西部民族地区农村贫困特征与治理转型

陈会方，朱平华

西部民族地区农村贫困特征与治理转型

陈会方，朱平华

西部民族地区农村贫困具有绝对贫困人口集中、贫困发生率高、帮扶困难等特征。这些显著特征使一些常规性贫困治理模式在此区域的应用遇到一些困境。当前，国际社会贫困治理转型给中国的贫困治理发展实践带来了极大推动作用；同时，西部民族地区农村贫困一元治理模式的现状也使得其难以适应社会发展。因此，迫切需要加快西部民族地区农村贫困治理模式的转型。西部民族地区农村贫困治理模式的重构，应首先从理论上进行重构，这是其前提要件；其次应在制度上进行重构，这是其保障要件；再次应从实践上进行重构，这是贫困治理模式的归依。

西部民族地区；农村贫困治理；转型与重构

西部民族地区农村贫困存在着脆弱性特征，这要求我们在对其进行治理过程中应运用特殊的治理手段。本文拟在对西部民族地区农村贫困特征进行分析基础上，探究农村贫困治理模式转型必要性，同时从理论、制度与实践等三个层面提出西部民族地区农村贫困治理模式的重构。

一、西部民族地区农村贫困特征

西部民族地区是一个笼统的概念，具体包括新疆、宁夏、广西、内蒙古、西藏 5个自治区和少数民族相对较多的云南、贵州、青海3个省，共计8个省区。全国超过100万人口的18个少数民族中有壮、满、回、苗、维吾尔、彝、土家、蒙古、藏、布依、侗、瑶、白、哈尼、哈萨克、傣共16个民族居住在这些地区。全国154个民族自治地方分布在西部的有115个，占75%；30个自治州有27个分布在西部地区，占90%；119个自治县（旗）有83个分布在西部，占自治县总数的69.75%[1]。西部民族地区又是这些地区里更为贫困落后的区域。这些区域不仅是经济欠发达的地区，大多远落后于东中部，同时也是少数民族的聚居区，全国大部分少数民族人口聚居于此。通过统计民族八省区贫困人口分布、贫困发生率情况（表1），我们可以总结出西部民族地区农村的贫困特征有如下一些方面。

（一）绝对贫困人口集中，是全国贫困最严重的地区。在2010年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》中，明确要对连片特困地区进行扶贫，而这些连片特困区主要有六盘山区、滇桂黔石漠化区、燕山－太行山区等14个区域的连片特困地区。从地理与经济状况看，这些地区大多为民族聚集区，生态环境较差、经济基础薄弱、社会发育不足。据不完全统计，我国农村贫困人口中，少数民族占到一半；贫困人口主要分散在258个少数民族贫困县，这些县份的人口占到少数民族地区总人口的18.5%。相反，汉族地区贫困人口主要集中分布在《国家八七扶贫攻坚计划》所确定的592个国家级贫困县中的334个县，县均8.3万贫困人口，只占汉族地区总人口的2.7%[2]。

表1　　民族八省区与全国分年度贫困人口及贫困发生率

（二）贫困发生率比其他地区高。西部民族地区不仅贫困人口众多，而且与我国汉族地区相比，贫困发生率高。在《国家八七扶贫攻坚计划》中确定的国家重点扶持的贫困县全国共有592个，其中民族地区有257个，占总数的43.14%；属于西部民族地区的就有221个，有贫困人口2163万人，占全国贫困人口总数的26.82%；内蒙古、广西、贵州、云南、青海、宁夏、新疆的贫困分布率（贫困县占各地区总县数的比重）分别是36.90%、33.73%、60%、59.35%、35.90%、44.44%和29.41%，远高于全国平均水平27.27%的水平[3]。在我国扶贫实践中，对贫困区域的划分，除了国家级贫困县外，还有各省（市、区）级贫困县。可见，民族地区的贫困发生率是相当高的。

