，形势严峻。2010年至2015年6年间，无论是接受信访举报案件数、立案件数、接受党纪政纪处分人数、被刑事处罚人数，整体都呈升趋势。这说明我国的腐败形势依然严峻，也反映

出我国反腐败力度进一步加强。

表1 2010年—2014年②全国纪检监察部门查办职务犯罪案件概览

表2 2010年—2014年全国检察机关查办职务犯罪案件概览

2.从接受信访举报数来看，纪检监察机关远多于检察机关。虽然2011年全国检察机关接受信访举报的数据缺失，但通过2010年至2015年其他四年的数据进行比较可以直观的看出，纪检监察机关接受的信访举报数远远超过检察机关，这也说明纪检监察机关接受信访举报的面比检察机关要广，更容易获得腐败案件线索，也从侧面说明纪检监察机关在反腐败过程中的社会影响力远远大于检察机关。

3.从立案件数、处分的人数来看，纪检监察机关都远远超出检察机关。主要原因是检察机关与纪检监察机关的立案标准不同，纪检监察机关对腐败案件立案标准比刑事立案宽得多，对党员干部腐败采取的是零容忍的态度，只要党员干部违反党的纪律或行政纪律就可以立案调查，并给与相应的党纪、政纪处分，而检察机关的立案必须达到刑法规定的相关罪名的最低标准，这些最低标准比党纪、政纪处分标准要高得多。所以纪检监察机关立案件数和被处分的人数都远远高于检察机关。

4.从查处的涉嫌犯罪人数来看，检察机关自侦案件人数远远超出纪检监察机关移送检察机关的人数。检察机关腐败案件线索来源面虽然比纪检监察机关窄，但每年自侦涉嫌腐败犯罪的案件人数远远高于纪检监察机关移送的人数，其中一个重要原因是两个反腐机构具体职能存在差异。

（二）我国检察机关与纪检监察机关反腐败协作特点分析

1.纪检监察机关移送检察机关的职务犯罪案件人数呈上升趋势。2010年至2015年，纪检监察机关移送检察机关职务犯罪案件人数由4000余人逐步上升到14000人，但移送的比例仍然较低，在5%左右徘徊。

2.纪检监察机关移送检察机关的职务犯罪案件占检察机关立案总数的比例呈上升趋势。2010年至2015年五年间，纪检监察机关移送检察机关的职务犯罪案件占检察机关立案总数的比例从12%左右上升到25.81%，特别是2012年至2014年上升速度较快。

3.检察机关向纪检监察机关移送违反党纪、政纪的案件线索较少。虽然国家层面没有详细数据反映检察机关向纪检监察机关移送违反党纪、政纪的案件线索的数量，但从湖南、重庆等地方的数据显示，检察机关向纪检监察机关移送的案件线索很少，2010年至2015年，长沙市检察机关向纪委移送的党员干部违纪案件基本为零。

4.检察机关查办职务犯罪大案要案有赖于纪检监察机关的组织协调。由于政治上的原因，检察机关基本没有自主对省部级以上官员立案调查的案例，案

件都是来自于纪委移送，对厅局级以上干部的立案调查很多也依赖纪检监察机关的组织协调，检察机关对办理大案要案的自主性不够。

5.检察机关与纪检监察机关反腐败协作主要集中在查办职务犯罪案件领域。首先，从检察机关与纪检监察机关关于加强办案合作的五个文件来看，这些文件都是关于两机关如何在办理腐败案件中加强协作的规定。其次，从检察机关与纪检监察机关每年发布的工作报告来看，只有在中纪委的工作报告中表述了“涉嫌犯罪被移送司法机关处理了XX人”，该表述突出体现了检察机关与纪检监察机关之间反腐败合作集中在办案协作方面。最后，从各个地方检察机关与纪检监察机关反腐败协作来看，地方出台了很多关于反腐败协作的规定，这些规定大多是关于两机关在办理职务犯罪中加强协作的内容，未检索到关于加强预防腐败等方面开展协作的专门规定。从上述各个方面、各个层次的文件内容及反腐败工作实践分析，发现两机关反腐败协作主要集中在查办职务犯罪案件领域。

