构建河南省服务型政府研究

秦　洁

（1.中共中央党校哲学部北京100091；2.河南财经政法大学公共管理学院，河南郑州450046）

构建河南省服务型政府研究

秦洁12

（1.中共中央党校哲学部北京100091；2.河南财经政法大学公共管理学院，河南郑州450046）

创新是现代性社会的根本规范，也是治国理政的基本方式。政策创新思维是国家公职人员处理公共事务的基本范式和价值取向，这就要求他们要对社会主义民主与法制、法治与德治、权力与制约等重大问题有深刻的认识。因为，这不仅是持续深化改革和依法治国的基础性工程，同时也是实现政府由管制型到服务型发展的关键所在。

政策思维；服务型政府；公务员思维

全面推进政策创新，是以习近平为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，为更好治国理政的提出重大战略任务，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，确保党和国家长治久安的根本要求。法治是现代性社会的根本规范，法治思维是国家公职人员处理公共事务的基本范式和价值取向，到2020年，我国要实现依法治国基本方略的全面落实，法治政府基本建成。当前，我国在经历了计划经济时代传统行政的管制状态、改革开放和市场经济发展时期新公共管理的管理状态这两个阶段之后，目前已进入通过建立健全的制度体系达到国家有效治理的新阶段。这一阶段是政府自身治理模式的变革，既要完善理性官僚制度，又要依法行政，构建服务型政府。因此，国家公职人员作为治国理政的实施主体，必须在公共事务处理中具备法治思维，对社会主义民主与法制、法治与德治、权力与制约等重大问题有深刻的认识。这是持续深化改革和依法治国的基础性工程，同时也是实现政府由管制型到服务型发展的关键所在。

1　民主与政策：公务员形成政策创新思维的理论根基

健全社会主义民主，完善社会主义法制，是十一届三中全会以来，党中央始终高度重视的问题。十一届三中全会公报特别强调了保障人民民主和加强社会主义法制的关系，强调了民主要制度化和法律化，要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。党的十三大报告又进一步把建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，作为政治体制改革的长远目标。党的十八届三中全会指出了发展社会主义民主政治，必须更加注重健全民主制度、丰富民主形式。十八届四中全会明确了全面推进依法治国，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

社会主义法制离不开民主的建设。民主是法制的灵魂，社会主义法制需要通过民主体现广大人民群众的意志。只有健全社会主义民主，人民真正当家做主，真正参与国家的管理。同时国家公职人员要带头尊重民主原则，遵守民主制度和法律程序，广大人民群众才能进一步树立守法为荣、违法可耻的法制观念，社会形成人人守法的良好风尚。这样社会主义法制就有了强大的基础和威力的社会源泉。社会主义民主也离不开法制的建设。民主需要通过法制使之制度化和法律化；法制是人民组织国家政权，实现当家做主的基本手段；法制是保证人民民主不受侵犯的有力武器；社会主义民主既需要法制保障又需要法制来制约。只有社会主义法制才能保障人民民主的正确执行。社会主义民主既需要法制保障又需要法制来制约，法律规定都是以保护人民的民主权利，保障广大人民的根本利益为出发点和归宿的。

因此，社会主义民主和社会主义法制是相辅相成，辩证统一的关系。社会主义民主是社会主义法制的基础和前提，民主是法制的灵魂，也是建设法治国家的根本目标；社会主义法制是社会主义民主的体现和保障。当前，国家公职人员要学会运用法治思维和法治方式推动工作发展，从而切实提高依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。

2　政策与公共伦理：公务员践行思维创新的本质要求

为了国家的长治久安，社会和谐有序，公职人员还必须深入研究法治与德治在实际工作中的运用。法治属于政治建设，属于政治上层建筑，属于政治文明；德治属于思想建设，属于思想上层建筑，属于精神文明。法律通过国家的强制手段约束人们的行为，维持社会的基本秩序；道德通过说服诱导，使人们形成内心的道德信念，约束自己的行为，二者在国家治理中相辅相成、相互促进。

