完善住房支持政策服务城市发展

文/崔光灿

完善住房支持政策服务城市发展

文/崔光灿

对市民的住房支持是世界上多数国家的普通做法，住房支持包括对中低收入住房困难家庭的住房保障、对中高收入家庭的购租房支持，不同国家根据本国的经济社会发展水平、住房市场的阶段性矛盾都分别采用不同支持形式，既解决市民的住房困难问题，也起到了促进市民更好服务城市发展的作用。

一、住房支持的对象要有瞄准性

向城市居民提供住房支持，不能是全覆盖，要考虑两个基本原则：

一是住房支付能力不足的住房困难市民。住房支持不是普惠制，是针对既是市民中住房困难群体，同时又是住房支付能力不足的人群的，这两个标准共同构成了住房支持的范围。其中，住房支付能力不足可认为是无法通过自己的能力解决基本住房问题或改善住房，住房支付能力不足可能是持续的，也可能是阶段性的。

二是对城市发展有贡献的市民。一个城市的发展需要市民努力的工作，当市民住房困难需要支持时，对无工作的市民是提供“基本保障”，而对有工作的市民则提供“体面”、“舒适”的住房支持。有三类人群是住房支持关注的重点：一是曾经为城市发展作过贡献，却由于当时的收入分配体制而产生住房困难的市民，如改革开放前的职工，为城市发展作了很大的贡献，但当时的收入分配中住房支付的含量低，造成当前住房困难。二是当前正在为城市发展作贡献的人，如城市公共服务的提供者，这部分人群可能仅有中等收入甚至中低收入，但他们是城市正常运行所必需的，应为他们提供特定的支持。三是城市未来发展需要的人才，一个城市要有持续增长的动力，要有创新，必须有“新市民”进入，这部分人更多是刚毕业的大学生，希望在城市中长期居住和发展，但由于没有积蓄，面临阶段性的住房支付能力不足，因而需要给予特别支持。

二、住房支持的手段要有效率性

国际经验表明，许多国家的住房支持手段逐步由提供实物住房过渡到以住房金融税收支持为主。这些国家最初都会提供公共住房实物，主要用于最低收入群体的住房保障，不同国家比例差异较大，从5%-30%不等。但公共租赁住房常常会面临经营成本高、维修资金不足等问题，并出现了许多保障家庭不愿退出保障性住房的状况，住房支持的效率开始降低，所以多数国家在一定阶段之后都开始减少或停建公共租赁住房。有别于政府提供低价住房，金融与税收的支持逐步成为许多国家的住房政策重点，住房保障与住房金融体系的完善也逐步结合到一起。如美国通过税收减免、低利率信贷优惠等获得支持的群体占到购房总人数的二分之一左右，日本获得金融支持的家庭占到三分之一左右，这极大地提高了住房自有率。所以，不管什么样的政治经济体制，住房支持政策的种类都基本相同，政策发展的趋势也基本趋同，都有一个从实物向货币的转化过程。具体采用什么形式的住房支持，需要结合住房供求的基本关系来判定。

第一，当一个国家或城市的住房绝对短缺时，需要以实物供应为主的住房支持手段，政府的住房发展重点是增加住房供应，并可能通过快速建设“低价”住房来解决住房供应不足，具体的支持手段包括政府直接参与建设住房、支持开发商或非营利机构建设住房等。

第二，当住房处于结构性短缺时，即住房供需的区域、户型不匹配时，需要政府通过提供更多可支付住房，包括住房短缺区域的低租金、小户型的公共租赁住房，以及满足基本住房需求的产权住房等。

第三，当住房市场总体供需平衡，矛盾表现为部分市民的支付能力不足时，主要通过税收和金融手段进行支持，并以提高住房自有率为目标。具体可采用的政策包括住房抵押贷款的支持、住房交易的税收优惠、个人所得税的优惠等。

三、住房支持的效果要有激励性

第一，住房支持要有利于市民经济自助能力的提高。通过住房支持，使市民能较早地“安居”，以促进其“乐业”。居住稳定能激励市民更稳定地工作，使子女接受更好的教育，使家庭的经济能力不断提高，使城市的发展更具持续性，使社会更具和谐性。要实现这一效果，住房支持手段必须是“支持”与“自助”相结合，在政府支持的同时，家庭更愿意工作，工作收益将会更多用于改善家庭的生活。如共有产权保障住房，保障对象自己购买了共有产权，由于有需要自付的住房贷款，必须努力工作来增加收入还贷。同时，收入的继续提高不仅使家庭积累了财富，还为未来进一步改善住房条件、改善生活条件提供了基础。又如使用金融支持手段，如果实施住房贷款利息个人所得税抵扣政策，也是收入越高，受益越大。

