从《西藏善后章程十三条》到《二十九条》看清朝对西藏治理的加强与完善

李蓉

（西藏大学文学院 西藏拉萨 850000）

从《西藏善后章程十三条》到《二十九条》看清朝对西藏治理的加强与完善

李蓉

（西藏大学文学院 西藏拉萨 850000）

稳定的政局、快速发展的经济和日益增强的国力，是清前期有力统御和管辖边疆各少数民族地区的重要条件。本文主要通过对清乾隆时期颁布《西藏善后章程十三条》和《钦定藏内善后章程二十九条》的历史背景、事由、内容和意义所做的比较，考察分析这一时期清政府对西藏治理加强与完善的历史轨迹。

《西藏善后章程十三条》；《钦定藏内善后章程二十九条》；西藏治理

考察研究清康雍乾鼎盛时期对西藏治理所采取的各项政策与举措，不难发现，伴随着中央皇权的逐步稳固和国内局势的“海晏河清”，中央对西藏的管辖与治理在日益强化，方式和手段日臻完善，管理效果也愈加显现。仅从1751年（乾隆十六年）《西藏善后章程十三条》（以下简称《十三条》）颁行，到1793年（乾隆五十七年）实施《钦定藏内善后章程二十九条》（以下简称《二十九条》），短短42年的时间，清政府即从法律和实践上，通过不断加强和提高驻藏大臣的地位和职权，把西藏的统辖权紧紧地抓在了手里，到《二十九条》颁布时，标志着“清朝在西藏地方施政已发展到最高阶段。”[1](P22)

一、颁布实施《十三条》和《二十九条》的历史背景和事由

《十三条》是清政府治理藏务的第一个法律法规性文件，也为42年后清政府进一步改革和完善藏治、颁布实施《二十九条》奠定了坚实的基础。前后两个《章程》的颁布实施，都有着极为复杂而深刻的社会历史背景。

首先从中央统治的角度而言，无论《十三条》，还是《二十九条》，都是有清以来中央皇权日渐巩固、国家大治、边疆稳固的产物。自1644年清顺治帝在北京即位，到乾隆帝颁布《十三条》的107年时间里，清廷不但先后铲除了南明福王小政权和全国各地的反清势力，而且平定了“三藩”、统一了台湾、

剪灭了厄鲁特蒙古准噶尔部噶尔丹，使其统治一步步走向稳固。到乾隆时期，“国力达到鼎盛”，“中国传统社会中给皇权造成严重威胁的相权、储权、外戚、宦官、朋党、强藩等或被铲削殆尽或被削弱到最低程度，国家统一，四海升平，经济繁荣、国库充裕、边疆巩固，政治、经济、军事、文化达到了前所未有的高峰。”[2](P217)由此，乾隆帝得以在日理万机之际从容不迫、通盘考虑对西藏的治理问题。

谈到清前期对西藏的管辖，盖因其治边思想、手段与方式总是一脉相承、“万变不离其宗”的，因而略微提及一下这一时期对其他边疆民族的治理也是有一定意义的。以对清朝统治有重要影响的蒙古各部落和西南各分散少数民族为例。清初，居住在我国北部和西部的蒙古三大部——漠南、漠北喀尔喀和漠西厄鲁特，清中央或给予其首领封号，或联姻，或使之“遣使朝贡”等，保持着对它们的统治与管辖。康熙时期，为阻止日渐强盛的厄鲁特蒙古准噶尔部首领噶尔丹制造分裂，康熙帝于1690-1695年三次御驾亲征，终致噶尔丹穷途末路，染病而亡。随后，清政府又继续征剿噶尔丹之亲属及部众，直至1757年（乾隆二十二年）完全镇压了这些叛乱为止。至于对西南各少数民族，清初采取了“改土归流”的政策，废除世袭的土司，改设流官治理。这一政策一开始还只适用于拒不归顺朝廷、举兵抗清的土司，如1659年和1660年（顺治十六年、顺治十七年），云南元江府土知府那嵩抗清和贵州黎平府曹滴土司杨华如谋乱，兵败后都被改流。[3](P30)随后，这一政策演变成清廷改革民族地区政治、兴利除弊的一项主要举措。特别是雍正时期，仅在1726年至1731年（雍正四年至九年）五年间，于贵州之“苗疆”、云南之东川、乌蒙、镇雄等地，推行“改土归流”就达到了309处之多。[4](P279)我们可以准确把握清初统治者治边的总体思路，那就是因地制宜、因势利导，对于那些与中原地区来往频繁、交通便利、势力弱小且分散的地方，清中央就建官设职，直接管辖之；反之，则以封贡、联姻、加派官员等方式维系和强化臣属关系。如有反叛者，皇帝甚至不惜御驾亲征予以征讨、剿灭，正所谓“乱则声讨，治则抚绥”。[5](P212)《十三条》和《二十九条》就是在清政府这一治边的总体思路下“出炉”的。

