NGO参与扶贫的路径探析

王文艳++余茂辉

摘 要 ：慈善概念在我国的持续升温与贫困地区迫切的发展需要以及政府关于构建政府、市场和社会大扶贫格局的政策，将民间组织（NGO）参与扶贫推到了前所未有的战略高度，文章以此为出发点，探讨目前我国参与扶贫开发的民间组织优势、发展困境和摆脱困境的建议等内容，以期为推动民间组织在我国扶贫开发工作中发挥作用做努力。

关键词：民间组织（NGO）；扶贫开发；大扶贫格局

中图分类号：S-0 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032059

NGO参与扶贫开发同时具备组织性和灵活性，可以有效弥补单一的政府扶贫结构的不足。尤其在国家做出市场在资源配置中起决定性作用的战略决策之后，社会和市场获得了更多的政策支持，拥有了更大的发展空间。大扶贫格局思想的产生也为NGO参与扶贫开发创造了有利条件，但由于我国在此方面的研究不多且实际操作经验不够导致NGO扶贫存在着诸多问题。

1 NGO参与扶贫的必要性

1.1 政府扶贫的局限性

1.1.1 反应迟缓

政府机构庞大，横向上需要兼顾的方面众多，纵向上传达政策和意见的层级设置繁琐，难以拜托官僚主义风气的拖累，导致政府对新的社会需求和发展机会反应迟钝。另外，政府不止服务于贫困群体，而是服务于整个社会，需要考虑的更多是整个社会大局的发展，难免会分散精力，无法及时回应贫困地区的需求。

1.1.2 贪腐现象

2016年8月，中央纪委曝光扶贫领域腐败问题的九大经典案例，骗取、侵占、挪用项目资金现象屡屡发生，违规收取使用扶贫款项、截留精准扶贫贷款、优亲厚友、扶贫办监管失职等问题严重。在习近平总书记的高调反腐政策下，仍然有如此范围广、数量多的贫困地区官员不惜铤而走险侵吞贫困人口的扶贫款项，不仅严重影响了财政扶贫资金到达贫困人口手中的几率，更是说明了政府在参与扶贫时无法避免的贪腐现象是拉低整个国家扶贫效率的重要因素。

1.2 NGO参与扶贫的优势

1.2.1 瞄准度高

目前，我国NGO扶贫已经涵盖教育扶贫、救灾扶贫、扶残扶贫、医疗扶贫等多个领域，NGO参与扶贫所确立的项目通常是依据自身的理念针对不同地区、不同人群、不同贫困层的不同问题而开展的，瞄准特定的贫困地区或者特定的贫困人群，例如：“中国青少年发展基金会”专门针对贫困地区的学生教育工作开展“希望工程”；“友成企业家扶贫基金会”则主要指向灾区扶贫工作；“云南生育健康研究会”针对贫困妇女开展参与性发展与健康项目等。另外，NGO的人员配备较为专业，例如，参与教育扶贫的NGO的高层必然配备有从事教育行业的专业人才。由此可以看出，NGO扶贫的精准度和质量较高，与政府将扶贫资源精准到贫困村贫困户上不同，NGO将扶贫资源精准到某一个扶贫领域或者贫困地区。

1.2.2 社会性强

NGO与政府最大的不同点在于它由社会各界力量所组成，相比于政府给在人民心中的高高在上的形象而言更容易被人民接受，农民也更倾向于与非政府组织人员交流真实的想法和需求。NGO的民间性、草根性质和参与式扶贫方法使其具有联系贫困地区基层社会、贴近民众的优势。这种优势使NGO能深入农村基层开展活动，与贫困人口共同生活或者工作，与农民直接接触并在接触过程中建立良好的关系和深厚的感情，了解贫困群体真正需求，帮助并启发农户寻找自主发展、自助脱贫的方式方法，形成长期可持续的脱贫模式。

从上述2个方面来看，NGO可以有效弥补政府在扶贫开发领域效率不高的缺陷，并能够对政府的扶贫工作文化、理念和风格有所影响，形成一个示范效应，打破政府包揽公共服务而导致的质量不高窘境，敦促地方政府建章立制，改善贫困地区整体脱贫环境，提升扶贫整体效果。

2 NGO参与扶贫的困境

2.1 法律体系不完善

由于中国NGO处于初级发展阶段，社会公信度还比较低，到目前为止，中国还没有关于NGO的完整法律，相关法规也较少，这使得NGO的法律地位、职能作用不明确，无法得到法律上的严格监管；也无法快速得到社会力量的认可，也较难享受到政府的政策和税收优惠。

2.2 社会认知度低

虽然今年来在国家的大力支持和推动下，NGO相较以前有了很大的发展。但是从文化层面上看，其在我国的社会认知度仍然较低。政府大多逐渐认识到并且比较重视NGO的作用，但基层老百姓尤其是贫困人民对NGO和NGO扶贫了解的少之又少，甚至对NGO存在着不信任心理。在这样的情况下，社会扶贫资源向NGO流动的频率持续低迷，NGO独立开展或者与政府合作开展扶贫项目机会减少，既不利于NGO的长足发展，也使贫困地区脱离贫困失去了一个有力的帮扶主体和路径。

2.3 行政化倾向

自下而上的草根NGO成立需要政府的层层审核，程序繁琐且成本高昂，后续发展困难；自上而下的NGO通常由官方要员或者具备资深官方背景的人员组成高层，开展的活动也脱离不了官方系统的工作范围和管控，甚至一些NGO直接设立在政府或者官方机构的内部。上述2种对政府的依赖导致了NGO在发展过程中的行政化倾向，直接从源头上削弱了NGO成立的初衷，降低了NGO后续参与扶贫所产生的影响和效果。但是由于NGO本身性质的设定又是与政府完全不同的组织结构，因此双重管理、理念冲突等问题突出，政社不分现象经常出现，这种工作行政化、程序化的现象严重时甚至会异化NGO，使得NGO丧失其独立能力，逐渐成为政府的负担。

