农民工问题视角追溯考证中国户籍管理制度及其早期改革

2016-12-02□周平

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年2期

□周平

□周平

基于农民工问题视角，探讨户籍管理制度沿革、构造特征、有效性及其早期改革经验。社会历史视点上，户籍制度具有特殊社会性，制度表现为利权分配基准、封闭性和世袭性以及刚性制度体系和复杂管理方法，其制度管理成为农民工问题重要的社会原因根基，解决农民工问题，需要在制度改革基础上坚持综合施策。

户籍管理制度；社会特性；农民工；改革

一、引言

2004年上半年，作为中国经济发展基底支撑的农村外出务工人员，即农民工①的招工遭遇前所未有的困难。用现象观将其称为“民工荒”或者“用工荒”，区域以出口产业为龙头、劳动密集型产业高度集中的珠江三角洲地区尤为突出，劳动力短缺比率达10%，规模超过200万人。“民工荒”的归因，研究结果的代表性观点，可归纳为“制度性差别”②，这个差别与户籍管理制度之间存在可验证的因果关系[1][2]。

从经济发展以及资本积累角度看，户籍管理制度及其附属特殊功能在经济发展成本以及风险最小化层面上具有其存在合理性。中国作为曾经的农业大国，户籍制度是一种具有实效性的农村劳动力使用方法。随着社会发展环境的变化，其制度安排滞后于社会发展，经济发展成本过多地由农民来负担而使其利益受损等非合理性制度特性凸显。改革开放以来，经济发展使集中于传统农业部门的农村劳动力开始被工业部门所吸收，从地理区划上，工业部门多位于城市，因此，劳动力部门之间的移动结果表现为人口从农村流入城市，这个流动主体为农民工，其流动具有鲜明的时期特征。20世纪80年代为“离土不离乡”时期，由于农村实行生产责任制、农产品收购价格提高、农业劳动生产率上升等原因，农业收入提高。另一方面，农业用地规模缩小、农民外出限制减少、发展乡镇企业政策等原因，农民向工业部门的移动急剧增加。但当时流动方向多以布局于农村地区的乡镇企业为主，为劳动生产要素自身的转移。90年代为“离土又离乡”时期，国内总流动人口为1亿2759万人，80%为农民，占当时农村劳动人口的25%，数量为80年代后期的3.77倍。2000年之后为“离乡又背井”时期，农民工流动成为常态，出现定居化趋势，伴随人口管理制度改革，出现“举家迁移”的市民化趋势。[3]需要注意的是，以上时期特征源于一种特殊社会制度变化，即户籍管理制度。

基于以上认识，本文从农民工问题的视角，在文献回顾基础上，探讨当代户籍管理的制度沿革、户籍管理的制度特性、作用于农民工的户籍管理制度功能体现[4][5]，论述2005年全面改革③之前的户籍管理制度沿革，以期为农民工问题研究提供更多的经验思考与借鉴。

二、文献回顾

户籍管理制度的研究多在经济学、人口学、社会学等理论框架下进行，研究活跃，尤其是20世纪90年代后，成果颇丰。本文的文献回顾限定于经济学理论范畴，前提为传统的户籍管理制度为一种具有高度现实性的制度安排，从以下三个方面，展开回顾和评述。

1.明确户籍管理制度的产生和特征，分析制度的经济社会效用及其作用结果。[6][7]利用城乡二元功能，制度服从于实现重工业战略为核心的经济发展目标。重工业的产业特征为资本密集型，对农村劳动力吸收能力有限，需要战略性地将农村劳动力留置于农村。[8][9][10]二元制度根源在于建国初期确立社会新秩序上政治与经济需要以及传统的社会治理理念[4]，以及中国传统社会制度以及社会意识形态，当时的国家财政状况也是特殊制度形成的重要原因。[11]④

