城乡学前教育均衡发展研究综述

廖勇

（肇庆学院院长办公室，广东肇庆526061）

城乡学前教育均衡发展研究综述

廖勇

（肇庆学院院长办公室，广东肇庆526061）

城乡学前教育均衡发展研究经历了起步和发展阶段。学者们在研究其内涵的基础上，认为非均衡发展的差异主要表现在:经费投入、幼儿园数量、师资水平、资源配置和教育质量等方面，导致非均衡发展的原因既有城乡区域经济发展的差异，也有政策引导和质量监管方面的因素。因此，应尽快制定适应我国国情的学前教育法，发挥政府统筹协调职能，规范财政投入和资源分配机制，建立均衡优质的幼教队伍，促进城乡学前教育均衡发展。

学前教育；均衡发展；城乡

在统筹城乡发展的背景下，促进城乡学前教育均衡发展，是构建与我国和谐社会相适应的学前教育体系的重要内容，也是促进教育公平、保障公民教育权益的必然要求。目前，教育均衡发展已成为教育界乃至全社会的热门话题，学者们从学前教育均衡发展的内涵、存在的问题、原因分析和策略构想等方面提出了有价值的观点。本文对城乡学前教育均衡发展的研究脉络及内容进行了梳理，以期为今后的研究提供参考。

一、文献检索与结果分析

笔者在中国知网“中国学术期刊网络出版总库”中以“学前教育均衡发展”“城乡学前教育”为主题对近十年的研究成果进行检索，查阅到相关文献765篇。从研究历程看，对城乡学前教育均衡的研究起步较晚。2007年，刘小蕊等通过对美国学前教育法中有关学前教育投入的特点分析，对我国学前教育公平发展获得启示和借鉴[1]。自2007年至2009年，对学前教育均衡发展的研究处于起步阶段，研究成果数量呈现稳中有增的趋势，如图1所示。进入2010年，尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布实施后，对城乡学前教育均衡发展的研究更加深入和全面，从起步阶段进入了发展阶段。这与规划纲要提出的“把促进教育公平作为国家基本教育政策”“教育公平是社会公平的重要基础”具有一定的内在联系。

图1　2005—2015年中国知网“中国学术期刊网络出版总库”关于“学前教育均衡发展”的期刊论文篇数

从研究层次看，对学前教育均衡发展的研究主要集中在基础研究，占论文总数的67%。从政策研究和行业指导的角度进行研究的分别占14%和13%，如图2所示。从研究轨迹看，起步阶段的研究主要针对某个具体市县区域学前教育发展的研究（如李静2007年在《郫县教育》的《集群推进谋发展 均衡一体除薄弱》）。随着研究的深入，研究对象及研究范围也进一步扩大，研究的内容也更加丰富，研究方法呈现多元化，有现状调查、比较研究、问题和对策研究等。近期的研究侧重从制度建设的角度进行系统研究，研究也更加深入。从已有文献看，研究侧重学前教育均衡发展的内涵界定、问题分析和策略研究，实践研究涵盖的区域逐渐扩大，研究的视角也越来越广阔。可以说，从城乡学前教育均衡发展研究的起步阶段到发展阶段，研究过程呈现出“由点到面、由表及里、由浅入深”的特点。

图2　2005—2015年中国知网“中国学术期刊网络出版总库”关于“学前教育均衡发展”研究层次的分布

二、学前教育均衡发展的内涵

关于学前教育均衡发展的内涵，学者们从不同视角做了界定。一种观点从资源配置方式和实现结果出发进行界定，认为学前教育均衡发展的理想结果是适龄儿童能享受同等的教育权利，实现这一结果需要通过规范的法律和政策手段，对资源配置方式提供相对稳定、公平、公正的保障[2]。

另一种观点从质和量相对统一的角度进行界定，认为学前教育均衡发展是在幼儿园整体数量持续发展、满足入园需求的基础上，逐步实现城乡区域幼儿园缩小差距、提升质量的过程。从实践上看，主要表现在：一是公平的教育入学机会，即适龄幼儿都有平等机会接受幼儿园教育的权利；二是平等的受教育过程，入学儿童在幼儿园学习期间通过平等的资源配置，能平等享用各类资源；三是公平的教育结果，即每个幼儿在接受教育后都能实现自我发展，达到相应的能力和认知水平[3]。

还有一种观点从科学发展理论的视角进行界定，认为学前教育均衡发展应充分重视地方经济社会和教育发展的实际，通过培优扶弱等手段，逐步缩小城乡幼儿园发展差距，重点对基础薄弱地区、老少边地区的学校和贫困弱势群体加大扶持力度，把城乡学前教育均衡发展纳入城乡教育统筹发展规划[4]。