6.检察机关与纪检监察机关办案协作模式多样。具体有以下四种合作模式：（1）前后续接模式。纪检监察机关先对违纪对象立案进行调查，调查完毕，如构成职务犯罪案件，移送检察机关进入司法程序查处。（2）提前介入模式。纪检监察机关先对违纪对象立案进行调查，实施“双规”，纪检监察机关需要检察机关提前介入的，检察机关应邀提前介入。（3）同时立案模式。检察机关与纪检监察机关同时启动立案程序，纪检监察机关对被调查对象实施“双规”措施，检察机关对犯罪嫌疑人立案后迅速采取相应的侦查措施。（4）协商应急模式。如检察机关对犯罪嫌疑人立案传唤到案后，发现犯罪嫌疑人为人大代表和政协委员，需有相应的时间启动法律许可程序，协商由纪检监察机关先立案“双规”，待许可程序完毕后，再移送检察机关办理。[1]

从上述数据分析，研读相关文献报道，结合反腐败工作实践，发现检察机关与纪检监察机关在反腐败工作方面协作越来越紧密，但是依然存在诸多问题，还有巨大的合作空间。

（三）中国检察机关与纪检监察机关反腐败协作存在的问题

1.案件线索移送不规范、不主动、不全面。首先，案件线索移送不规范。无论是在党章、党纪，还是在相关法律、法规中都没有明确规定纪检监察机关与检察机关的案件线索移送机制，致使检察机关与纪检监察机关相互移送案件线索不规范，如案件证据、材料移送的范围、移送文书的类型等都没有统一的标准。其次，案件线索移送不主动。一些办案人员缺乏大局意识，不及时移送应由对方单位管辖的案件，这易延误查处案件的最佳时机，使办案难以获得预期效果，甚至导致查办案件失败。最后，案件线索移送不全面。由于缺乏有效的监督，再加上本位主义思想，致使一些办案人员把纪检工作和检察工作两者等同起来，认为纪检监察机关或检察机关自行处理的案件就不需其他部门进一步处理，有的办案人员甚至错误地认为移送或者不移送案件是自己的权利，想移就移，不想移就不移，主观随意性较大，导致案件线索移送不透明、不全面。

2.办案协作机制不规范、不成熟。办案协作机制是检察机关与纪检监察机关反腐败协作的重点，很多大案要案都是依靠双方通力协作完成的。但办案协作机制仍存在一些问题。首先，办案协作不规范。有些地方的检察机关与纪检监察机关在办案中职责不分，有的实行联合办案，有的互借办案手段，这可能导致检察机关违反程序法的规定违法办案，或者导致纪检监察机关越权办案。这不仅违背了有关法律以及党纪条规的规定，同时也可能侵犯被调查人的人权。这一问题突出体现在“双规”“两指”变相借用。不少地方纪委在查办案件时，检察机关常常要求提前介入，或者纪委协调检察机关提前介入，目的是借“双规”、“两指”突破案件。这也导致两机关查办腐败案件自主性都不强。其次，办案协作不成熟。办案协作模式多样是办案协作不成熟的表征，多种办案协作模式说明各地方对两机关的办案协作都处于摸索阶段，暂时没有最成熟的模式。此外，办案协作不对等也是办案协作不成熟的表征。在反腐败实践中，由于纪检监察机关处于“组织协调”地位，纪检监察机关在自行查办大案要案过程中，经常会组织、协调检察机关提前介入，协助其突破案件，检察机关一般都会积极配合。然而，当检察机关自行查办的大案要案需要提请纪检监察机关协作时，往往会遇到