2.随着研究手法的精妙化，通过分析劳动力移动过程，以此作为探求户籍管理制度的表现特征。户籍管理制度的产生及其特征可以用农民工的经济地位、社会权益、子女教育等说明和解释，户籍管理制度作为“制度装置”，利用二元化的制度操控方式，影响并降低农民在经济社会上的公民权益度，使其生活工作于城市，由于农村户籍在特定社会环境中的不利位置，与一般城市居民比较，经济社会中被置于社会利益分配位置上的低位(弱势状态)。[4][12][13][14][15]

3.认同户籍管理制度改革必要性，研究集中于如何改革、如何评价改革的效果以及如何提高改革效率等领域，成果丰富。例如，张英莉等分析农村城镇化以及对经济发展的促进作用，从宏观经济视角，论证农民工问题，指出户籍管理制度改革的多利益关系博弈，需要探索系统的解决良策。[4][10]如果从农民工视角考察户籍管理制度及其改革，其改革需要从户籍管理制度的连带社会公共利益等方面入手，以提高改革的效率，实证分析结果表明，制度的有效改革是在对相应法规条例修改基础上，求得其供求结构中社会需要和制度供给的一种均衡结构。[8][9]

三、中国户籍管理的制度沿革

户籍管理制度是世界各国普遍采用的重要行政管理手段，也是一个国家基础行政服务手段之一。它的基本管理形式是居民在所居住区域的人口信息登记，登记内容根据一个国家的政治体制、经济发展水平、民族思维模式以及历史文化习俗确定。虽然制度结构形式多样，但不论任何形式，户籍是管理结构的基本元素。它包含两个基本内容，个体公民信息和社会人口信息，前者为政府职能部门通过登记居民个人信息，证明公民身份，明确公民的民事权利和行为义务，并为其在社会活动中提供便利，后者为政府通过户籍管理，提供社会经济发展以及治安管理等各项行政管理所需要的人口信息。在此基础上，户籍制度实现人口基本信息管理(XXGL)、公共安全管理(AQGL)和移动人口管理(RKGL)三大社会功能(见图1)。

图1 中国户籍管理制度社会功能示意图

在一定社会发展背景下，建国后的1949年至2005年被认为是当代中国户籍管理制度的形成时期，可以从通过制度标志、制度内核以及功能要素三个方面，按照时间顺序对形成过程进行解读[10](见图2)。

图2 中国当代户籍管理制度的功能形式过程

1949至1957年为人口流动自由时期。建国初期，基于计划经济发展模式下重工业优先的经济发展政策，需要更多地依靠农业部门为重工业发展提供保障。在特殊的政治和经济背景下，户籍制度始于1950年8月，户籍管理的功能要素置于公共安全管理(AQGL)，维护“革命秩序”和社会稳定，“发现、拘捕反革命分子”，同时，“保障人民自由流动的权利”。1953年11月，实施“统购统销”，利用“剪刀差”，把农业积累的大量原始资本投入重工业，作为结果，形成城乡二元化结构。由于城乡差别扩大，农村居民入城动机强烈，1953年至1957年期间，城市人口由7800万人快速增长到1亿2300万人。[16]

1958至1977年为人口流动严控时期。1958年1月8日，第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议讨论颁布第一部户籍管理法规，即《中华人民共和国户籍登记条例》(以下简称《条例》)，为实现“维护城市秩序”目的，农民入城审查极为严格，严格控制农村至城市的人口流动，形成城乡人口流动的阻断。此期间，不断强化《条例》约束力，成为户籍管理最重要的制度化时期。管理要素置于移动人口管理(RKGL)，“1户1簿”管理，城市居民具有相对较高的社会福利水平，农民定居农村，从事农业生产，以服务于计划经济的生产和分配模式。[17]