结合学者们提出的观点，笔者认为城乡学前教育均衡发展是指在教育公平理论指导下，城市和农村幼儿园通过规范的法律法规保障教育资源配置公平，为适龄儿童提供均等的受教育机会，使个人潜能实现最大程度的发挥。

三、学前教育均衡发展城乡差异的研究

（一）学前教育经费投入的城乡差异

学前教育经费投入总量严重偏低。2014年,我国学前教育三年毛入园率已经超过70%，但财政性学前教育经费占比仅为3.5%。我国学前教育财政性经费投入远不能满足幼儿教育的基本需求[5]。从某种意义上讲，制约我国学前教育事业整体发展水平提升的一个重要原因是学前教育经费投入严重滞后于实际需要。

受经济发展水平所限，学前教育生均经费投入的差异在城乡幼儿园表现得更加突出。有研究表明：某城市学前教育生均经费总投入为2 505.64元，而同一区域内农村学前教育生均经费投入不到城市的一半；城市预算内教育经费投入是农村的3.8倍[6]。城市和农村学前教育经费投入上的差异，也是导致城乡学前教育发展不均衡的一个重要因素。

（二）幼儿园数量的城乡差异

当前，我国农村幼儿数量庞大且分布范围广，约占全国幼儿人口总数的2/3。从理论上讲，农村幼儿园数不应低于全国幼儿园总数的2/3。根据洪秀敏等人对城乡幼儿园建设数量进行的统计分析，2005—2010年，农村幼儿园数量连续五年低于全国幼儿园总数的一半[7]。另据国家统计局2013年公布的 《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》实施情况统计报告数据，2013年全国共有幼儿园19.9万所，公办幼儿园仅为6.5万所，占幼儿园总数不足1/3，公办幼儿园发展缓慢，农村公办幼儿园的发展严重滞后于城市。在广大农村地区，还有大批适龄儿童无园可上，与农村幼儿园发展的数量短缺有直接关系。

（三）学前教育师资的城乡差异

城乡幼儿园师资失衡问题日益严峻。长期以来，由于农村幼儿园大多是私立的，教师劳动强度大，工资缺乏保障，个人发展问题没有受到重视，导致教师流失现象严重，影响了幼儿园正常的教学秩序。洪秀敏等人的研究显示，2005—2010年城镇幼儿园专任教师数是农村的3.09～3.35倍，师生比是农村的2.17～2.85倍[7]。另有研究显示，2010年全国幼儿园平均26名学生有一名教师，城市地区12名学生分配一名教师，农村地区则达到每44名学生才有1名教师[8]。可见，农村幼儿教师配备数量明显不足，远低于全国平均水平和城镇水平。

城乡教师学历结构比例严重失衡。2010年，我国城市和农村专科及以上学历教师分别占总数的66.2%和11.5%，即使到2013年，农村幼儿园拥有专科以上学历的教师为54%，比城市的76.9%相差22.9个百分点[9]。农村幼儿园教师取得教师资格证的情况堪忧。据调查，2010年北京城市幼儿园未取得教师资格证的教师不到10%，而农村超过40%的教师未取得教师资格证。2010年，我国城市83.47%的幼儿教师通过相关职称评审，而农村通过的数量仅为城市的20%[8]。

（四）学前教育资源配置的城乡差异

城乡幼儿园在场所面积、硬件设施、幼儿学习生活条件等资源配置方面存在明显差距。调查显示，广东省城乡幼儿园生均占地面积分别为10.73m2和6.12m2；生均户外活动场地面积分别为4.90m2和2.60m2；生均藏书分别为7.50册和2.90册[10]。城乡幼儿园在数字资源拥有量方面差距悬殊，农村幼儿园园均拥有数字资源量仅为城市幼儿园的17%。以上数据反映，城乡幼儿园在办园条件和资源配置上存在巨大差异，城市幼儿园不管是在园舍面积、硬件设施还是在图书、数字资源等方面都比农村幼儿园具有明显的优势。农村幼儿园财政投入缺乏保障，办学条件有限，师资力量薄弱，教学普遍采用传统灌输式教学，很少根据幼儿身心特点进行教学活动设计，存在严重的“小学化”倾向。

