实行住宅街区制需要尊重业主权利

文/远见

实行住宅街区制需要尊重业主权利

文/远见

2月21日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(下称“《意见》”)提出，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。从专家的观点来看，在依法治国的背景下，要打开已建成小区需要充分尊重业主的权利，要充分协商才能逐步打开。

封闭住宅逐步开放将是必然趋势

已建成封闭小区谁有权决定开放？今后没有封闭式小区，是否意味着小区不再有物业？小区开放后安全如何保证？有没有什么配套措施来保障大家的权利？对于这一系列的问题专家及百姓可谓众说纷纭。而对于拆除围墙是否违反《物权法》，最高法相关人员也进行了回应。有质疑者认为《意见》在执行过程中会遇到很大阻力。这是不是拍脑袋之举？为什么现在这个时候提出要拆除小区的围墙？实际上，出台这一文件的背景是经过37年改革开放，中国城市发展日新月异，但问题也不少，尤其是各种“城市病”必须得治，刻不容缓。

从城市规划的角度来看，封闭住宅小区逐步开放是必然趋势，但推广街区制不宜一刀切，而是要因地制宜、逐步推进，在解决公共交通问题的同时兼顾居住的舒适性。以北京为例，堵车已成为十分严重的问题，其实北京的道路宽度并不比国际上其他大城市窄，甚至要更宽，拥堵的很大一个原因就是城市支路等毛细血管不通畅，道路微循环不好。此前在网络上流传的一张照片也显示，从距离地面5公里的高度俯瞰巴黎、华盛顿、东京，能看到蛛网一般密布的干路支路，而北京地区只看得到成片的大院、小区和稀疏的城市道路。

国家发改委有关人士表示，西方国家城市发展形式一直是街区小、路网密，不像我们一些城市那样经常出现交通毛细血管堵塞的情况，而封闭式的大院或小区不仅割裂了路网交通，而且从多个方面影响了城市生活。专家说，生活性街道应该有更良好的关系：人走在街道上，有一些小商店，有怡人的环境、步行空间、绿带、休憩场所等，会让人很舒服。但如果走在一条街上，旁边只是围墙，你就会觉得这条路很长。从这个角度讲，打开小区的决定恰逢其时，并非拍脑袋之举。

既然打开小区是为了解决“城市病”，让城市更加宜居，那么问题来了：谁有权打开小区？毕竟，小区是否打开涉及业主的利益，在《物权法》已经出台的背景下，业主的权益如何得到尊重？有关人士认为，对于已有小区是否开放，应该充分尊重小区土地的使用权人——业主的权利。一个小区使用的土地，无论是小区内建设道路、绿地，还是建设住宅楼的土地，都是开发商从政府手中获得使用权，建设完成后出售给业主的，而小区使用的土地也被划分到每个购房的业主“头上”。同时，《物权法》中规定，小区道路如果没有明确规定属于市政道路的，产权属于全体业主。因此，对于已建成的小区来说，是否开放，应该由业主共同决定。

从封闭式小区到开放式街区不可一步到位

街区制是城市建设布局的一种形式，它的特点是住宅与商业、服务业紧密结合，不设围墙。土地私有制国家和我国改革开放早期，大多采用这一方式。街区制的优点在于，可增加公共道路和路网密度，缓解城市交通压力，但也有诸如居住区里噪音干扰大、安全有隐患、居住舒适度较低等缺点。

目前，我国城市社区多以封闭式为主。一方面，由于我国城市人口居住密度很高，多数住宅小区的容积率随之走高，治安、停车等方面压力巨大，不得不采用封闭式管理模式，以保证居住环境的安全和舒适度；另一方面，过去政府倾向于大面积出让土地，缺乏街区制规划，开发商在土地使用权期限内自主投资开发，小区公共空间与设施均归业主所有，封闭式管理也就由此形成。