1978至1990年为人口流动半开放时期。1984年，农业户口者或者其家属，在集镇拥有固定住所，具有一定经营能力或长期在集镇所属企业、政府机关工作，在自理口粮及不享受城镇社会福利条件下，可申请县以下小集镇落户，即首次开启计划经济下的城乡通道，允许个人意志下的农转非。随着80年代第一次农民工浪潮的到来，1985年开始，国家实施暂住户口、居民身份证登记等重大制度改革，前者使流动人口在城镇居留成为可能，后者意义则在于管理规则由“户”向“人”的现代人口管理模式转变。这个时期，管理功能要素置于移动人口管理(RKGL)和人口基本信息管理(XXGL)，未超越计划经济框架，带有维护城市社会秩序的应急性制度色彩。

1991至2005年为人口流动开放改革时期。社会主义市场经济体制确立后，在推进工业化和城市化进程中，1992年至1995年出现第二次农民工浪潮。此背景下，全国范围内，逐步推行废除户籍下食品定量配给制度、降低入户条件等制度改革，刚性管理模式及城乡屏障有所松动。由于各地改革背景条件差别较大，改革以省市为单位实施各自的改革试验以及改革方案。其中，对农民工较为集中的大及特大城市，入户条件依旧严格。这个时期户籍管理的功能要素基本满足于户籍管理制度的综合要求，即人口基本信息管理(XXGL)、公共安全管理(AQGL)和移动人口管理(RKGL)三大功能。

四、农民工问题视角下户籍管理制度属性分析

(一)功能属性

制度基本属性上具有封闭性和世袭性。尤其在人口流动严控时期之前，出生于城市户口家庭的子女自然获取城市户口，农村户口家庭的子女只能得到农村户口，同时失去农村以外的城镇地区选择居住和工作的选择权。1998年之前，子女都随母入户，母亲是农业户口，则子女继承农业户口，实现农转非只有通过升学、参军等，途径极为有限。“先天规则”⑤决定人的身份，使生活环境以及人力资本的激励作用失效。其次，制度体系属性上具有刚性。1958年以来，户籍管理制度与“统包统配”的劳动管理制度、城镇居民生活品的计划分配制度以及城镇居民的福利制度构成了“四位一体”的社会管理体系。在这个体系中，各个制度相互关联，户籍管理制度为其它三个制度的控制要素。凭借这个管理体系的遮蔽作用，依靠经济约束手段实现对人口流动和城市规模的调控。最后，制度管理属性具有复杂性。人口流动半开放时期之前，行政管理方式为四等级管理，严格控制农转非；适当限制小城市至中等城市、中等城市至大城市、大城市至特大城市的入户；不限制同等级别城市之间的户口变动；鼓励人才流动以及干部调动。与此相对应，管理方法异常复杂，以静态方式，重视“户”和“籍”，尤其在采用居民身份证之前，缺乏对个人信息的管理，登记记载错综复杂，户口分类混乱。

国家资源和既得利益配置基准的特性。从以上制度沿革看，改革开放前，户籍管理的制度受益对象主要为城镇人口，制度基本功能之外的附属于户籍之上的政治、经济、文化等社会功能不断得到强化，制度功能结果表现为社会空间及劳动力市场被分割，使原本存在的二元社会差别进一步放大，社会阶层和区域阶层差别影响人们的价值观和社会观。例如，城市优越、农村低劣；城市居民上等、农村居民低等。至此，制度所具有的独特社会功能属性愈发鲜明，即社会的分割，按照人为设定的某种社会特性区分社会构成成员，这种特性转化为社会身份，根据其不同，可以行使的社会权益分成各个区段，赋予其不同资源配置顺位，而形成置前社会集团和置后社会集团，前者具有优势，后者则更多地表现为弱势群体特性。

(二)制度属性

当户籍制度特有的功能属性作用于农民工时，清晰地透视出独特的制度属性，这些属性的社会表现形式构成农民工问题的基本内核，反映市场经济下经济发展与传统户籍管理制度之间错位导致的权利差异，从中可以清晰映射户籍制度的属性功能结果。