法治即规则之治和制度之治，就是以法律框架管理国家一切事务，摈弃人治实现法治。这说明法治要求权力活动必须受法律制约，要求政府与公权力守法，做到依法执政、依法行政、严格执法、公正司法，唯有如此法律才会树立起权威，得到严格遵守。本质上讲，依法治国的目的就是让国家的管理者在一定的法律规范下活动，避免出现人大于法、权大于法、情大于法以及以权谋私、徇私枉法等情况。当前我国推进依法治国的核心是国家公职人员能够依法执政和依法行政，而其中有一些人之所以敢违法行政、滥用职权，甚至腐败堕落，重要的原因就是缺乏崇尚和敬畏法治的理念，在行政活动中将个人意志凌驾于国家政权和法律之上。

法治与德治都是我国的治国方略，二者相结合是我国治国理论的创新，都是建设有中国特色社会主义事业的实践和探索。德治与法治之间的关系是互动的，二者相互促进和相互推动。法治首先通过吸纳并规定道德的权利和义务，规定道德的教育与培养，规定道德及其他精神文明领域的建设，来肯定德治的重要性、必要性和主要内涵；其次，通过制定有关道德准则的法律，即道德内涵的法制化，使道德规范部分地转化为法律规范，从而使道德要求同时获得了刚性的品格，使德治具体化、刚性化；最后，通过法律的强制手段保障道德规范的推行与普及，即一方面促进法律关系主体将道德要求保持在法律的最低警戒线之上；另一方面，使道德规范的软约束得到法治硬约束的刚性支撑。

由此可见，法治是外在的法，德治是内在的法。全面推进依法治国，就是使我国的治理进一步走向“法治化”即“理性化”，依法治国的全面推进将使中国社会发展出现理性化的新格局。中国发展的大战略不仅要求价值理性与工具理性的统一，而且要求发展战略与安全战略的统一，发展战略和发展机制的统一。总之，建设有中国特色的社会主义既要靠法治又要靠德治，我们只有从改造人和重塑人的社会价值观出发，综合运用教育的、法律的、行政的、舆论的力量，才有可能约束和制止不文明行为，并进而形成扶正祛邪、扬善惩恶的社会风气。法治与德治相结合并不是简单的施政两手策略，而是我国辩证治理的根本国策。在这个根本国策的指引下，以法治促德治，以德治促法治，从而促进社会主义“五位一体”文明的协调发展，实现国家的长治久安与稳定和谐发展。

3　政策创新与权力约束：公务员具有政策创新思维的根本保障

权力是把双刃剑，它既能用来为公，也能用来谋私；既能为人民服务，也能用来欺压授权主体——人民群众。因此，权力需要约束，不受制约的权力必然会沦为“黑色权力”。为了克服权力的消极作用，保证公职人员的公权力沿着正确的轨道运行，必须致力于建立权力的约束机制，使权力的运用上下有致、左右有度，不能无限制的扩大。要规范权力行使，使权力拥有者无法越权、争权和享受特权，防止权力滥用，避免以权谋私。因此，习近平特别指出，反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。要采取得力措施，坚决反对和克服特权思想、特权现象。

权力即职责范围内支配和指挥的力量，分为公共权力和私权力。就权力的实际运作而言，有以下三种属性：第一，权力具有人民性。权力是人民给予的，人民是权力的唯一源泉，权力只能归功于人民。第二，权力具有不平等性。权力意味着一方对另一方的服从，只有当权力持有人的命令对客体形成压力并使之做出服从的行为时，权力才能实现。第三，权力具有易异化性。权力的运作过程是一个分配社会利益的过程，这一过程能够给持有人带来地位、荣誉和各种利益，因而具有本能和自发的腐蚀性。

权力持有者在具体动作中，如果没有强有力的和完善的制约机制，就很可能将权力异化为个人谋取私利的工具。英国历史学家阿克顿很早就提出权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力……他越是有权力，就越是拼命想取得权力”［1］。那么，怎么防止权力的滥用？孟德斯鸠的观点是要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。从理论上看，权力是通过各种监督机制得到制约的。

