民国时期北京监狱“三科两所”管理体制研究

2016-12-10高翔

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2016年3期

关键词：三科民国监狱

高翔

(中国政法大学法学院，北京100088)

民国时期北京监狱“三科两所”管理体制研究

高翔

(中国政法大学法学院，北京100088)

“三科两所”管理体制是民国时期监狱管理的基本制度，北京监狱作为中国近代意义上的第一所中央监狱，最早对“三科两所”管理体制进行了实践，随着不同历史时期内的法律修改，北京监狱“三科两所”管理体制在实际运行当中也得到了不断的改进，管理体制本身愈加规范，同时促进了狱政管理人员素质的不断提高。

民国时期；北京监狱；“三科两所”

“三科两所”管理体制是民国时期监狱管理的基本制度，其主要内容为以“三科”承担收监、拘禁、戒护、作业等监狱职能，以“两所”承担教育教诲、医疗保障职能。民国时期“三科两所”职能虽有变化，但基本沿用“第一科”、“第二科”、“第三科”以及“教务所”、“医务所”的称谓。与中国旧式监狱管理体制相比，“三科两所”管理体制不仅使监狱内部职责分工更为科学，提高了监狱工作效率，更重要的是，它符合近代以来监狱在对囚犯的管理中所体现的重视人道与教化的理念。

北京监狱作为中国近代意义上的第一座中央监狱，不仅曾经历北洋政府、国民政府、日伪占领等不同历史时期，而且在地位上经历了由中央监狱到地方监狱的转变。从制度实践的层面讲，北京监狱不仅先于民国二年(1913年)的《监狱处务规则》建立了“三科两所”管理体制，在该体制的运行中也积累了丰富的经验。对“三科两所”管理体制在民国时期北京监狱的发展进行分析，有利于我们更清晰地把握民国时期监狱管理体系的发展脉络，进而发现民国时期监狱管理所体现出的具体特点。

一、民国之前的监狱组织管理模式概述

民国之前的中国监狱管理制度沿用千年，其基本特点就是“政法合一”体制下的府、县衙狱吏管理：在中央，中央监狱隶属刑部；在地方，监狱属于府、县衙门的一个组成部分，县令既是行政长官又是司法长官。监狱作为衙门的辅助机构，一般设于衙门的西南(坤位)部，即八卦中之“死地”，其狱吏基本都是雇佣制下的“卒”。其管理模式是“以暴制暴”式的惩治刑管理观念。狱卒、狱吏的选拨标准及管理方式十分简单，在对犯人的管理方面则很难称之为人道。

清末的司法改革在中央与地方两个层面推动了近代监狱的改良。中央层面有沈家本的努力，地方层面则以张之洞的湖北新监为代表，对监狱管理模式和“监狱专官”的探索有了初步的成效。但是随着清王朝的覆灭，近代中国监狱的转型被迫中断，其转型的完成更主要是在民国时期[1]。

清末初建新监，并无统一的法律规定，因此各新监监狱管理机构的设置不尽相同。光绪三十三(1907年)年竣工的湖北模范监狱，在管理机构设置上全面效仿日本，职官设典狱官1人，副典狱官1员，其他案牍科、守卫科、工业科设长官各1员，称课长，书记生8人，教诲师2人，内外科医官各2人[2]。

光绪三十四年(1908年)十月开办的奉天模范监狱，将“管狱官”的职能规定为“承提法司之命令，掌理狱内一切事务，并有指挥其部下各员之责者”，其下分设文牍、守卫、庶务三课，教务、医务两所。依照《奉天模范监狱署规则》的规定，奉天模范监狱所置员丁匠师共包括：管狱员1员；文牍课长1员，书记1员，簿书1员，保管1员；守卫课长1员，看守长1员，看守部长8员，看守40人；庶务课长1员，保管1员，会计1员，工业部长1员；教务所长1员；医务所长1员，药剂士1员[3]。这样的一种监狱管理机构和官吏设置方式与同时期法国监狱置的“庶务”、“身份”、“作业”、“技术”、“会计”等五课设置有明显不同。从形式上看，清末新式模范监狱的组织结构与日本的监狱设置趋同。