1.劳动权利问题，主要包括就业自由和劳动力价格。农民工的教育水平虽然年年有所提高，但与城市居民相比，依然较低，其往往被置于劳动力市场的低端。90年代后，城市产业结构的调整以及企业改制，城市出现大批失去原有职业的劳动者，许多城市特别是大城市为优先保证当地居民的就业，限制以农民工为主的外来务工人员进入特定的行业和工作岗位。例如，1995年12月，上海市颁布的《上海市单位使用和雇佣外地劳动力分类管理办法》中，把行业和岗位分为A、B、C三类，A类岗位可以雇佣外来务工人员；B类是在保证当地居民就业基础上，可以雇佣外来务工人员；C类则是不允许雇佣外来务工人员。之后，在一定时期内，全国范围内的许多大城市(例如，青岛、武汉)采用类似政策。农民工还要面临劳动力价格低、工作不稳定的问题。2000年之前，城市劳动管理部门没有明确的最低工资等级标准或标准过低，从事相同工作，农民工的工资水平较低。同时，由于没有明确指定的政府管理部门，违反最低工资标准、拖薪、欠薪等劳资管理问题较为严重。随着对流动人口限制的解禁，二元户籍管理制度形成的城乡二元结构逐渐瓦解，农民工不断涌入城市，城市社会流动性加剧，逐渐形成一个新的劳动市场二元化结构，处于次级劳动市场的成员需要更多地承担劳动市场调整和变化带来的社会管理及公共服务成本。[14]例如，欠薪问题。根据全国总工会的推算，截止2004年11月，农民工欠薪累计额超过1000亿元。[12]2006年，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，其中，明确提出全面保护农民工权益的指导思想、基本原则以及政策措施，使此类问题逐步得到解决。⑥

2.社会保障权利问题。农民工问题得到社会各方关注，此背景中，存在一个重要社会事实，农民工即使常年在城市工作和生活，由于相应的社会保障制度建立在原籍即出生地户籍基础之上，其游离于城市社会保障制度之外。80年代后期，城市中开始实施社会保障制度，当时的保障对象限定在部分城市、国家机关以及国营企业等特定部门和领域，农业劳动部门中不存在类似社会保障制度。随着农民工浪潮的出现，农民工已经成为城镇经济发展以及劳动力市场中不可或缺的存在。90年代后期开始，随着社会保障体系的逐步完善，从政策层面上对农民工社会保障问题提出关注，但从其特殊社会群体属性以及制度实控效果看，结果尚不理想，主要表现为农民工社会保障体系参与率较低。2004年8月，全国农民工调查结果，养老金保险、医疗保险、劳动灾害保险覆盖率分别只有17.1%、10.5%和12.4%。[18]

3.子女教育问题。2005年之前，农村劳动力向城市移动已成为中国经济发展中劳动力供给的常态，举家移动模式自然增加，子女教育特别是义务教育问题相伴而生，成为崇尚教育社会环境下农民工问题的一大分支。其中，倍受关注的是农民工子女“上学难”，即为顺利进入父母所在城市的公办学校，所需要跨越的经济门槛和行政门槛。前者表现为学费之外的“借读费”、“赞助费”，后者表现为繁杂的入户手续，包括“5证”、流入地入学证明、入学审查以及被拒后放入行政申诉。因此，农民工不得不把孩子送回原籍，从“流动子女”变为“留守子女”，或者送进收费低廉但办学条件较差的“农民工学校”。表面上看，是教育行政管理体系的问题，但其实质是社会行政管理体制问题，即城镇所属的教育资源供给对象只限于城镇户口居民，即这些资源被户籍基准下的规定群体所独享。法律上，“公民接受教育的平等权利”沿着“中央指导、地方负责、各级管理”[19]的地方政府管理原则执行的，它与户籍管理制度形成联动，按照户籍所在地的教育对象人数编制财政预算并由当地政府管理义务教育。这是一个现实性问题，在《义务教育法》中明文规定的接受教育的基本权利，在二元户籍管理制度的特殊社会环境中，这个权利并不能得到社会行政管理体制上的有效支持。