具体到《十三条》颁布实施的事由，与当时西藏政局的风云变幻有关，也恰恰是主导西藏政局的各派力量的相互倾轧、混战，才为清王朝加强统治和管理西藏提供了契机，创造了条件。早在这一《章程》制定前，清统治者如皇太极、顺治、康熙等，对治藏政策几经调整，先是承认当时实际占据西藏、并扶持黄教、与之建立联合政府的厄鲁特蒙古和硕特部首领固始汗的统治地位，继而又扶持固始汗的继任者拉藏汗安定西藏，抵制准噶尔扩张，当拉藏汗兵败被准噶尔所杀后，康熙帝于1720年派皇十四子允禵统兵平准安藏，彻底结束了蒙古诸部汗王在西藏的占领和统治，成为了清政府对西藏施政的一个重要的历史转折。1721年以后，清政府建立了以抗准有功的后藏阿里总管康济鼐为首，与前藏世俗贵族阿尔布巴、隆布鼐、后藏贵族颇罗鼐以及代表七世达赖喇嘛势力的扎尔鼐共同掌权的五噶伦分权制衡制，但不料前藏两贵族与扎尔鼐联合，与后藏两贵族争权夺利，矛盾不断激化，终在1727年因康济鼐被杀而引发了卫藏战争。经过一年多的内战，颇罗鼐因战胜前藏僧俗贵族进驻拉萨，又对清政府忠顺有加，而于1728年（雍正六年）底，建立了由他主政、属下四噶伦对其负责的新的行政体系。①同时，因清政府怀疑阿尔布巴、扎尔鼐等人在卫藏战争中勾结准噶尔，且为了避免年幼的七世达赖喇嘛身后起主导作用的父亲索南达结等人再与颇罗鼐争斗，因而既未在新政权中安排达赖喇嘛的势力，还将其迁入理塘、泰宁，直至1735年4月方许返藏，其职权也被严格地限定在宗教事务方面。所以，颇罗鼐执政到其子珠尔默特那木扎勒谋叛的22年间，可被视为是清政府在西藏实行“藏王专权制”的阶段，特别是1740年1月乾隆帝敕封颇罗鼐为郡王，使这一政权形式更加“实至名归”。其间，清中央力图加强对西藏的控制与治理突出地表现在设置驻藏大臣和厘定西藏的行政区划上。前者始于1728年，首任驻藏大臣为内阁学士僧格、副都统迈禄和銮仪使周瑛。②

需顺便提及的是，中央封建王朝设置驻边“监理护卫大臣”的举措最早可追溯到秦汉时期。彼时，朝廷在少数民族地区设立的官职一曰“属国都尉”，即将归降或内附的少数民族首领封为属国都

尉；一曰“持节领护诸官”，即派一些临时官员对更边远、“叛服无常”的少数民族进行管理，如汉武帝时，以中郎将出使匈奴，到东汉初年，在南匈奴的多次请求下，派“使匈奴中郎将”监护南匈奴职权；再如，为持节领护东胡乌桓族和羌族，武帝时就分设了护乌桓校尉和护羌校尉。[6](P839-840)

至于厘定西藏的行政区划也在1728年，“（清政府）下令将西康东部的打箭炉、理塘、巴塘等地划归四川管辖；将西康南部的中甸、阿敦和维西等地划归云南管辖。又从南称巴彦（今玉树）等处七十九族中划出四十族归西宁办事大臣管辖，其余三十九族后来也归驻藏大臣管辖”。[7](P64)这样，不但使以后西藏地方政府的辖区得以明确，也体现了中央管辖藏区的绝对权威。