一些阻力，进而影响办案的有效推进，有时甚至因为协作不顺，错过了最佳的突破案件时机。

3.预防腐败协作处于起步阶段。预防腐败工作理应摆在反腐败工作极为重要的位置，然而，无论是在检察机关和纪检监察机关的工作报告当中，还是在关于两机关加强反腐败协作的五个文件中，都没有提及两机关预防腐败协作的数据、表述。预防职务犯罪从某种意义上也是一个公共投资项目，其最大特点是产出不确定，我们难以找到反腐败成果与预防腐败投入之间的函数关系。这带来了两个问题。其一，尽管可以从理论上推定预防可以减少犯罪数量，但实证研究却很难为此提供支持性数据。其二，尽管惩治职务犯罪与预防职务犯罪的最终目的都是减少犯罪数量，但前者可以通过抓获多少犯罪或挽回多少经济损失来衡量其工作成效，而后者却找不到据以评价其工作成效的数字化标准。[2]再加之纪检监察机关与检察机关扭曲性的以查办案件数量为核心指标的考核标准，导致预防腐败工作长期以来不受重视，更谈不上两机关的紧密合作。为了加强预防腐败工作，2007年我国成立了国家预防腐败局，国家预防腐败局的一项非常重要的职能是协调纪委、监察、检察等部门在反腐败工作中的关系，把分散在不同部门的预防腐败职能，进行一种有效整合和提升，克服各自为政的局面，使纪委、监察、检察、预防腐败等部门在国家整个反腐败工作中形成一个良性互动的整体格局。[3]然而，时至今日，也鲜见检察机关与纪检监察机关在高层面上建立预防腐败联合机制，两机关之间在预防腐败方面仍是各自为政为主，合作为辅，难以有效整合腐败数据、及时发现腐败规律、形成有效预防对策，预防腐败的聚合效力难以发挥。

4.相互监督机制尚未建立。检察机关与纪检监察机关之间虽然建立了一定的反腐败协作框架，但缺乏相互监督、相互制约的规定和机制。这就造成线索移送不透明，立案缺乏监督，容易引起选择性执法，纵容腐败犯罪，导致法治不统一，易引发司法腐败等问题。纪检监察机关在反腐败过程中处于最上游，对其立案、党纪政纪处分及涉嫌职务犯罪线索的移送等办案事项，除了内部监督外，尚无有效的外部监督，这就形成了巨大的权力监督真空，其执纪的公正性、对嫌疑人的人权保护都饱受外界的质疑；检察机关反腐败工作中虽然有较为完善法律程序进行约束，但对违纪案件线索的移送、案件线索是否予以初查、对嫌疑人是否立案侦查也存在监督真空。针对上述情况，亟需建立相互监督机制，确保有案必查，违法必究，构建严密的反腐败体系。

5.纪检监察机关组织协调办案易异化为越位办案、插手办案。我国以宪法的形式确定了检察机关的法律地位，即中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。虽然我国的宪法和法律是在中国共产党领导下制定的，但任何党的组织和机关又必须遵守宪法和法律，因此，纪检监察机关组织协调办案不能违反宪法和法律干预检察机关具体案件的办理。然而，在反腐败实践中，由于没有对纪检监察机关的组织协调反腐败职能做出具体的规定，纪检监察机关易越俎代庖将许多涉嫌腐败犯罪的案件先由自己进行侦破和查处之后才移交给检察机关处理[4]；或者将组织协调职能异化为插手办案，对检察机关办理的具体案件进行干预，甚至代做决定，影响了司法公正和法治的统一，损害了检察机关独立行使检察权的宪法地位。

三、反腐败工作协作问题产生的原因

检察机关与纪检监察机关未能全面建立有效的反腐败协作机制的主要原因，并出现上述诸多问题，我们认为主要是法律原因。

（一）反腐败工作依据不同影响了协作机制深入发展

纪检监察机关依据的是《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国监察法》、《监察机关调查处理政纪案件办法》等党的规定和相关法律规定。而检察机关反腐败的主要依据是《刑法》、《刑事诉讼法》等国家刑事法律。这就造成以下几个方面的问题。首先，两套独立的法律体系导致两机关在反腐败工作中形成了天然的隔阂。无论是预防腐败还是打击腐败，两机关都易形成、拘泥于自己独特的反腐败模式，形成相互独立的反腐败体系。其次，两机关的反腐败的具体目的不同。纪检监察机关反腐败工作的目的，一方面是为了预防领导干部腐败，防止其违反党纪、政纪，侧重于事前预