民国二年(1913年)一月，民国北京政府司法部第八号训令颁布了《监狱处务规则》，规定监狱分设第一科、第二科、第三科、教务所、医务所，各科所设科长、所长。科长以看守长充之，教务所长以教诲师充之，医务所长以医士充之[4]164。“三科两所”体制由此确立。而在民国二年(1913年)《监狱处务规则》颁布之前，北京监狱就已经开始了对“三科两所”体制的实践。

二、“三科两所”制度在北京监狱的建立

民国元年(1912年)八月二十一日，司法行政部指派王元增负责筹办北京监狱。当年十月十六日，王元增向司法行政部呈文称“本月二十六日筹办完竣之日，应请遴派典狱接收”[5]28。司法部当日即令王元增暂时代理典狱长职权：“北京监狱开办在即，监狱官制未定以前，派王元增暂办北京监狱典狱长事务。此令。李竹勋、葛鹏、纪春书、乌拉本、鲁乔年、刘恩源暂办北京监狱看守长事务，田畴暂充北京监狱教诲师。此令。”[5]28由于当时“所有监狱法令尚未颁布，事属创始，无所遵从”[5]28，王元增遂自行拟出《试办章程》共计二章六条并报司法部审批。十月二十六日，司法部批示：“呈及章程均悉所拟，各节尚属可行，准先试办。一俟各种监狱法令颁布，即行废止。”[5]28

《试办章程》的拟定，标志着“三科两所”制度在中国中央监狱的首次建立。《试办章程》共分六条，其中第一章第一条规定了“三科两所”的设置及具体负责事务；第二条规定了各科所负责人官称及暂定人选；第三条规定了各科看守长人数；第四条规定了科所长与典狱长之间的上下级及监督关系。第二章为“事务分任”，第五条规定了除第三条规定外各科所配置人员及职务；第六条规定了章程废止或变更的条件。

试办期间北京监狱“三科两所”的基本职能与基本人员构成如下。

第一科主要负责事务包括：典守印信事项，文书往复机簿册表式编录，吏员进退及身份登录，报告及统计，预算决算及款项出入，在监人出入及赦免、假释，保管在监人物品及金钱，“犯人之异同识别事项”[5]21，不属于各科主管的其他事项。科内主科看守长(科长)1名，候补看守长1名，部长(主任看守)1人，看守7人，分别负责收发、名籍、会计、保管、保管会计、犯人之异同识别、庶务。

第二科主管事务为：在监人戒护与检束，看守训练事项，在监人之行状及诉愿，在监人书信及接见。科内分五部，各设部长一人，看守人数根据实际情况临时确定。“五部”分工为：甲部负责训练看守及监丁，检查纪律，报告犯人动作行状是否合规，以及对其他各部事务的辅助；乙部负责看守及监丁的服装、仪态、礼仪，病犯处遇及囚粮，工场、监房及监狱其他部位的清洁卫生，看守、监丁所持监狱物品的定期检查及消防器具的保存与演习；丙部负责检查看守、监丁的品行，与犯人衣服、卧具、头发、沐浴、运动有关的卫生事项，看守休息室及宿室的检查以及对作业所使用器械器具的检查；丁部主要负责狱内危险品(可用于越狱、暴狱的工具及其他违规物品)的检查，监房、病监及各工场的搜查，电气机关、煤炭储存场所、炊场、浴室、消毒室等用火场所的检查，对监房、工场等场所出入口锁头是否坚固的检查；戊部主要负责建造物的保存及其检查，监房常置器具及病监各工场备品的整理，作业课程的检查。

第三科主管事务包括：作业及赏与金，物品出入及保管，建筑修缮，国有财产保管事项。科内设主科看守长(科长)1名，候补看守长1名，部长(主任看守)1人，看守4人负责“用度”及作业事务。

医务所主管医疗卫生监狱卫生及诊疗事项，内设所长(即医士)1名，药剂士1人，看守2人。主管事务为诊察治疗、配药、救护病犯、统计等事项。

教务所主管对犯人的教育与教诲，内设所长(即教诲师)1名，看守1名。主管教诲教育事项，以及处理犯人请求阅读书籍事项和调查犯人出狱后状况事项。

北京监狱“三科两所”制度的确立，标志着中国的监狱管理配合近代狱制理念，实现了从传统的惩戒性模式向近代的惩戒与教育教诲相结合模式的转型。民国二年(1913年)《监狱处务规则》颁布后，这种新的监狱管理模式正式在全国各地监狱推广开来。