按照《意见》要求，不仅新建住宅要实行街区制，已建成的住宅小区也要逐步打开，这存在一定的执行难度，如已建成的住宅小区公共空间的产权问题、开放后带来的安全隐患问题等。一位物业管理公司的管理人员告诉笔者，一旦小区开放，安全隐患将会增多，因此，业主不会同意开放小区的。更重要的是，小区开放之后要继续保障同等的安全，就必须要加大物业管理投入，这意味着成本将大大增加，而这些成本皆由业主承担，有多少业主会愿意埋单呢？该物业管理公司的管理人员认为，单就改造已建成小区来说，一些小区的道路并不具备承担公共交通的条件，这部分的改造成本与后期维护成本已较高，而开放之后，每一栋楼都是出入口，都需要配备至少1名安保人员，人力成本随之大增。以一个有10栋楼的小区为例，假设原先只有4个出入口，按照三班倒的机制需配备12名门卫，开放后，原先的出入口撤销，在每一栋楼设立一个出入口，需要再增加18名门卫。

因此，从封闭式小区到开放式街区不应一步到位，而是要循序渐进。物业管理公司有关人士建议，从原来的全封闭式先过渡到适度封闭，做小尺度社区，即今后将土地分割成小面积出让，在这些分割的土地之间增加路网密度，而建设的小区依然可以封闭管理。有关专家认为，政府的出发点是好的，但推行时应尊重大家意愿和需求。小区道路如果没有明确规定属于市政道路的，从产权来讲属于小区业主，按照《物权法》的规定，住宅小区的土地使用权是属于小区业主共有的，这些道路不只有通行功能，还有供小区业主停车等其他许多功能。此外，完全打开也涉及安全和民众观念等问题，政府不能强行推行，要尊重《物权法》。

基于此，有关专家表示：首先，对已经建成的小区，《物权法》规定非常明确，小区内道路、空地属于业主共有。如果要打开封闭小区，只能走征收补偿途径，从而实现使用权的移转，这在《物权法》上几乎是唯一的途径。其次，对于将来新建的小区，应该通过规划明确道路性质，已经规划为公共道路后，就不能随意由业主共有的。

街区制不能被简单理解为“拆围墙”

2月23日，最高人民法院针对实行住宅街区制问题召开新闻发布会，最高人民法院民一庭庭长程新文谈到：封闭住宅小区是农耕时代的产物，我们现在已经处于21世纪工业化、信息化和新型城镇化的新时代，推进现代化城市建设需要我们有新的理念和探索，这些举措的目的是为了实现物和有关资源效益的最大化，这是一个非常具有前瞻性的、与时俱进的城市发展理念，是贯彻落实十八届五中全会提出的五大发展理念中的共享发展理念的体现，也是落实中央城市工作会议的重要举措，符合当今世界的潮流和发展趋势，对于推进城市现代化具有重要指导意义。目前，党中央、国务院提出的这一意见属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法制化的过程。人民法院将密切关注，并积极应对。

2月24日，住建部新闻发言人指出，要正确理解“逐步打开封闭小区和单位大院”的实际意义。近段时期，不少网友对“推广街区制，逐步打开封闭小区和单位大院”发表了看法。归纳网上讨论的意见，有一条是基本一致的，那就是对街区制给予了肯定。同时，一些网友也存有疑虑。住建部认为：一是街区制是对世界城市规划经验的总结，也是发达国家通行的做法；二是封闭小区和单位大院确实存在问题，主要是它影响了路网的布局，形成了“丁字路”、“断头路”，是造成交通拥堵的重要原因之一，也影响了社区居民的出行。

因此，在《意见》的理解和落实过程中，要注意把握好以下几点：一是要认真全面理解好“逐步”两个字。“逐步”就是要有计划，要有轻重缓急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能简单地理解为“拆围墙”。二是《意见》对这项工作提出了方向性、指导性的要求，具体实施中还要制定细则，特别是各省、各城市还要根据实际情况，制定具体办法。在制定办法过程中，肯定要听取市民意见。三是实施逐步打开封闭小区和单位大院举措的城市，都要考虑到各种实际情况，考虑到各种利益关系，依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障居民的合法权益。

（作者单位：山东省临沂市兰山区财政局）