防；另一方面是依据党纪、政纪查办违反纪律的领导干部。检察机关反腐败的目的，一方面是为了预防领导干部腐败，防止其触犯刑事法律，侧重于事后预防；另一方面是查办触犯刑事法律的腐败犯罪案件。再次，反腐败的方式不同。纪检监察机关预防腐败主要采取党风廉政建设等方式，通过党的组织架构层层分解到具体单位，依靠派驻纪检监察部门对广大党员干部进行监督和警示教育，依靠一岗双责制度督促领导履行党风廉政建设责任，从而达到预防腐败的效果；查办腐败案件主要采用“两规”、“两指”等具有一定限制人身自由的手段对涉嫌违纪的党员干部进行查处。检察机关预防腐败主要采取“检察建议”等方式进行个案预防或结合具体办案总结腐败规律，形成职务犯罪预防报告和对策。查办腐败案件主要采用“刑事拘留”、“刑事逮捕”、“取保候审”、“监视居住”等法律赋予的强制措施对涉嫌腐败犯罪的国家工作人员进行查处。最后，查办腐败案件的取证标准不同。检察机关的取证标准明显要高于纪检监察机关，特别是2012年新修订的《刑事诉讼法》对检察机关办理职务犯罪刑事案件，在取证标准上提出了更高的要求。纪检监察机关随案移送的证据需要检察机关花大量的工作进行转化，以达到诉讼证明标准。这些问题在一定程度上影响了反腐败工作协作机制的深入发展。

（二）高层次法律法规缺失阻碍了反腐败工作协作的开展

检察机关与纪检监察机关加强协作的国家层次的规定能够检索到的仅有五个，这五个规定对检察机关与纪检监察机关协作的规定，主要涉及联席会议、案件移送、大案要案联合办案等问题。但是这五个规定尚不能解决当前检察机关与纪检监察机关协作中面临的问题。首先，这些规定多以通知形式下发，缺乏权威性。前文提到的五个规定都是各机关根据需要联合发布的通知、规定，没有上升到国家法律层面，没有明确的权利义务及责任，缺乏约束力和权威性，使之难以贯彻执行。其次，这些规定都过于原则，实践中可操作性不强。五个规定都是一种指导性、框架性的意见，内容过于粗糙，例如1988年《关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》一共为五条规定，都是一些指导性规定，如第三条规定了协同办案问题，只是简单要求纪检机关和检察机关在查处案件中要相互配合，相互支持，但对于如何配合、支持等问题没有规定。最后，有些规定都时间久远，难以适应反腐败新形势。这五个文件中有四个是上世纪80年代末90年代初所制定，这些年来，随着改革开放的深入，我国的经济社会形势发生了重大变化，新的腐败方式层出不穷，法治环境也发生了重大变化，一些与反腐败相关的法律法规都已重新修订或废止，并出台了一系列新的反腐败法律法规，上述年代久远的规定都难以适应新的反腐败形势。此外，通过互联网检索发现，在实践中，一些县、市制定了纪委和检察机关协作的规定，但省级层次的类似规定很少。因而，从制度建设来看，我国检察机关与纪检监察机关在反腐败工作衔接机制的建设方面仍然滞后，难以适应我国反腐败新形势。

四、检察机关与纪检监察机关建立反腐败工作衔接机制的构想

中国共产党十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。检察机关与纪检监察机关具有不同的政治地位和法律地位，发挥着不同的反腐败职能，要充分发挥两机关的反腐败效能，必须从法治的视角来审视构建反腐败工作衔接机制。建立稳定、统一、科学的反腐败工作衔接机制，必须坚持法治原则、平等原则、自主原则，并在此基础上建立线索互移机制、办案协作机制、联合预防机制以及相互监督机制，建立反腐败协作领导专门机构。