三、北洋政府时期北京监狱的“三科两所”体制的发展

民国二年(1913年)《监狱处务规则》颁布后，北京监狱对“三科两所”职能作出了相应调整。调整后的“三科”职能包括：第一科主要负责文件、印信管理、统计、文书、人事、预算、在监人身份及物品登录、刑罚执行等事务；第二科负责监狱警备、看守训练、在监人押送、追捕、书信检查、作业、卫生、教育教诲等事务；第三科负责建筑修缮、作业种类选择、作业课程设置与赏与金计算、保证金管理、社会承揽的契约以及作业成品的售卖等事务。

与筹办时期的“三科两所”体制相比，《监狱处务规则》颁布后的“三科两所”体制呈现出新的特点：一是分工更加明确，第一科主要负责监狱刑罚执行职能的实现，而监狱的戒护职能主要交由第二科承担；二是“三科”的职能更为全面，监狱的教育教诲职能原本由教务所统一负责，后改由第二科负责监督教育教诲事务，体现了监狱对囚犯教育的重视；三是将与作业相关的工作流程进行合理分工，筹办时期的“三科两所”体制将绝大部分与作业相关的工作交由第三科负责，第二科仅有对作业课程的检查权。民国二年(1913年)后的“三科两所”体制将监狱作业过程中的生产工作交由第二科，承揽、销售工作交由第三科分别实施。由于监狱作业能够产生较高的经济效益，监狱作业各环节的分工管理虽然可能会对管理效率产生负面影响，但却有效地防止了作业管理过程中官员谋取私利等现象的发生。

民国三年(1914年)九月十七日，北洋政府教令第一二八号公布《监狱官制》，其中第四条规定：“监狱置典狱长一人，看守长三人，技士一人。”[4]193《监狱官制》公布之前，北京监狱负责看守长事务的共有8人，由于受到第四条关于看守长人数的限制，只能对原有8名看守长按照资格深浅进行区分。资格较深者留任，资格较浅者改为候补看守长。官制改革后，北京监狱每科设置看守长与候补看守长各1人。其余人员调至分监(民国三年五月划归北京监狱，为前清刑部南监旧址)任职。

《监狱官制》第五条规定：“前条职员之外，得设男女看守、教诲师、医士、药剂士，其员额由各典狱长酌量报由各该管高等检察长详请司法部核定之。”[4]193京师高等检察厅随即饬令北京监狱按照规定对“所有该监看守等员额”进行统计并“报部核定”，并要求“该典狱长从速查照办理”[6]。在此之前，由于女监落成、狱内传染病发生等原因，北京监狱已于民国三年(1914年)四月增设医士1名，当年六月又增设女监管理员1名。考虑到监狱在押犯数量增多，原有看守人员“不敷调度”，北京监狱在民国三年(1914年)十一月因核定员额一事给京师高等检察厅的覆文中提出以下建议：(一)增设女管理员1名，看守长待遇，负责女监事务；(二)由于《监狱官制》仅设看守长3人，人数过少，计划设看守部长12人分任各项事务，目前暂设部长8人；(三)按照各国每10名囚犯置看守1人的通例，计划设置男女看守共70人；(四)设置预备看守20人，医士2人(其中1人同时负责分监外科治疗)，药剂士与医士助手各1人。

民国四年(1915年)，京师高等检察厅奉司法部第五七八九号批文，除要求北京监狱如实上报男女看守员额外，对“看守部长”、“女管理员”等官制名称的设置也进行了否定。当时北京监狱共有看守部长11人，看守57人。但其中2名看守部长与10名看守是根据“司法部第一六一零号批准，专司司法部工程处外役人犯戒护事宜。将来工程完竣，即行裁撤”[7]7。虽有预备看守22人，但加上女看守5人，负责监狱戒护的正式看守人数只有52人，看守与囚犯比例仍难以达到各国通例标准。针对这一情况，北京监狱呈文向京师高等检察厅进行了详细说明，同时以欧美、日本为例，结合中国实际，说明了任用女子为女监官员的必要性。“欧美各国女监均系独立，官吏悉用女子。日本现亦指定枥木岛原弓町米泽八王子等各分监为女监，以为独立建设之准备”，“而男女分别之严，尤为中国特殊之风俗，虽女监一时不能独立建设，官长势不得不用一二女子”[7]8。除此之外，呈文亦提出了在监狱官制中加入女官吏以及筹办女监狱学校等设想。随后，司法部下发第五十号饬文，文中称，考虑到“看守部长”这一名称“为官制所无”，决定将“看守部长”改为“主任看守”，并规定“此项人员嗣后即于高级看守中遴选充任，上承长官之指挥，下为看守之领袖，以符名实而重职守”[8]11。之后，司法部又下发第六三五号批文，决定将“女管理员”改为“女监主任”，并同意北京监狱提出的员额设置建议。