（三）贫困强度指数高，返贫率高。西部民族地区贫困强度指数高是其一个明显特征。从联合国2010年年度公布的多维贫困指数来看，我国目前仍有1.5亿人生活在贫困线以下。而西部民族地区又是贫困人数比率最高的地区。从人类发展指数来看，全国为0.772，而西部民族地区的人类发展指数除内蒙古、宁夏高于全国平均指数外，其余均低于全国平均水平，而青海、甘肃、云南、贵州和西藏包揽了后5名[4]。可见，相较其他区域，西部民族地区贫困程度较深。同时，这些区域返贫率也是最高的。如西南、西北两大块少数民族地区农村的返贫率高达20%以上，西北有个别地区甚至出现返贫人口超过脱贫人口的情况[4]。2015年10月，国务院扶贫办表示，在开展精准扶贫中，通过初步分析，贫困的最主要的原因是因病致贫，占到建档立卡贫困户的42%[5]。

二、西部民族地区农村贫困治理模式转型的必要性

（一）国际社会贫困治理转型对中国的带动。在全球化背景下，国际社会的贫困治理经验与教训时刻影响和促进着中国的发展。自20世纪60年代联合国推行全球反贫困战略以来，国际性的反贫困理念就广为影响，贫困治理的理论与实践都获得极大推进。在20世纪六七十年代，国际社会组织强调以经济增长为重点，加强反贫困政策的实施。此阶段的国际社会贫困治理成就巨大，促进了贫困地区的经济发展，改善了贫困人口生存环境，但也存在一些突出问题，如贫困人口的可行能力不足、发展机会缺乏、生计脆弱、大量社会排斥与不公平现象。部分人口获得了好处，但同时无论从绝对意义上还是相对意义上，它也加剧了贫困[6]。进入20世纪90年代，在丹麦的哥本哈根，联合国通过了《哥本哈根宣言和行动纲领》，提出采取行动，在持续经济增长、可持续发展和国际合作的框架下，为社会发展、根除贫困、改善生产性就业、实现充分就业、促进社会融合创造有利的国内和国际环境。这开启了国际社会贫困治理的新阶段。新世纪以来，国际社会逐渐形成了新型的和系统化的贫困治理理念。在联合国发布的《2000年世界发展报告：与贫困做斗争》中借鉴治理理念，提出了要加强非政府组织对贫困治理的功能，改善贫困者的发展潜能，共同参与贫困治理。世界消除贫困日每年都确定了一个主题，如2006年的主题为“共同努力，摆脱贫困”；2007年的主题为“贫困人口是变革者”[6]。系列国际性文件形成了国际社会贫困治理的理念体系，总的可以发现，具有较为明显的特性，提升贫困人口的可持续性能力，并发挥好贫困人口的参与能力；注重引导市场与社会力量的参与，推进贫困治理的“第三条道路”；国际社会组织广泛参与贫困治理的实践，推动反贫困行动进程。2013年4月，在世界银行和国际货币基金组织（IMF）春季会议上，首次就建设一个没有贫困的世界制定明确的时间表，即到2030年基本消除极端贫困，同时提出了治理改革方案。

国际社会贫困治理转型对中国现实具有重要的启示意义。首先，要注重对贫困人口的能力培育。通过各种措施增强他们的抗风险能力、可行能力与参与能力，形成自我“造血”功能。其次，要提高政府的治理能力。政府应加强自身能力提升，整合相关反贫困资源，平衡相关主体利益，灵活运用综合手段强化社会治理。最后，要吸纳市场与社会力量的参与。政府不再成为治理的唯一主体，市场与社会也应成为重要参与力量。

（二）西部民族地区农村贫困一元治理模式难以适应社会发展。在现实中，农村贫困治理正经历着转型阶段，模式正从管理向治理转变，主体从一元向多元转变，这是一种大的趋势，但我们可以发现，受多种因素影响，当前西部民族地区农村贫困治理很大程度上沿袭着传统的农村治理模式，政府在治理过程中仍占据着主导功能，甚至呈现出一元治理模式的特性。