2.4 营利与非营利的冲突

NGO最初成立的设定是非营利组织，从事NGO扶贫工作的志愿者具有高度的奉献精神和强烈的社会责任感，这从功利性和非功利性的角度可以说是NGO扶贫的优势，即真心实意投入到扶贫工作中，避免了利益的争夺。但是可持续发挥效用的扶贫大多需要产业支撑，近年来政府和NGO扶贫都逐渐重视贫困地区的产业发展，而任何产业的发展均会创造利益，当出现营利性结果与NGO最初的非营利性设定相悖的情况下，容易动摇组织文化和理念，模糊营利和扶贫的目标。

3 NGO参与扶贫的路径探析

3.1 NGO的自我建设

加强NGO内部的组织能力建设，这包括组织理念的建构、组织成员的能力建设、组织结构的科学性改造等。NGO的组织理念建构。在扶贫事业中培养工作人员“权利平等”“改变贫困人民的思想”的理念，使贫困人民不只处于被扶的被动状态，打破长期固化的贫困思想，加强其权利意识，从而积极参与到自身的脱贫中来，并保证工作人员在开展扶贫过程中放下帮扶主体的架子，避免脱离群众的扶贫现象发生；组织成员的能力建设。社会环境、扶贫环境日新月异，NGO组成人员的文化程度、专业素养和道德层次都将直接影响到扶贫开发事业的各个环节和最终成果，因此，对组织成员进行能力建设至关重要。具体可以通过为组织成员提供更多的外出学习机会、外聘与扶贫开展有关的专家对工作人员进行综合培训、直接引进相关领域的专业人才并打造一支高质量的队伍来实现员工在社会责任感、职业道德和素养、业务技能和创新方面的进步，从而保证员工思想和行动的与时俱进和NGO扶贫的高效运行；组织结构的设置。尽量使组织结构扁平化，降低中间环节不必要的成本浪费；决策系统与执行系统明确分工但联系紧密，避免出现决策与实际执行出现偏差的结果；专业人士和志愿者共同构成工作人员群体，组织各项程序设置规范等。

加大NGO的外部形象建设力度，NGO必须通过多渠道的宣传形式增加自身的知名度，通过树立良好的公共形象扩大组织的影响力。在社会中拥有良好的公共基础才能够在开展扶贫的各阶段更加顺利，例如在初级融资阶段能够更多地吸纳社会资金和社会各界人士的捐助；在项目实施阶段更容易赢得老百姓的认可和接受，从而增加贫困人口的参与度，提高脱贫质量。宣传的重点应当放在组织理念和道德建设上，使全社会树立一种团结互助、积极进取的观念，逐渐形成良好的互助氛围，奠定NGO参与扶贫事业等公益事业的社会基础。

3.2 与政府合作

从扶贫成本和资源利用率上说，NGO参与扶贫必须在获得政府的认可和支持的前提条件下才可以进行，因此NGO完全脱离政府开展扶贫事业必然要增加很多不必要的成本，由此一来，政府与NGO建立战略合伙伙伴关系将有助于将本就稀缺的扶贫资源整合起来，降低NGO的行政成本，另外志愿者参加的模式也大大降低了官僚体系的人力资本，可提高扶贫资源利用率。从扶贫行动上说，政府的公信力与NGO的灵活性、创新性相得益彰，可以互相借助对方的优势来更好地完成本部门的工作，并且有利于扶贫经验与知识在社会和政府之间传播和扩散。但两者合作并不是单纯地将NGO嵌入到政府或者政府项目中，而是两者作为平等的组织个体为贫困地区的发展共同商讨项目、统筹资金、开展扶贫工作等。

从长远看，NGO将在政府主导下逐渐发展壮大，NGO的自主性和能力将逐渐增强，确定好政府和NGO在扶贫治理领域的参与边界是创新政府和NGO的合作模式的关键。国际上常见的模式主要包括：平行合作模式、咨询模式、监督模式、交流模式等，从所有者和经营者的角度来划分则分为官办民营、民办官助、民办官营和NGO示范政府推广模式等。

借鉴国际经验与结合中国国情兼顾的情况下，从形式上我们要注重形成法制化、正式化的合作模式，通过双方签订协议的方式来明确双方职责范围，规定双方的行为，建立一种保持良好沟通的长效合作机制。从政府和NGO的职责分配上创新政府向NGO购买公共服务的机制，首先政府确定扶贫项目并进行详细的考察和评估，向社会各类NGO公开发出招标公告，各NGO组织拿出具体方案投标，政府在公平环境下选出最为适合项目开展的NGO组织并向项目投入政策规定的资金和其他资源来支持NGO进行扶贫事业，双方对扶贫项目共同负责，但是负责的具体内容协议中明晰，这样不仅可以使NGO在政府权力和资源的帮助下更高质量地扶贫，也保证了政府完成扶贫目标、治理社会稳定的高效。

3.3 完善法制

将NGO和NGO扶贫纳入到法律体系内，完善相关方面的法律法规，明确规定NGO的法律地位、准入门槛、职能作用和组织形式等，对NGO参与扶贫的各个方面进行全方位的法律规定，营造一个良好宽松的法制环境，为NGO扶贫保驾护航。

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