至民国八年(1919年)，北京监狱职员名额为：典狱长1人，看守长3人，候补看守长3人，女监主任1人，医士2人，教诲师1人，药剂士1人，助手1人[9]287。“三科两所”主要职能未变。由于民国六年北京监狱发生了藤竹科囚犯暴动事件，之后监狱对看守人数进行了调整，共设主任看守12人，特设警备看守24人，“专司全监警备事务”[9]287(其中22人分至第二科)，其余看守按与囚犯一比十的人数比例“因事务繁简酌量增减”[9]287。

至民国十七年(1928年)之前，北京监狱职员设置为：典狱长1人，科长3人，看守长2人，候补看守长4人，教诲师1人，教师2人，医士3人，办事员4人，女监主任1人，俄文翻译2人，共计23人[10]17。

北洋政府时期，北京监狱“三科两所”体制在职能设置上并没有十分明显的改变。对监狱职员变化影响较大的因素包括在监囚犯人数、结构的变化，法律关于职员人数的规定，疾病的流行以及作业项目的增加等。

四、民国十七年(1928年)后“三科两所”职能的调整

民国十七年(1928年)六月，国民政府南迁，北京更名为北平特别市。当年九月二十一日国民政府司法行政部公布《监狱处务规则》。北京监狱(时称河北第一监狱)由中央监狱变为地方监狱，但“三科”职责与民国二年《监狱处务规则》规定相比并无明显变动(详见下页表所示)。

民国十八年(1928年)至二十四年(1935年)，北京监狱职员配置为：典狱长1人，主科看守长3人，看守长3人，候补看守长6人，教诲师1人，医士2人，药剂士1人，女监主任1人，共18人。至民国二十四年(1935年)七月，北京监狱奉令改定预算与职员名额，裁撤看守长及候补看守长各2人，女监主任1人。当年十月，由于押犯数量增加又增设看守长及候补看守长各1人[10]17。

从1937至1945年间，北京监狱为日伪所控制。民国三十五年(1946年)一月，国民政府公布《监狱条例》，将“三科两所”统一更名为“教化课”、“作业课”、“卫生课”、“警卫课”、“总务课”。在各课职能方面，作业课保留了原第三科有关作业的职能，第三科原有的建筑修缮及国有财产管理等职能交由总务课行使，看守物品管理职能交由警卫课行使。新的警卫课还保留了督促作业活动，收发检查作业器械以及检查作业工场的权力[11]38。在职员人数设置方面，《监狱条例》第九条规定规定“各课置课长一人”，“教化课及卫生课课长以主任教诲师、医师分别兼充”[11]40。同时规定各课可以根据情况设置课员3到6人，教诲师1到5人，医师1到5人，药剂师或药剂生1到3人。

民国三十七年(1948年)二月十七日，司法行政部下达“京(37)训监(一)字第二零八一号训令”，于当年三月一日起，依据《监狱条例》对监狱进行改制。改制后的北京监狱设典狱长1人(简任)；课长3人，主任教诲师兼课长1人，主任医师兼课长1人(均为荐任)；课员9人，教诲师兼课员3人，医师兼课员2人，药剂师兼课员1人，作业导师5人，易服劳役场主任1人(均为委任)；女监主任1人，人事管理员1人，会计员1人，统计员1人(均为荐任)；书记官6人(其中会计室5人，统计室1人，均为委任)。其他有雇员5人，看守长14人，看守136人[12]8。