从现实行动的实践分析，当前西部民族地区农村贫困治理存在一些困境，亟需加快破解。首先是对农村贫困治理的认识有待提高，整体治理的理论不够。当前，党中央高度重视扶贫工作，但在农村基层政府，受官员政绩考核的影响，还未真正把贫困治理当成是工作的重要问题，区域政府间也未能把结对扶贫帮扶纳入整体性治理的范畴。其次是对农村贫困治理的整体性格局仍较为缺乏，有时出现波浪式发展现象，使得治理效果难以保障。不可否认的是，西部民族地区农村贫困治理是受执政党的意志影响或决定的。执政党关注时，西部民族地区农村贫困问题治理就更易获发展，如“三西”地区发展、西部大开发战略等。最后是长期重经济发展轻社会进步。过去受以经济发展带动贫困人口减少的反贫困思想影响，从中央到地方都注重发展经济，大力投资和改善西部民族地区农村地区的基础设施建设，而对贫困地区的支柱产业开发能力、贫困民众的生产能力、发展能力与可行能力培育却较为忽略。此外，治理的主体和方式单一。在贫困治理格局中，政府组织发挥着重要而显著的作用，而同时突现出了其他主体的功能欠缺，如市场力量功能有限，社会组织未能有效纳入，民众的自发性力量微乎其微。因此，加快贫困治理模式的转型，提升治理效率，形成多元主体参与协同的格局尤其必要而紧迫。

三、西部民族地区农村贫困治理模式的重构

传统贫困治理模式的种种不适应情形表明，必须加快贫困治理的转型与重构。论证社会科学研究主题往往有两种路径：一种是理论分析路径，另一种是实践分析路径。本文认为，贫困治理的重构既包含理论重构，也应包括实践的重构，同时，还应在制度上进行重构。

（一）贫困治理的理论重构。贫困治理理论重构，主要是架构出适应社会与经济发展需要的贫困治理理念，它的方向在于为未来贫困治理提供理论上的保障。“贫困”从其字面概念上看，最主要的理解就是物质上的缺乏，这也是传统政府治理模式的逻辑出发点。事实上，在过去物质贫乏的年代里，物质与经济的缺乏是贫困最直接的体现。在传统的贫困治理模式上，采取政府一元化治理，与新中国成立初期计划经济与政府高度管制的体制现实相联系，这也是注重政府行政职能实施治理的必须结果。但随着经济的发展，虽然绝对的贫困已大部分被消灭，相对的贫困却随之而来。贫困人口不能享受到优质的公共服务，丧失获取公平发展的机会。因此，对其能力与权利贫困的认识也应上升到社会对贫困治理的基本认识上来。对什么是贫困、如何治理贫困、什么是贫困治理主体，应该成为新时期环境里确立的新型治理思维与治理方式。

过去治理贫困，大多是国家与政府发挥重要的作用，往往成为贫困治理的唯一主体。应该看到，当前这一主体应是贫困治理过程中所必然依靠的，并以其为主导，这是公共问题治理的必然，离开了国家的力量，贫困治理就会成为一句空话。但在现代化迅速转型、国际政治体制快速变革的时代里，多元治理已经成为国家治理和社会治理的基本思路。尤其是较为适应中国行政语境的协同治理理念，能有效化解政府部门间的“治理冲突”，调整政府与市场、社会间关系，形成多元共生的格局。因此，贫困治理的理论重构，应在重新理解与认识贫困的基础上，进一步凸现国家与政府主导功能，并加快市场、社会与民众主体的进入，形成一个主导多元参与的协同格局，实现贫困治理的整体合力。

（二）贫困治理的制度重构。长期以来，贫困治理过程呈现波浪式发展，具有着时高时低特征，其直接原因在于受国家意志的影响，根本原因则在于缺乏整体性、连续性与预见性的贫困治理制度框架。现代新型的贫困治理结构的核心就是应该构建出完善的制度框架，通过制度的功能保障地方政府治理能力与多元主体协同参与的格局。贫困治理的制度重构，应把贫困治理囊括至整体布局中来。当前，党和国家实施西部大开发战略后，又提出“两个一百年”目标，而解决西部民族地区农村贫困问题则成为未来目标实现的重要环节。因此，贫困治理问题上升为党和国家意志的重要内容。但在国家贫困治理的布局中，强调了政府的主导作用，市场与社会力量还没有真正突现出来，所以国家建设与发展总体布局的完整性仍需加强。同时，还应把贫困治理纳入到地方政府的治理范围。在中央政府的核心主体与主导下，强化地方政府与基层政府的治理职能。中央政府负责全国性的贫困治理的总体政策制定，规定财政转移支付的办法，明确区域性的地方治理模式等。地方政府应发挥贫困治理的主体角色，制定好本区域的贫困治理具体政策，协调和寻求非贫困地区政府的资源支持。