第二，住房保障必须减少“福利依赖”的动机。在保基本的住房支持中，若提供廉租住房实物等，可能产生一些家庭长期依赖住房保障的现象。一是保障过度，当住房保障超过最基本的住房条件时，有些家庭宁愿长期占有保障住房，而不愿意退出，所以保基本的住房保障必须只满足最基本的住房需求，而不是“舒适”需求，不应提供大量的面积大、装修标准高的保障住房。二是准入退出标准要合理，当家庭收入提高时，住房保障相应减少或停止，当减少的福利大于收入提高带来的福利时，家庭就缺少努力工作提高收入的动力，所以准入与退出标准的设计必须考虑到，工作收入越高的家庭，家庭的总福利水平也越高。同时，住房支持不能仅针对低收入家庭，也要针对中等收入甚至中高收入家庭。

四、住房支持的水平要有平衡性

住房支持手段要保持补贴水平的平衡，如果一种政策的补贴水平过高，可能造成更多的人“涌向”该政策，造成资源不能有效配置。

第一，要平衡实物配租与租金配租的补贴水平。实物配租与租金配租的主要差异应是房源的差异，实物配租的房源是由政府提供或由政府支持的运营机构提供，这部分房源的稳定性较强，而租金补贴的房源主要来源于社会房源，并由住房保障家庭自行寻找。考虑到实物配租存在政府提供稳定房源的福利，可以提高实物配租家庭的自付段租金支付水平，即在同等家庭收入情况下，选择实物配租家庭的租金自付水平应高于选择租金配租家庭的租金自付水平，这样才不会造成过多的家庭选择实物配租的现象。

第二，要平衡共有产权保障住房政府与个人产权份额。如果共有产权住房销售定价过低，不能真实反映保障对象出资额与产权份额关系，购房用于投资的现象就会产生，更多人即使不居住也会申请，这将会影响住房的使用效率和后期管理。所以，在未来共有产权保障住房定价中，应减少定价折让幅度，降低投资获利比例。特别是近年市场房价涨幅过大，各项目建设成本不断上涨，新批次的房源价格应贴合项目周边房价，减少折让幅度，降低投资获利比例，让真正住房困难的中低收入家庭有充足的房源可以选择。

第三，要平衡公共租赁住房租金与市场租金的关系。公共租赁住房要建立租金动态调整机制，公共租赁住房定价总体低于市场价格，如果不能及时根据市场价格调整，会带来明显的价格偏低问题，产生公共租赁住房的退出难、后期管理难，同时也不能使公共租赁住房得到更合理的应用。所以公共租赁住房要形成动态租赁价格调整机制，根据市场租赁价格波动，建立动态的调整机制，并使保障对象形成租金会动态调整的预期。

第四，要平衡好“支持”与“基本保障”。随着上海“保基本”的政策基本稳定，根据上海建立全球科技创新中心的需要、提高城市发展能力的需要，住房发展宜将对中等收入家庭、青年家庭的住房支持作为政策的重点，既帮助满足新进城人群和新毕业大学生的首次住房需求，也要关注正在为城市建设作贡献的中等收入家庭的改善性住房需求，稳定城市发展的动力。支持性的住房政策设计不应是独立、短期的政策措施，必须坚持和完善住房保障体系相衔接，成为住房供应体系的一个重要部分，并和人口结构的优化相衔接，成为人才发展战略的一个重要组成部分，还要和产业升级及布局优化相衔接，成为转变经济增长方式的一个重要举措。支持性的住房政策宜以购房支持为主、租房支持为辅，并与人才的成长规律相适应，在青年家庭就业初期，通过租房支持解决其阶段性住房困难，在稳定工作一定年限后，通过购房支持使更多的中等收入人群拥有产权住房。支持性的住房政策必须坚持市场化机制，无论租赁住房还是产权住房，都必须采取市场化的机制，并通过政策支持使更多的人群能够通过市场购买普通商品住房。

（作者单位：上海师范大学）