当然，以上所有问题也为以后的户籍制度全面改革提供了重要的方向选择。

五、户籍管理制度早期改革

(一)农民工：城市就业人群的主力

从表1的农民工数量推算可以看出，2000年以后，农民工已经成为城市就业人员中最重要组成部分。2004年，农民工数量超过1亿人，考虑统计口径以及非就业农民工等因素，实际规模还要大。同时，农民工在经济发展中发挥着重要作用。以珠江三角洲为例，2005年之前，农民工对流入地GDP贡献换算为金额，年人均约3万元，扣除寄回流出地的金额，约三分之二的收入直接或间接地推动流入地的经济发展。[20]改革开放至2000年，中国GDP年增长率平均为9.4%，其中，农民工对GDP增长的贡献率达16.3%⑦。尤其在劳动密集型产业，农民工成为最重要的劳动要素。同时，他们也是调整经济增长成本的主要承担者，在劳动条件、工作待遇、生存环境以及社会保障等方面遭遇困难的缘由很多是制度性的，户籍管理制度是一个重要因素。因此，要改善这种状况，保证改革效果，户籍制度将成为主要的改革对象。

表1 按经营单位性质区分的城镇就业人员数 (单位：上=万人、下=%)

资料来源：中国国家统计局.2002.中国统计年鉴2007[M].北京:中国统计出版社.

注：农民工的人数由城镇就业人数中推算得出。-表示数字不祥。

(二)农民工：城市劳动力要素的弱势

改革开放后，随着经济体制从计划经济向市场经济转变，户籍管理制度的城乡隔离作用逐渐减弱，但其构造体制并未被削弱。[18]第一二次农民工浪潮中，单身移动、短期移动等移动特性均与户籍管理制度具有较强的相关性，特别是城市的劳动力转移以及省际转移中，在城市永久居住的占比还较低，国家统计局《外出农民工调查报告》显示，2002年至2005年的4年中，农民工在农村劳动力中占比分别为：21.7%、23.2%、23.8%和25.0%，呈上升趋势，其中，“举家移动”的比率分别为：22.4%、21.3%、20.9%和21.1%，略有下降。“举家移动”的比率与80年代的“离土不离乡”时期相比有所上升使农民工问题更加显露。[21]从社会经济学看，资源的稀缺性决定资源配置中的选择和博弈，在教育、社会保障以及公共产品的利用和配置中也不例外，在社会现实中，出现利益集团的重组和分化。因此，户籍管理制度的改革存在如何有效解决“强势群体”与“弱势群体”[15]利益对峙，如何均衡两者对政策选择和实施的影响力，选择和实施具有均衡性的政策变得尤为重要，这关系到一个重要问题，即改革制度本身以及废除附属于它的附加功能。由于问题过多以及区域差异，改革方式和途径尤为重要，并且，改革效果的出现需要一个较长过程。

(三)户籍管理制度改革的基本轨迹

90年代后，户籍管理制度开始正式进入全面改革的尝试阶段，改革力度也远超80年代。改革实施的基本特点是，中央政府决定改革方针和方向，地方政府主要是省级地方政府制定并实施符合当地实际情况的改革方略，全国统一的户籍管理制度以及管理方法进入一个多样化时代。

改革方针和方向决定何谓有效的改革，前有所述，在明确户籍管理制度具有计划经济属性及存在制度障碍的前提下，存在的主要问题列举如下。第一，依据先天因素，户籍的划分方式以及所附属的社会功能，无法适应社会经济发展需要。第二，借助多重化的户籍管理方法，控制人口流动，影响人口流动机制对社会发展的调节作用，妨碍公正合理的社会流动构造的形成。第三，把与社会资源合理配置密切关联的相应权利，以户籍制度作为其获取条件，影响权利分配效率。因此，在2005年户籍管理制度全面改革之前，主要针对以上三个方面进行修正和改正，作为改革的结果，消除影响农民工在流入地城市中的不利制度因素，为解决农民工问题奠定了基础。