为从根本上解决腐败，必须把集中的权力从制度上加以分散，用权利制约权力，避免存在不受任何制约的权力。因此，反腐倡廉的核心是制约和监督权力。习近平特别强调：“要健全权力影响制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。扬汤止沸，不如釜底抽薪……要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”［2］。因此，对权力进行制约党的一项带有全局性的战略任务。

当前造成国家公职人员权力腐败的原因是多方面的，有权力认识的错位、权力运行的越位、权力监督的缺位等。我国要有效开展反腐败斗争，就要进一步强化法制原则，实现依法治国、以法治权，就必须要求国家以宪法为核心的法律拥有至高无上的权威。不允许出现个人、组织和行政机构的权威高过法律的权威的现象发生，要改变“权大于法”、法律实施机制的失灵等现象。总之，我们只有以法律制约和规范权力，才能防止权力的异化和腐败。只有不断全面深化改革，把以法制权、以权制权、以民制权的制度性硬约束与社会主义道德、社会舆论等软约束结合起来，才能达到有效遏制腐败的目的。

4　以政策创新思维构建河南省服务型政府

制度有尊严，社会才有良序。当前我国正处在体制转轨与社会转型的关键期。在这种新旧体制“二元转换”的社会转型过程中，由于法律政策和制度出台的滞后性，不可避免地会出现一些政策监管的漏洞，利益矛盾突出，权力监管乏力，这都加大了我们改革的成本。在这个时期，尤显依法治国、依法执政、依法行政的重要。法治是国家治理体系、治理能力和治理方式现代化的基石。我们只有真正实现“法治”，才能打破“为政在人”“人亡政息”等传统的“人治”信条，“小智治事，中智治人，大智立法……推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障”［3］。

党的十八届四中全会特别强调了领导干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护社会稳定的能力。这就要求国家公职人员首先必须处理好行政主导和公民参与的关系，建设“有限、有为”政府，同时也要让社会公众积极参与立法和决策，普遍提高广大公民的法治意识，共筑法治精神。其次，要注重结果公开与过程公开，让公共权力在阳光下透明公开是依法行政的基本前提。因为，公开公正是依法办事的基本原则，是社会的公平正义的直接体现。最后，国家公职人员还要严格履行带头守法的责任，这是其严格执法的前提条件。只有我们党依法执政、政府依法行政，才能推进宪法和各项法律制度的有效实施，才能有效提高执法力度。也只有国家公职人员对法律有敬畏之心，在公共事务处理过程中运用法治思维，才能自觉地践行以公共利益的实现为核心的官员道德，为构建服务型政府打下坚实的基础。

［1］孟德斯鸠.罗马盛衰原因论［M］.婉玲译.北京：商务印书馆，1962.

［2］习近平.依纪依法严惩腐败，着力解决群众反映强烈的突出问题（十八大以来重要文献选编）［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［3］习近平.在中共十八届四中全会第二次会议上的讲话（习近平关于全面依法治国论述摘编）［M］.北京：中央文献出版社，2015.

Research on the Construction of Service-oriented Governmentin Henan Province

Qin Jie12
（1.Department of philosophy，Chinese Communist Party School of the Central Party，Beijing 100091；2.School of Public Administration，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou，Henan 450046）

Innovation is the basic standard of modern society，and also the basic way of governing the country.Innovative thoughtof policies is the basic paradigm and value orientation of national public servants in the process of handling public affairs.This requires them to have a profound understanding of socialist democracy and legal system，rule of law and virtue，power and control and other significant issues.As this is not only the basic projectof continuous deepening of reform and country ruling by law，but also the key point to achieve the development of government from control to service type.

Thought of policy；service-oriented government；thought of national public servants

D630

A

1671-0037（2016）04-7-3

2016-3-30

国家社会科学基金青年项目（13CZX067）；河南省政府招标决策课题“以法治思维构建河南省服务型政府研究”（2015B355）；河南省教育厅哲学社会科学基础研究重大项目“法治思维与道德信仰——现代国家治理视阈下的公务员德性研究”（2015-JCZD-023）。

秦洁（1977-），女，博士后，副教授，研究方向：公共管理。