（五）学前教育质量的城乡差异

城乡幼儿园的生源情况和幼儿接受教育后综合素质存在明显差距。幼儿入园前的表达能力、思维能力、动手能力等方面的发展与其家庭教育息息相关。城市幼儿在生活条件、生活习惯、父母教育水平、个人交往能力、营养状况等方面普遍比农村幼儿优越，因此，城市和农村幼儿在入园的时候就已经存在一定差距。在幼儿园学习期间，城市幼儿园在学习活动设施及场所、住宿饮食条件等方面普遍比农村幼儿园好。城乡幼儿园的办学理念不同，园长管理水平和师资教学水平悬殊。城市幼儿园尊重幼儿身心发展规律，注重幼儿兴趣爱好和自理能力培养，通过合理的教学设计，寓教于玩，幼儿在进行各类游戏活动的同时提高认知、发展自我。农村幼儿园以小学低年级课程为主,主要教幼儿识字、写字、数数等,通常以孩子学会认多少字、会做几道加减法为标准来评价孩子的发展。这违背了幼儿身心发展规律，对幼儿进入小学阶段后的能力发展和习惯养成造成负面影响。

四、学前教育发展失衡的原因分析

城乡学前教育发展失衡问题由来已久。从已有研究成果看，造成城乡学前教育发展失衡的原因有以下几个方面：

1.洪秀敏从教育的起点、过程和结果出发，分析了当前我国城乡学前教育不公平现象的具体表现，认为城乡经济发展不均衡、教育资源分配不均以及农村学前教育长期缺乏质量监管是导致城乡学前教育起点不公平、过程不公平和结果不公平的主要原因[7]。

2.刘强在对学前教育非均衡发展现象分析后认为，造成学前教育非均衡发展的原因一是学前教育一直未能纳入义务教育范畴，长期游离于教育主体和中心之外，未得到政府和管理部门的重视，边缘化趋势十分突出。二是城乡之间在经济、社会、教育方面存在很大差别，城市幼儿园较农村能获得更优的办学资源。三是经济社会发展的非均衡最终导致了区域之间的差异，这种区域差异也是导致教育区域差异的驱动因子。具体表现为东部优于西部、沿海优于内陆。

3.孙柳青认为，城乡学前教育失衡的重要原因是幼儿教师的学历、职称和生师比等方面存在显著差异。幼儿教师素质、能力的高低是评判幼儿教育机构教育质量的重要指标，在很大程度上决定了一个地区乃至国家学前教育质量的高低。要实现学前教育的均衡发展，幼师资源的均衡发展是必不可少的重要环节[11]。

笔者认为，城乡学前教育发展失衡既有历史原因也有社会管理体制方面的问题，主要表现在：一是受城乡二元结构的影响，城市和农村的发展严重失衡，城乡用以支持教育发展的财力投入差异明显；二是地方政府和教育管理者在制定教育政策规定时，更多地是以发展城市学前教育为导向，人为地加大了城乡之间教育资源配置的不均衡。

五、推进城乡学前教育均衡发展的对策研究

国内学者在对城乡学前教育不均衡现象进行调查分析后，从不同视角提出了应对策略。

（一）强调教育立法，建立规范的保障体制

在全面推进依法治国的当下，积极推动学前教育立法的研究成为众多学者研究的新动向。孟香云在介绍英美等发达国家学前教育立法方面的经验后认为，有关国家学前教育法案的出台不同程度地促进了地区间、城乡间、园所间、儿童间的均衡发展。我国应学习借鉴这些国家的经验，积极开展《学前教育法》的研究和起草[12]。周琴在阐述法国出台一系列学前教育政策法规的基础上，认为法国学前教育发展的历程就是其学前教育政策法规不断健全的过程，其日趋完善的法令法规客观上保障了法国学前教育的健康发展[13]。虽然我国学前教育还没有实现立法，但有的地方政府已经开始了有益的尝试。梁慧娟以杭州、江苏、宁波三地学前教育法规为例，对我国地方学前教育立法的内容进行了分析，认为三个地方性法规覆盖了学前教育事业发展的重点问题，学前教育立法应将儿童权益保障置于首位，明确中央政府职责，并加强对地方政府履责的监督，关注地方学前教育法规的实施[14]。

（二）强调统筹协调，发挥地方政府的职能

学前教育均衡发展离不开各级地方政府的参与和统筹。各级地方政府应转变传统的不重视学前教育发展的观念，充分发挥主导职能，统筹协调城乡学前教育均衡发展。有学者认为，各级政府应将学前教育纳入当地经济社会发展总体规划，从解决当前实际问题出发，科学制定可行的规划方案。政府需要协调各级各类幼儿园与相关教育行政组织和其他社会力量间的关系，充分调动各类组织和社会力量参与办学的积极性，为城乡学前教育的均衡发展创造良好的内外部环境[15]。刘培英认为，应充分发挥政府在学前教育发展方面的宏观调控作用，尊重市场经济规则，不断优化各区域之间和幼儿园之间的资源配置，避免强者更强、弱者更弱[16]。受城乡二元体制的影响，农村学前教育发展明显落后于城市，政府在制定政策时应适当向农村倾斜，为农村学前教育发展提供政策保障。