1997年6月，国务院批转公安部的两个重要文件，《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见的通知》，以此为标志，开始对户籍管理的制度体系进行修正，并尝试包括废除二元户籍管理方式在内的制度改革。已在小城镇就业和居住的农民工，满足以下条件者可在小城镇办理城镇常住户口，条件有，所申请城镇居住满两年以上；在第二三产业创业；被企事业单位录用的管理人员、专业技术人员；已在城镇购买商品房或拥有自己合法住宅、具有稳定居住条件者等。[19]1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，提出新的改革内容。其中，与涉及到农民工的主要内容有，婴儿落户随父随母自愿；夫妻户口登记地不同时，在一方城镇居住一定时间后，农业户口者可申请入户；子女可在父(60岁以上)母(55岁以上)的居住城镇申请落户；投资、兴办实业、购买商品房达到一定标准的，或者其直系家属有稳定工作和收入、并已居住超过一定时期的人可申请落户，不再受指标限制等。在一些特大城市的落户与前相比有所缓和，例如，北京市，凡在高新技术企业或跨国公司总部、事务中心及研发中心连续工作5年以上的外地人员，经户籍管理部门审查后可以落户北京市户口。广州市，在指定范围内，购买建筑面积超过50平方米以上商品房、房产产权所有者以及亲属在此居住超过半年以上的外地人员可以申请办理准广州市户口(“蓝色户口”⑧)。1998年2月开始推行这项政策，持有“蓝色户口”者在购房，子女入托、入学等方面，与广州居民同权。从2001年10月1日起，全国所有的镇和县级市市区，取消1977年制定的关于“农转非”的数量指标，同时，在大中城市尝试一元户籍制的过渡和转变。其中，广东、福建、江苏、浙江等南方省份率先进行改革试验，随后在山东、河南、河北、四川等省份也在做相应尝试。2002年，一部分大城市通过改革户籍管理制度，全面取消“农转非”。例如，河北省石家庄市，农村外出务工人员在石家庄市落了户，2001年1年的时间里，合计36万人实现“农转非”。[18]

总之，2005年之前的户籍管理制度改革，主要局限于中小城市，改革不彻底，多为一种对制度的改良，但同样取得许多效果，逐渐增强流动人口进入城市的自由选择权利，为流动于城乡之间的农民工带来城市永久居住的希望。在实施方略上，根据各省市实际情况，阶段性地推行渐进式的改革。虽然北京、上海、广州等超大城市还无法全面开放户籍，改革对象也还不能完全涵盖农民工中所有人员，但是，已经明确实现公民自主自由流动的制度改革方向，为2005年以后的全面户籍管理制度改革奠定了良好基础。

改革主体的代表事例⑨：作为省市户籍管理制度改革的典型，在全国户籍管理制度改革初期，郑州市既是改革的试点城市，也是较早彻底放宽户籍限制、实施跃进式改革的城市之一。2001年11月，郑州市开始降低落户门槛，凡符合以下3个条件之一者可申请在郑州市落户。条件1：购房落户。在市区购买商品房，56平方米以上可准许直系亲属2人入户，90平方米以上3人、120平方米以上4人、150平方米以上5人。条件2：投资落户。投资、经商、兴办实业超过3年的外地人口，每年纳税金额达到3万元以上的，或超过1年但纳税达到10万元以上的，本人及直系亲属可入户。条件3：学历落户。具有博士学位者可先入户后择业，配偶以及子女可随迁入户；硕士毕业生和本科毕业生可先落户后择业；大专、中专毕业生在本市就业后可入户。2003年8月，郑州市实行全国最为宽松的户籍管理制度，进一步减低入户门槛，到2004年6月，全市人口猛增约25万人，给城市教育、就业、社会保障、市政建设等带来巨大压力。例如，义务教育生源迅猛增长，使市内一些小学出现严重的入学难问题，甚至出现每个班级90名学生的小学。公交汽车等公共交通手段相对严重不足，极大地影响了居民的日常生活和工作。2004年8月，实行仅1年的户籍改革政策被叫停。尽管改革对象并非主要针对农民工，但即使如此，透过改革实践可看出，户籍管理制度改革并非单纯户口转换问题，由于二元户籍管理制度的长期存在，已经形成与此相匹配的固定的社会资源配置构造，涉及到包括教育在内的各项资源的妥善分配及协调发展问题，“这是一项系统工程，需要综合把握，配套整体推进”。