颇罗鼐主理藏务可谓“恪守臣职”、“兢兢业业”，其子珠尔默特那木扎勒与之相比，正所谓“父亲是珍贵檀香树，儿子是溪边柽柳条”。[8](P203)他不但性格骄横乖张、暴戾不驯，而且野心勃勃、狡诈叵测，在外“潜结准噶尔为外援”，[9](P49)对内则先后谋害了其兄长、罢黜和设计欲杀害德高望重的老一辈噶伦，并不断制造事端，激化同七世达赖喇嘛的矛盾。1750年11月11日，早已数次向乾隆帝禀报珠尔默特那木扎勒之种种劣迹的驻藏大臣傅清和拉布敦因对其屯运火药、调兵遣将的异动心怀疑惧，遂先发制人，设计杀了他，而两大臣也不幸死难。此后，乾隆帝决意对西藏地方行政体制再次改革，并称：“若办理得当，则可保永远宁谧，如其稍有渗漏，则数十年后又滋事端。”[10](P525)根据七世达赖喇嘛亲自领导平息叛乱表现出的坚决果断、处置得宜，乾隆帝对主持善后的四川总督策楞提出的“嗣后必须达赖喇嘛得以主持，钦差大臣有所操纵，而噶隆不至擅权”[10](P525)的改革方针表示首肯。这样，由策楞、兆惠和新任驻藏大臣班第、那木扎勒会同七世达赖喇嘛、噶伦公班智达商议拟定的《十三条》，经1751年4月23日清政府批准，以“晓谕全藏告示”的形式颁布实施了。

到1793年（乾隆五十七年）清政府在西藏颁布实施《二十九条》时，乾隆帝在全国的统治只剩一年余，加上退位后继续独揽大权做太上皇，也只有五年左右的时间，此时清朝的政治废弛、经济衰退已“初露端倪”，按照后来诸多研究者的说法：“盛世的根基开始动摇”[2](P234)、“‘康乾盛世’之谓已徒有虚名”。[11](P228)但由于未遭受后来那样的外力冲击和侵扰，加上社会的惯性发展，乾隆末期的统治依然呈现出一派歌舞升平、繁荣兴旺的景象。也就在1793年，82岁高龄、自诩“千古第一完人”的乾隆帝写了一篇《十全记》，毫不掩饰地浮夸自己的“十全武功”，反映了他追求“十全十美”的虚骄心理。

《二十九条》的出台，与廓尔喀两次武装侵略西藏有关。两次被侵、遭受巨大损失，反映了当时清政府治藏在政教事务和边防等方面的失误，同时也为清政府再一次强化驻藏大臣的职权提供了机会。1788年（乾隆五十三年），统治尼泊尔的廓尔喀王朝因与西藏在银钱兑换和贸易上的纠纷，再加上受噶玛噶举派红帽系十世活佛沙玛尔巴的挑唆，发兵进犯后藏的聂拉木、济咙、宗喀等地。乾隆帝调遣四川等地的官兵两千余人入藏，会同驻藏大臣所领官兵，准备对入侵者“痛加歼戮”。但不料驻藏大臣庆麟在前藏“躲避偷安”，从四川入藏的军队到拉萨后进军迟缓，而奉旨前来查办的巴忠又对乾隆帝的旨意阳奉阴违，在前后藏一些说和妥协势力的影响下，议定西藏以“许银贿赎”的方式赔偿廓尔喀，使其退出所占之地，对朝廷则谎报“（失地）全行收复，边境廓清”，[10](P639)为廓尔喀第二次侵藏埋下祸根。1790年，“许银贿赎”事败，得知真相的第八世达赖喇嘛和协理西藏政务的策墨林一世活佛拒付所谓的“赎银”。1791年8月5日，廓尔喀在聂拉木设计袭击了噶厦政府派来交涉的代表，以两年前西藏答应岁给银9600两而失约拒付为名，再次举兵入侵西藏。这次，廓尔喀军再度入侵到聂拉木、济咙等地，并一度攻占了后藏首府日喀则，将扎什伦布寺的财物、金银、粮食等洗劫一空。乾隆帝极为震怒，命福康安于1791年12月25日率大军入藏征剿廓尔喀。清军用了一年多时间，动用兵力一万三千多人，终使廓尔喀溃败，并一度攻入到廓境内七百余里，逼近阳布（今加德满都），直至乾隆帝准许廓尔喀王乞降，清军方于1792年10月回撤至济咙。