（三）强调财政投入，实施公平的资源分配

实现教育均衡发展，合理的财政投入不可或缺。有学者提出，我国农村学前教育事业资源匮乏，经费无法保障，导致幼儿园开展正常教学活动所需的配套设施跟不上，与城市幼儿园开展各类丰富多彩的活动相比，其教育过程单调、枯燥，致使教育结果出现严重的非均衡性。各级地方政府应重视对学前教育发展经费的投入，并列入专门的财政预算，对农村地区尤其是老少边穷地区给予适当的财政倾斜，通过多种途径和政策扶持农村学前教育发展[17]。也有学者认为，在学前教育资金投入紧缺的情况下，为保障学前教育均衡发展，应通过多种途径吸收社会力量的投入，补足学前教育发展的短板，探索多元化的投资和办学模式[18]。

（四）强调教育质量，提升幼教队伍水平

优质的幼教师资是学前教育质量提高的重要保障，城乡学前教育均衡发展，应当是基于优质发展的前提。这与城乡幼儿园教师队伍的合理配置是分不开的。姜盛祥等人认为，我国幼教师资配置严重失衡，教师流动严重失范。他们认为，政府应科学规划和统筹城乡学前教育发展，通过教育经费作为杠杆，合理调节各类幼儿园对教师的经费投入，建立和完善教师流动、培训和职称评审制度等措施来推动高水平幼教师资队伍建设[19]。解决优质幼儿教师资源配置的非均衡问题，还可以通过开展城乡幼儿园结对帮扶活动，以选派城市优秀幼儿教师到农村支教的形式来带动农村学前教育的发展。展望未来，可以通过四个方面的努力促进城乡学前教育均衡发展。

一是加紧制定和出台我国《学前教育法》。从法律上强化地方政府和教育管理部门的职能，明确举办方、受益方等相关主体的权利和义务，为促进学前教育健康、协调发展提供法律保障。除了学前教育立法，各级教育管理部门还应在法律的框架下进一步规范管理体制，有条件的地方还可以尝试将学前教育纳入义务教育阶段，强化学前教育的公益性。

二是继续加大学前教育投入，逐渐改变城乡二元管理模式。经费投入的重心应向农村幼儿园倾斜，将农村学前教育纳入当地经济和社会发展的总体规划。通过政策吸引社会力量投入，理顺资源分配的优先顺序和合理比重，科学、合理地分配资源，在可利用资源有限的条件下，促进城市和农村学前教育统筹发展。

三是因地制宜，改革创新学前教育管理体制。在“地方负责、分级管理”的基础上，进一步明确“省级统筹、以县为主”的管理体制，明确县、乡政府对学前教育管理的职责。探索适于我国国情的公办为主、良性竞争的办园体制。大力加强城乡普惠性学前教育机构建设，提高幼儿园标准化、规范化水平。

四是建设一支高素质的幼教师资队伍。政府和社会要不断提高幼儿教师的身份、社会地位和待遇等，吸引更多热爱幼儿教育的高素质人士从事幼教工作。地方教育管理部门要加大教育培训力度，不断提升教师专业化水平，严格幼儿教师准入制度，通过人员编制、工资待遇、职称评定、继续教育培训、结对帮扶等多种途径建立一支留得住、用得上、素质高的农村优秀幼教师资队伍。

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责任编辑：穆刚

A Research Summary on the Balanced Development of Preschool Education in Urban and Rural Areas

LIAO Yong
(Dean's Office,Zhaoqing University,Zhaoqing Guangdong 526061,China)

Research on the balanced development of preschool education in urban and rural areas experienced initial stage and development stage.Based on the study of connotation,scholars believe the different non balanced development ismainly manifested in funding,the number of kindergartens,teachers'level,resource allocation and the quality of education.The factors leading to non balanced development are the differences of urban and rural and regional economic development,policy guidance and supervision of the quality.Therefore,it is urgent to set up the preschool law in accordance to the China's national circumstance, tomake full use of the government'coordination and plan function,to regulate the financial investment and resource distribution mechanism,to build the balanced and excellent preschool teaching team,in order to promote the balanced development of preschool education in urban and rural areas.

preschool education;balanced development;urban and rural areas

G610

A

1673-8004（2016）06-0106-06

2016-03-04

本文系广东省教育科研“十二五”规划2013年度研究项目“统筹城乡背景下地方城市学前教育均衡发展研究——以肇庆市为例”（项目号：2013JK178）的阶段性成果。

廖勇(1983—)，男，广西全州人，助理研究员，硕士，主要从事教育管理研究。