改革客体的代表事例⑩：生活在宁夏首府银川市的董先生具有一定的代表性。他来自宁夏永宁县的农村，最初给别人打工，10年前夫妇两人终于有了属于自己的小水果店，由于夫妇俩起早贪黑、苦心经营，水果店的营业额一直比较稳定，并在市内购买了盼望已久的房子。2005年，银川市开始推行户籍管理制度的改革，董先生一家也符合户改中落户的条件，但他却没有申请“农转非”的想法。其实，他并不是不想申请，关于办理落户问题他已经咨询了周围的许多人，但最后还是选择了观望。原因在于，即使有了城市户口，除了孩子上学会有些好处外，仍然不能完全享受养老金、医疗保险等社会保障，社会地位也不会有多大改观，看得见、摸得着的实惠并不是太多。

(四)改革经验思考

从90年代初至2005年，全国已经有12个省市进行相应的户籍管理制度改革，推出并实施一系列的政策举措。按照改革内容分主要有以下形式：(1)废除二元户籍，农业户口和非农业户口合二为一，建立城乡统一的户籍登记制度。(2)放宽城市投靠亲属的入户条件限制。(3)进一步放宽对投资兴业者以及城市不动产购买者的落户限制。(4)放松对人才的户籍限制。(5)推行居住证制。当然，改革中也遭遇许多制度障碍。例如，河南、宁夏、广东等地是最早进行改革和推行城乡统一户籍和统一居住证制的地区，但由于各地对改革的承受能力不同，其推进速度以及社会资源再配置效果大相径庭，户籍管理制度背后存在对城市户口持有者相对优厚的权利，如上学、就业、住房、社会保障等，即使实行统一户籍形式，权利差别不会自然消除。因此，如何使户籍管理制度回归到人口管理的本来功能，维护和保证公民自由流动的权利成为关键。为此，与撤销二元户籍制度的基本框架相比，构筑资源再合理配置机制，如何合理配属户籍管理制度带来的权利是改革的最重要内容之一。由于权利差别是长期独特户籍制度的结果，从根本上说，改革最大的障碍是城乡之间存在的巨大的经济和社会落差，其最终目标不单单是要消除户籍管理制度对公民自由流动的限制，还要创造将农民工转化为稳定的城市产业工人以及市民的制度环境，建立一元统一的户籍登记制度，消除公民身份制度差异，实现公民身份平等。

六、结论与讨论

在客观和历史的观点上，中国户籍管理制度作为应对政治、经济形势变化、控制人口转移的一项政策手段，为实现国家战略目标起到重要作用，限制农村劳动力自由移动并非制度初衷，而是一种现实结果。90年代初期开始，户籍管理制度抑制人口流动的政策理念不断得到修正，制度也取得一定成果。但是，特别是特大城市，还没有完全摆脱户籍制度的影响。长期以来，二元户籍管理制度基础上的二元社会之间产生了巨大的社会差异，建立缩小并最终消除这种差异十分必要，但又是十分困难的。例如，落户农民工的养老保险金支付成本问题。另外，开放户籍管理制度之后，收入及教育水平低的城市人口占比的增加问题。因此，单纯的户籍管理制度改革存在极大的局限性，消除制度性歧视是解决农民工问题的第一步，但把弱势群体转化为一般社会群体，需要对与户籍制度有关的社会策略等实施综合性改革。