第一科职责

第二科职责

第三科职责

五、民国时期北京监狱“三科两所”体制的主要特点

通过上述对民国北京政府和南京国民政府时期的北京监狱制度进行研究，我们看到当时的“三科两所”制度具有如下几方面的特点。

(一)“三科两所”体制受日本监狱管理制度影响明显

日本是清末狱制改良的主要学习对象之一。清政府曾经选派大量留学生学习狱制，日本也在东京地区设立“警监学校”，帮助中国培养监狱人才。近代中国新式监狱无论是在建筑样式还是在管理制度上均受到了日本的巨大影响。除了前文所述湖北、奉天两地模范监狱可供佐证外，曾经师从日本监狱学家小河滋次郎博士的北京监狱首任典狱长王元增对此也毫不讳言，“元增监狱学之智识得之于小河滋次郎先生者最多，其实务上之研求又得先生之介绍，亲受浦和典狱早崎春香先生之指导”，“故本监狱之组织学识则宗小河先生”[5]2。

(二)“三科两所”体制通过对监狱管理体系的科学设置，促进了监狱管理者素质的提高

再先进的制度如果缺乏人的执行，也只能成为空想。科学的监狱管理体系设置对监狱管理者的素质提出了更高的要求，这也是近代以来监狱管理制度实现规范化、法制化的必然趋势。民国八年的《监所职员任用暂行章程》《监狱官考试暂行章程》以及民国十九年国民政府考试院颁布《普通考试监狱官考试条例》等法规对监狱职员的学历、专业进行了一系列规定。从北京监狱的职员构成状况来看，以上规定的颁布对提高监狱职员素质起到了较好的效果。

至民国三十七年，北京监狱三十三名“委任”及以上级别职员当中，已有17人有与法律、警察、监狱相关的学历背景[13]。从北京监狱建狱初始，招收高等小学及以上学历人员开始，到民国中期中学、大学学历职员数量增多，到民国后期监狱职员多数具备与法律、监狱相关的专业知识，北京监狱在人才招募与培养方面走在了全国的前列。

(三)在民国“三科两所”体制的发展过程中，女监职员的地位得到了不断提高

自民国四年王元增提议设“女监主任”一职以来，女监负责人与三科负责人在待遇方面实际处于相同地位，但女监其他工作人员的地位却并未予以明确。在民国三十七年司法行政部对监狱管理体制的改革中，明确规定了女监主任、人事管理员、会计员、统计员的级别均为荐任，与三科负责人相同，尤其是会计员、统计员等普通职员的级别甚至要高于三科两所的普通职员。女监职员的待遇得到很大提升。

(四)民国时期“三科两所”体制的发展体现了近代以来重视作业的监狱管理理念

“作业为监狱行刑之生命”[5]23。中国旧式刑罚体系中虽有劳役刑的存在，但并不以教化囚犯为主要目的。近代监狱将“作业”作为维持监狱运行、促进囚犯教化的重要途径，由于民国时期民众文化素质普遍不高，监狱聘请专家教导囚犯劳动成为必然选择。民国三年的《监狱官制》曾将“技士”作为监狱官制的一部分，但在此后很长一段时间内，由于战乱等原因造成的社会动荡，社会经济受到严重影响，监狱作业发展缓慢，作业技师被排除在监狱官制之外，而是作为监狱雇员而存在。民国三十七年监狱改制，重新将作业技师纳入监狱官制，虽然只有“委任”待遇，但也说明了官方对于监狱作业重要地位的认可。

在民国三十七年的监狱改制过程中，北京监狱增设“易服劳役场主任”。作业事务原为第三科负责，此次特别增设“易服劳役场主任”，作业课的职责分配得到了细化。

民国时期北京监狱“三科两所”体制的发展体现了监狱管理规范化、法制化的必然趋势，但在制度的实际运行过程中，科学的制度却未必能够起到应有的效果，尤其是在民国后期的监狱发展过程中，制度设置与实际运行效果之间的差距愈加明显。比如，民国三十七年的监狱官制改革虽然突出了对作业课的重视，但从实际人事任命的角度讲，“作业导师”在指导囚犯作业方面效果仍是值得怀疑的。从民国三十七年北京监狱三名作业导师的履历看，赵世缨曾任河北第一监狱候补看守长及看守长，刘文棻曾任河南第一监狱、山西第一监狱、河北第一监狱主科看守长，马华曾任河北第四监狱候补看守长及河北第一监狱看守长[12]10-11。作业导师在职员选择上，其戒护职能要远大于对囚犯作业的技术指导职能。