廓尔喀两次侵藏战争，暴露出西藏在财贸、外事、边防、吏治方面的诸多问题，如在外事管理上，没有明定的章程限制人员的往来，这也是沙玛巴尔

能出入尼境、并唆使廓尔喀王侵藏的原因；再如，边防空虚、军队疏于训练和操演，致使突然进犯的廓尔喀军能一路深入，如入无人之境等。这些问题的解决在乾隆帝看来，非大力调整西藏的行政体制、加大中央执掌藏务的力度不能奏效。早在1788年反击廓尔喀第一次入侵的过程中，乾隆帝就曾令军机大臣按照这一方针筹划改革事宜：“从前藏内补放噶布伦、戴绷、第巴等缺及一些地方事务，皆由达赖喇嘛、噶布伦等办理，钦差大臣全不留心经营，惟知崇奉达赖喇嘛、班禅额尔德尼，即第巴有守土之职，其优劣亦概置不论。现在达赖喇嘛系一老成之人，于办事未能周妥。此后，凡补放噶布伦、戴绷、第巴及地方加兵防守训练、巡查等事，皆须由驻藏大臣经理。”[12](P165)1791年9月，乾隆帝决定派福康安进剿廓尔喀的同时，又亲自主持拟定了《发交福康安赴藏遵旨筹办事宜》。在进剿大军步步得胜之际，乾隆帝几次传谕要“妥立章程”，其中，1792年10月12日的旨意中，还具体开列详示了包括实行“金瓶掣签”制、驻藏大臣负责遴选增补噶伦等重要官员在内的七条内容，[8](P255-256)成为后来拟定《二十九条》的基础。同月，福康安、孙士毅、惠龄等会同达赖、班禅的代表和众噶伦，集中商议拟定一系列西藏善后的条款。至1793年4月，《二十九条》在全藏开始颁布实施。

二、《十三条》和《二十九条》的内容对比

作为治理藏务的两个具有法律性质的重要文

件，两个《章程》先后对西藏的政体与行政管理作了两次重大而关键的调整，使清政府所确立的格鲁派统治西藏的“政教合一”形式和中央加强对西藏的管理的制度设计不断得到强化和发展。为全面了解和把握这些内容和制度设计的变化，有必要将两个章程的内容做了详细的对比（见表1）。

表1：《西藏善后章程十三条》和《钦定藏内善后章程二十九条》的内容对比

表1：《西藏善后章程十三条》和《钦定藏内善后章程二十九条》的内容对比（续）

从以上内容可看出，两章程均事涉西藏内政外交的方方面面，是清政府对西藏拥有统治和管辖权的不容辩驳的“铁证”。所不同的是，《十三条》中，事关噶厦政府机构与官员设置的有2条，达赖喇嘛与驻藏大臣共同执掌藏务、协同办理的规定有6条，单独针对达赖喇嘛权限与地位的规定有4条，而单独赋予驻藏大臣管理权限的仅有1条；在《二十九条》中，没有关于噶厦政府机构、职权等方面的新规定，但许多条款却规定了在达赖喇嘛或驻藏大臣主导下承担管理职责的内容，达赖（或班禅）喇嘛与驻藏大臣共同管理藏务、承担职责的有7条，单独规定驻藏大臣管理职责、扩大其权限的达12条，其他如加强军队建设、边防管理、税收、吏治等有10条。有意思的是纵观《二十九条》，没有在《十三条》之外赋予达赖喇嘛单独管理藏务的更多权力，但却增加了许多约束性条款，并对达赖和班禅喇嘛亲属人员“参政”进行了限制。

三、前后两章程颁布的意义和作用的比较分析

对比以上两《章程》，发现其颁布实施的意义和作用有很大不同，主要集中在以下三个方面：

首先，清政府通过在西藏颁布实施《十三条》，彻底废除了“郡王制”，结束了颇罗鼐家族在西藏的执政时期，将西藏地方政权改由达赖喇嘛和三俗一僧组成的噶厦政府执掌，从而成为扶植黄教推行“政教合一”制度的发轫；同时，针对当时西藏地方政府施政的种种弊端，开始尝试由中央政府直接管辖西藏，开创了“驻藏大臣和达赖喇嘛共理藏政”的新局面。仅就《十三条》的内容来看，牙含章所说的“（此章程）处处强调驻藏大臣与达赖喇嘛地位平等”[9](P67)不无一定的道理，但就当时乾隆帝抱定“倚重达赖”、“驻藏大臣节制”的改革思路和根基深厚的七世达赖喇嘛远比职权初立的驻藏大臣更具权威的客观事实来看，将这一阶段驻藏大臣的职权定位为帮助达赖喇嘛“协理藏政”，应该说与实际情况更为相符。

其次，《二十九条》是对《十三条》的强化与完善，其中变化最大的一点就是通过极大地提高驻藏大臣的地位和职权，加强清政府对西藏地方的管控。经过对驻藏大臣协理藏政四十余年的探索，清政府摸索总结出许多有益的经验，从而在新订立的章程中，一方面用驻藏大臣主持“金瓶掣签”、主导外事、监督审核财政收支等种种新办法和手段扩大其权限、提高其地位，强化其对西藏地方执政者的监督与控制；另一方面则将驻藏大臣的其他各项管理职责更加细化、规范化、常态化，以提升其行政效率、强化管理成效。