为实现上述目标，由于各地经济社会发展水平、改革条件以及影响因素存在很大不同，首先，需要因地制宜，户籍制度改革必须在充分考虑当地的改革成本及其承受能力的基础上，有秩序地分阶段进行。例如，城乡差别相对较小、与承受能力相比预期社会负担和压力较小的地区，改革力度可以强一些，与此相反，城乡差别较大、改革带来的预期社会负担和压力较大的地区可以采取相对稳健、平缓的改革政策。其次，改革的主轴应置于如何消除二元户籍制度带来的社会不公平利权上，为实现这个目标，一方面必须加强相关法制的建设，尤其是要对《户籍法》《选举法》等法律进行修正和补充，另一方面，推进财政制度以及土地制度的改革。当然，这是一项长期的系统工程。

注释：

①2006年3月27日，中华人民共和国中央人民政府网公布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。文件中，首次正式使用农民工的称谓，其基本含义为，保留农业户口的主要从事非农业生产劳动的群体，具有流动性，常年在城镇务工，为产业劳动者的重要组成部分。本文中，农村外出务工人员同义于农民工。关于农民工问题，国务院研究室课题组(2006:57-59)认为，它是农民工外出务工过程中遭遇的一系列问题，包括收入低、拖薪欠薪、劳动环境恶劣、劳动时间过长、职业病和劳动伤害、社会福利保障缺失、再教育及职业训练不足、子女教育、居住条件不良、公民权利得不到保障等问题。

②主要指农民工在寻求工作以及务工中养老、医疗、失业、教育等社会保障方面遭遇的社会差别。

③回顾和归纳相关研究成果后发现，2005年之前的户籍管理制度改革被称为制度修正，改革性质具有地区性、时期性和应急性，因此，本文将此称为早期改革。从时间上看，全国范围内对制度内核的全面修正多从2005年之后开始。代表性成果有，严士清(2012)、冯虹、杨桂宏(2013)等。

④20世纪50年代后期开始，在高度集中的计划经济体制下，在生活必需消费品方面，以相对优惠条件供给城市居民，城市人口规模过大将会对当时十分薄弱的政府财政带来巨大压力。50年代末，全国每年财政收入约100亿元，其中，50%以上被用于工业生产以及社会基础设施建设。在此背景下，国家采用尽可能最大限度地控制城市人口规模的政策选择(廖常勇，2001:31-32)。

⑤社会学理论将决定社会阶层地位以及社会流动的社会规则分为两大类，一类为先天规则，普遍存在于封建社会制度和传统社会构造之中，性别、出身等先天要素往往决定其社会阶层地位，社会阶层的封闭性，决定社会流动多发生与阶层内部，阶层上行跨越缺乏必要的通道。另一类为后天规则，先天要素不具有社会阶层地位的完全决定性，在现代社会流动机制机制作用下，阶层流动存在有效的通行途径(陆学艺，2004:95-99)。

⑥例如，2007年10月22日，中国劳动和社会保障部统计发布，从2004年11月至2007年7月，全国共有433亿2000万元的农民工欠薪问题得到解决。(http://news.xinhuanet.com/newscenter /2007-10/22/ content _6924856 .htm (新华网))

⑦《人民日报》2003年9月28日。

⑧为一种准城市户口形式，即变通于标准户口(农业户口和非农业户口)之外的户口形式，它产生于80年代，2000年之后逐渐退出历史舞台，主要形式有蓝色户口、自理口粮户口、暂住户口以及特定地区户口等。

⑨《人民日报(海外版)》2004年10月8日。

⑩《瞭望新闻周刊》2007年第2期。

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