六、结论

从监狱立法发展的角度讲，民国初年的监狱法律在实际运行中所体现的突出特点之一是“先实践，后立法”，这是由清末监狱改良的现实所决定的。一方面，在清末监狱改良的实践过程中，对东西各国(尤其是日本)先进狱制的学习以及各地模范监狱的建设，对中国近代监狱制度的建立提供了一定的理论与实践基础；另一方面，随着清王朝的覆灭，监狱法的体系化建设一开头便戛然而止。除一部《大清监狱律草案》外，清末狱制改良并未留下较成熟的立法成果，尤其是在监狱组织设置与人事管理制度方面存在空白。在民国初年监狱体系“先实践，后立法”的运行过程中，北京监狱在“实践”层面发挥了重要的作用，并为民国时期监狱立法者更好地吸收清末狱制改良成果、实现民国时期狱制规范化发展作出了贡献。

从监狱管理人才培养的角度讲，“开办北京监狱，革除数千年桎梏幽囚之苦，实施教养感化之法，京师狱制，遂焕然一新”[14]。北京监狱“三科两所”管理体制的建立，在为近代以来以人道、教化为主的治狱理念首次在中国中央监狱层面的贯彻实施提供了较为完备的组织管理保障的同时，也为民国初年的监狱学校、监狱训练所提供了实践场所，从而培养了大量的监狱实务人才。自民国三年(1914年)起，司法部每年组织数批学员前往北京监狱接受培训，并在通过考核之后被分派至全国各地或筹办新监，或担任监狱长官，使北京监狱在狱制方面的先进理念及经验能够推行全国。

从监狱学理论发展的角度讲，北京监狱作为清末监狱改良的重要成果，使清末监狱学理论成果在中央监狱层面走向现实，并以实践为出发点，促进了民国时期监狱组织管理层面的理论发展。近代中国新式监狱无论是在建筑样式还是在管理制度上均受到了日本的巨大影响，曾经师从日本监狱学家小河滋次郎博士的北京监狱首任典狱长王元增，将自身所学监狱学知识运用于北京监狱筹办的各个环节，尤其是在组织机构设置、看守招募考试等方面综合了东西方狱制的特点，并融入了自己对中国社会现状的考量，在“三科两所”体制成为中国监狱基本的组织管理制度这一过程中起到了重要作用，同时在职员、看守招录、选任的规范化层面为全国监狱起到了借鉴作用。尤其是在民国十六年，王元增前往司法行政部任职之后，北京监狱的经验被逐渐推行全国，虽然期间存在战争频发、社会动荡、政令不一等客观困难，但在民国时期监狱法律的发展过程中，北京监狱的成功经验仍具有十分重要的借鉴意义。

[1]王素芬：近代中国监狱官制度考论[J].政治与法律，2007(6).

[2]湖广总督张之洞奏陈省城模范监狱开办情形折[G]//中国监狱学会：清末民初改良监狱专辑，1997：34-38.

[3]东三省政略:卷十[M].李澍田,点校.长春：吉林文史出版社,1989:59-67.

[4]中华人民共和国司法部.中国监狱史料汇编:下册[Z].北京：群众出版社，1988.

[5]王元增.北京监狱纪实[M].民国二年北京监狱出版.

[6]京师高等检察厅奉司法部饬将本监看守等员额报部核定转饬遵照文(三年第六八二号)[Z]//.王元增.京师第一监狱报告.民国四年二月.

[7]详覆京师高等检察厅本监男女看守现额并教诲师业已设置至看守部长女管理员名称应候酌改请转详司法部文[Z]//王元增.京师第一监狱报告.民国四年二月.

[8]京师高等检察厅奉司法部饬改看守部长为主任看守转饬本监遵照文(四年第九十八号)[Z]//王元增.京师第一监狱报告.民国四年二月.

[9]王文豹.京外改良各监狱报告录要——京师第一监狱[G]//薛梅卿.清末民初监狱改良专辑.中国监狱学会,1997. [10]民国二十四年河北第一监狱报告书[Z].

[11]山东省劳改局.民国监狱法规选编[G].北京：中国书店,1990:38-40.

[12]民国三十七年河北北平第一监狱报告书[Z].

[13]吴峙沅.民国三十七年河北北平第一监狱报告[Z].