（一）建立反腐败工作衔接机制的原则

1.法治原则

依法治国是治国的基本方略，检察机关与纪检监察机关建立有效的反腐败工作衔接机制，关系到反腐败斗争的成败，关系到国家的兴亡，关系到国家法律的有效实施，必须建立在法治的基础上。首先，建立在法律基础上，能更好地明确两机关在反腐败工作衔接机制中的职责。用法律的形式来确定两机关在衔接机制中的权利、义务，能防止造成权责不清，防止两机关在协作中越权、失职。其次，建立在法律基础上，能增强两机关反腐败衔接工作的权威性。党和国家机关都必须遵守宪法和法律，维护宪法和法律的尊严，检察机关与

纪检监察机关反腐败工作衔接，是反腐败工作中非常重要的一环，其机制不能朝令夕改，必须有权威性的法律制度作保障，只有以法律的形式加以规定，才能保持反腐败衔接工作的稳定性和统一性。最后，建立在法律基础上，使衔接的各个方面都有章可循，能更好地整合反腐败资源，提高反腐败的效能。

2.平等原则

反腐败衔接机制只有建立在平等的基础上，才能形成有效的双向衔接，否则就会异化为指导与被指导、领导与被领导的关系，形成单向的命令与执行的关系，达不到反腐败工作衔接的预期效果。因此，反腐败工作衔接机制的建立，必须坚持平等原则。检察机关与纪检监察机关有着不同的政治地位，在协作中很容易形成不平等状态，进而严重影响协作的有效性。检察机关在协作中必须恪守宪法和法律，依法独立行使检察权，保持自身的独立性，不能妄自菲薄、自降身份，更不能成为纪检监察机关的附庸。纪检监察机关组织协调办案，应该体现在对党的反腐败方针、政策贯彻执行的指导以及办案力量方面的组织协调，而不能任意扩大到具体案件，应该主要体现为“将各方面的认识、行动协调一致到中央和同级党委的统一部署上来，一般不对具体事项和案件的处理作出决定”。[5]做到不越权、不失职。

3.自主原则

依据我国现行制度，职务犯罪侦查权只能由检察机关行使，纪检监察机关只拥有纪律监察权，对涉嫌刑事犯罪的案件只能交由检察机关侦办。然而，两机关协作办案中经常允许纪检监察机关借用检察机关的办案手段，以联合调查小组的名义对当事人进行调查，已经无异于“让纪检机关代行侦查权”。[6]这明显违背了我国最基本的法律制度，违背了社会主义法治原则。与此同时，协作办案也使得检察机关常常借用“两规”、“两指”的措施。“两规”、“两指”的性质为纪律性措施，不受刑诉法的约束，使得检察机关可以借此而规避刑事诉讼法对侦查手段的诸多限制。然而，由此产生的恶果便是限制当事人人身自由的行为得不到有效的规制，当事人的合法权利得不到应有的保障，也容易造成办案程序模糊。我们认为，互用办案手段在短期内对反腐败工作能带来一定好处，但长期来看不利于检察机关和纪检监察机关独立执法、执纪，易造成职能混淆，削弱办案自主性，侵害人权，损害司法公信，不利于反腐败工作的长期发展。因此，检察机关与纪检监察机关在反腐败衔接工作中，要保持办案的自主性。

（二）建立反腐败工作衔接机制

1.建立扎实的线索互移机制

案件线索互相移送是保证有案必查的基础，是维持反腐败高压态势的前提，是维护党的纪律和国家法律尊严的首要条件。案件线索互移应当全面、及时、规范。首先，线索互移应当全面。检察机关与纪检监察机关线索移送应当是相互的、全面的，凡是违反刑事法律的腐败案件，纪检监察机关都要毫不例外的移送检察机关，由检察机关对涉案人员进行立案侦查。凡是检察机关发现的不构成刑事犯罪，但已经违反党纪政纪的案件，要毫不例外地移送纪检监察机关进行处理。办案人员失职或徇私舞弊导致该移送的不移送，应当追究相应责任。其次，案件线索移送应当及时。检察机关或纪检监察机关在发现是对方管辖的案件线索后，应当在规定的时间内移送给对方，不能无故拖延移送时间，因失职或徇私舞弊导致案件线索移送超出规定时间或因移送不及时导致案件线索失去可查性的，应当追究相应责任。最后，线索移送必须规范。随案移送的案件材料、赃款赃物应当规范，移送文书必须规范。随案材料应当整理成标准的案卷，赃款赃物应当有规范的标志。移送文书应制定统一的案件移送通知书、移送材料目录、赃款赃物清单、送达回证、接受案件反馈通知书等。[7]这有利于保证线索可查性，提高反腐败的效率和质量。