再次，《二十九条》颁布实施的意义还在于它是对当时西藏地方政府弊政的一次重大而全面的改革。在这次改革中，清政府全面整顿了藏治，在军队建设、边防管理、宗教事务管理、税收改革、改善民生、整顿吏治等诸多方面采取了许多切实可行的措施，并规范了噶厦政府乃至班禅堪布会议厅委员会的行政行为、有效地提升了其行政能力，使“清朝对西藏的治理，在政治、宗教、军事、经济和涉外事务上全面趋于系统化、法制化”。[8](P263)从乾隆统治后期直至清朝衰亡，《二十九条》始终是指导和规范西藏前后藏政府执政的“行动指南”，是地方行政遵行的重要法律依据。从中，我们完全可以对西藏封建农奴制社会后期的政治、经济、军事、涉外、司法等方面的有关制度和规定“管中窥豹”、“一探究竟”。

结语

如前所述，不难看出：清政府在鼎盛时期对西藏治理的加强是伴随着国力的增强而一步步实现的。这种强化，既有利于清政府对西藏的控制和管辖，使中央集权的统治进一步得到发展和完善，同时清中央将部分相比而言较先进的施政措施、经验带到了对西藏政教事务的管理中，这在一定程度上对纠正西藏地方政府执政的偏差和失误、增强清政府的国防能力、促进西藏经济社会的发展不无裨

益。鸦片战争后，清政府对西藏的管控日趋式微，不仅不再有强化中央与之关系并推动地方行政发展的新的治理措施“出台”，更有甚者，1844年琦善担任驻藏大臣期间颁布的、对《二十九条》进行补充修正的《酌拟裁禁商上积弊章程二十八条》，放弃了驻藏大臣对噶厦政府收支的监督、巡察边境、校阅营伍、检查藏兵等诸多权力。[7](P192)这不能不说是清朝后期统治者治理西藏的一大“败笔”。

此外，需要注意的是，无论乾隆时期对西藏的治理加强和完善到了何种程度，都是建立在清政府“乱则声讨，治则抚绥”的基本治边政策的基础上的。事实上，如前所述，到《二十九条》颁布时，清中央执掌藏政力度的加大，与当时噶厦政府执政不力、管理混乱、边防空虚、军备懈怠有着极大的关系。反之，如果地方执政者能竭忠尽职、兢兢业业、安定一方，还是深受清廷信任和倚重的，这就是为什么清廷能支持颇罗鼐独掌藏政二十余年，而且能使黄教在西藏建立“政教合一”政权的真正原因所在。纵观这种带有很强的优柔忍让和绥靖性质的治边政策，其弊端不仅显露在清鼎盛时期噶尔丹、大小和卓木、张格尔等人的叛乱中，更是在清衰亡时蒙古、西藏等地方上层集团谋求依附、投靠外国势力的过程中贻害无穷。

[注 释]

①陈志刚在《论清代前期对西藏的治理》（发表于2006年第1期的《社会科学战线》）中，将这种统治称为“后藏世俗贵族掌权的藏王制”。按照苏发祥在《清代治藏政策研究》（民族出版社2001年版）中所引用的资料，颇罗鼐领导下的四噶伦中，色朱特色布腾为其心腹，他与策凌旺扎尔均为颇罗鼐所推荐，那穆扎尔色布腾是康济鼐之侄，都可视为是颇罗鼐一派。详见该书第62-63页。

②关于驻藏大臣的设置时间、首任者等历来争议颇多，苏发祥在《清代治藏政策研究》中对此有详细的介绍，见该书第189页。

③根据苏发祥在《清代治藏政策研究》中归纳总结的要点整理，可详见民族出版社2001年版，第75-77页。此外，牙含章所著的《达赖喇嘛传》和恰白·次旦平措等人所著的《西藏通史（下）》中，均全文照录了该章程各条款，前者见华文出版社2000年版，第62-67页，后者见西藏古籍出版社1996年版，第776-781页。

④汉文版《二十九条》迄今并未得见，研究者们所引用的多来自于藏文《水牛年文书》中所载的条款内容。该《文书》是驻藏大臣衙门在1793年（乾隆五十八年，藏历水牛年）将一部分汉文文件译成藏文并汇编成册后送与达赖、班禅和噶厦政府的。由藏文原文译出的《二十九条》全文可参看牙含章著《达赖喇嘛传》，第76-84页，或恰白·次旦平措等人著《西藏通史（下）》，第839-847页。此处根据牙含章在其著作中翻译的藏文原文进行了整理。

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[责任编辑 顾祖成]

[校 对 梁成秀]

K249；D691

A

1003-8388（2016）05-0019-07

2016-06-22

李蓉（1970-），女，重庆人，现为西藏大学文学院历史系副教授，主要研究方向为藏族历史文化、西藏地方与中央政府关系史。