（三）贫困治理的实践重构。实践是最终的归宿。贫困治理的理论重构与制度重构都需要在实践中加以检验与逐步完善。因此，贫困治理的重构，最终要落实在贫困治理的实践上。由于自然环境、历史与现实等综合因素影响，西部民族地区农村的开发与建设长期滞后，基础设施落后，公共服务基础薄弱，地方政府治理能力弱化，财政支撑不足，这些都使得这一区域的贫困程度更加深重，贫困范围更加广泛，贫困脆弱性更加显著。尽管长期以来，党和政府高度关注西部民族地区农村贫困治理问题，投入大量资源进行开发与建设，但更多地强调着政府主导力量的实施，而以经济发展为主要治理方式，治理效果往往难以达到预期目标。同时，缺乏功能性的合作组织也限制了贫困治理取得实质性发展[7]。随着社会的快速转型、国际治理理论与经验的传播，中国贫困治理的实践发展获得重要推动力。一方面，表现为非政府力量的壮大，为多元主体参与贫困治理提供了可能。各类企业在社会主义市场经济发展环境里，获得快速成长，使他们有能力参与公共事务治理，同时履行社会责任的义务也促使他们积极参与至贫困治理的活动中。随着市民社会的兴起，社会组织与公众也迫切参与公共事务的治理。另一方面，现代信息技术促进了主休间的协同合作。新世纪以来，以互联网技术为代表的信息技术快速发展方兴未艾，不断推动着政府公共管理改革与发展。它也降低了跨部门协同成本，规避了部门间的“信息孤岛”问题，使得各治理主体能有效便捷利用信息，以促成相互间的联合。再一方面，表现为政府合作型组织文化建设为开展与非政府主体的协同创造了良好氛围。近年来，服务型政府、责任型政府、创新型与学习型政府的建设，为政府组织文化建设带来重要契机，如何与非政府主体的合作成为政府组织思考的重要内容。

[1]徐贵恒.西部少数民族地区贫困问题新解[J].中国民族, 2010，（11）.

[2]王永莉.西部民族地区贫困问题的现状透析[J].西南民族大学学报，2005，（7）.

[3]郑长德.中国西部民族地区贫困问题研究[J].人口与经济，2003，（1）.

[4]许彥.西部民族地区反贫困的路径选择和制度安排[M].成都:西南财经大学出版社，2013.

[5]扶贫办.中国尚有7千万贫困人口 6年内全部脱贫[EB/OL].http://news.cntv.cn/2015/10/12/ARTI1444620 133600499.shtm l，2015－10－12.

[6]王三秀.贫困治理转型与贫困农村就业福利模式重构[J].社会保障研究，2013，（2）.

[7]吕丽娜.国外区域公共治理组织模式比较分析及启示[J].湖北行政学院学报，2014，（1）.

[责任编辑：索原]

陈会方，广西医科大学党委组织部副研究员，博士；朱平华（通迅作者），广西医科大学社会医学与公共卫生管理专业2016级博士生，讲师，广西南宁530021

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1004-4434(2016)09-0124-04

广西高校人文社科重点研究基地“老区精神与老少边地区发展研究中心”（LQ 15B06）；2016年度教育部人文社科项目“西部少数民族地区农村贫困协同治理研究”（16YJC810003）；广西高校科研课题“民族地区农村反贫困治理研究”（DSBD14ZC01）；“民族贫困地区农村公共产品网络供给研究”（KY2015YB353）及广西医科大学课题（2015A01）