2.建立科学的办案协作机制

在办理大案要案过程中，须充分发挥纪检监察机关的组织协调职能，充分调动有利于推动案件进展的各种资源，建立办案协作机制的重点之一就是要充分发挥这一职能。为此，要用制度明确两机关在办案协作机制中的责任和义务，消除本位思想和部门利益思想，双方任意一方在办案中需要对方协作，只要办理的案件符合协作规定，相关法律手续及有关材料完备，就必须履行协作义务，对不符合协作条件的，应当说明理由。协作的具体内容应当包括以下方面，一是纪检监察机关在查处违纪案件时发现可能涉嫌犯罪的，可以邀

请检察机关派员提前介入，共同研讨是否达到刑事追诉的标准，检察机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，指导、协助纪检监察机关调查取证，就证据的收集、固定和保全等问题提供意见。二是检察机关立案侦查涉嫌犯罪案件，提请纪检监察机关协调时，纪检监察机关应当予以方针、政策方面的指导，在党规、法律授权范围内全力组织协调公安、税务、审计等部门，为检察机关搜集证据、查获犯罪嫌疑人等方面提供支持。

3.建立全面的联合预防机制

检察机关与纪检监察机关由于掌握的职务犯罪信息不同，预防的侧重点不同，预防的方法存在差异。两机关都是在掌握腐败信息不全面的情况下进行的预防，容易形成预防盲点，造成预防失效。检察机关与纪检监察机关建立联合预防机制，需从情报信息共享、共同研判腐败形势和规律、协同出台预防腐败对策、推广预防腐败经验、建立预防腐败与腐败案件发生之间的函数关系等方面着手，提高腐败预防的针对性、有效性和科学性。

4.建立有效的相互监督机制

权力得不到约束必然产生腐败。由于两机关的反腐败工作都关系到当事人的人身自由，非常有必要进行监督。检察机关与纪检监察机关建立反腐败衔接机制为两机关相互监督提供了契机。检察机关与纪检监察机关相互监督机制主要应该体现在以下几个方面：一是案件移送监督，双方通过案件线索共享平台、群众举报等的渠道，相互监督对方是否存在没有移送应属于己方立案调查的案件；二是立案监督，相互监督应当由对方立案的线索对方是否予以立案，或滥用权力将不应该立案的案件予以立案；三是办案过程监督，双方通过办案过程相互督察、案卷检查，确定对方办案行为是否存在违法取证、侵害人权、隐瞒罪证等行为；四是办案结果相互通报，相互监督各自办案的公正性、合法性。

（三）建立反腐败工作协调机构

反腐败工作协调机构是建立上述四个机制的运行载体，是机制有效运行的基本保障。该协调机构应当由纪委书记、监察局局长、预防腐败局局长、人民检察院检察长、分管反贪、预防腐败的副检察长组成。重点制定《反腐败协调机构工作规则》、《反腐败协调机构协调办案规则》、《案件线索管理制度》等专门性的法律文件，作为反腐败工作协调机构的运行基础，该机构主要负责反腐败重大问题的决定。在此基础上，建立反腐败工作协调日常工作办公室，负责该协调工作机构的日常运行，主要负责定期联席会议、临时特别会议的筹备，案件线索的管理，案件查办的跟踪等工作。建立案件线索信息共享平台，对腐败案件线索进行集中管理，检察机关和纪检监察机关的案件线索都要上报该平台备案，对案件线索流向，案件线索办理结果进行动态跟踪监督，确保每个案件线索都受监督、有结果。建立腐败案件共同研究机构，对办理的腐败案件进行研判，发现腐败案件规律，预测腐败发展动向，制定预防腐败对策等等。