中国环境经济政策的问题及展望

延边大学 姜 曼

中国环境经济政策的问题及展望

延边大学 姜 曼

为了保证我国经济在“十三五”期间能够稳定增长，并且能够控制经济发展中的环境问题，我国已经开始重视环境经济政策的应用。但就目前状况来看，由于种种原因，我国环境经济政策的实施效果还不尽如人意。因此，本文的主要目的是确定当前我国环境经济政策存在的问题，并且根据这些问题提出有效的解决策略。

环境经济政策 “十三五规划” 环保投入力度

所谓的环境经济政策，实际上就是在符合市场经济规律的基础上，利用财政、价格、收费、保险等手段来影响市场主体的经济行为。这是政府为了改善人与环境之间的关系制定的行为准则，以此来规范人们的经济行为，实现经济发展与环境保护两者之间的和谐发展。环境经济政策体系是由国家法律法规以及政府部门制定的相关法则共同组成的[1]。我国的环境财税、价格、投融资政策相关制度发展较快，基本上形成了经济环境制度体系，由此可见我国的环境经济政策已经逐渐走向制度化。但是，在排污权交易、环境责任交易以及生态补偿上的相关政策基本上还没形成，很多都还在初级探索阶段，所以我国需要加快建设完善的、具有中国特色的环境经济政策体系。

1 国家环境政策工具的演变及环境经济政策的类型

人类是在20世纪50年代末到70年代末这个时期中，才开始有了环境危机意识，才开始采用技术与命令的相结合的形式来治理环境污染问题。大约到20世纪70年代末到90年代初，又把环境问题作为经济问题，进入到以经济刺激和市场化工具为主的环境管理阶段。直到20世纪90年代才把真正把环境与经济两者之间的共同发展当成是国家发展的主要目标，把环境问题真正融入到国家发展问题中[2]。

目前国际社会上对于环境经济政策大概分为两类。一类是基于福利经济学的“庇古”类政策，也就是一些欧洲国家偏好的税费型环境经济政策，这主要是通过看得见的双手，政府的干预来调节控制，比如环境税费等的使用；另一类是基于新制度经济学的“科斯”类政策，这类是美洲国家偏好的市场交易型环境经济政策，这主要是通过看不见的手，通过市场机制自动调节。比如排污权交易政策等的使用。

2 “十二五”“十三五”期间经济增长与资源投入的比较

下面的数据向我们展示了“十二五”和“十三五”期间对大气、水、土地的利用与消耗以及GDP的产出情况。而中国若要保持经济增速稳定，就需要以下这四项指标的投入达到一定的量，但与此同时，我们更要兼顾环境质量，因为这关系到在实现小康社会之时人民群众的幸福感问题。

从表1中可以看出，“十三五”期间，中国经济新增量的能源资源基础约为473亿吨二氧化碳排放，231亿吨标准煤，32750亿立方米的水资源，1.86万 平方公里的新增建设用地，这些排放和消耗形成约4110195亿元的GDP产出。从两端的比较，其新增比例分别为14.53% 、18.67% 、5.84% 、3.71% ，而GDP的新增比例则为42.93% 。这就意味着中国要用更为有限的能源资源支撑经济的持续稳定增长。而我国又要在“十三五”期间保持经济增速在6.5% ～7%的水平，就需要以上这四项资源的总量排放达到一定的标准，那么这些能源的硬约束仍将继续凸显[3]。那么，我们既要保持经济的稳定持续增长，又要控制使用能源及其所带来的环境问题，环境经济政策的制定就显得尤为重要，因此，我们必须加快步伐建设完善的环境经济政策体系。

表1 经济增长与资源投入比较

3 目前环境经济政策的主要问题

3.1 环保投入力度不够

表2 我国环保投资总额以及占GDP比重

数据来源：“七五”和“八五”时期环保投资总额数据来源于《中国环境污染治理投资现状与发展趋势分析》(张坤民，孙庆荣)，其他数据都来源中国经济与社会发展统计库以及中国知网上学者的调查结果。

结合以往国际治理经验可以看出，只要治理环境污染投资占GDP的比例达1%～1．5%时，表示环境恶化情况是在可控范围；当比例在2%～3%时，表示环境治理已经取得一定成效。许多发达国家早在20世纪70年代就已经取得了一定环境治理成效，其中美国的环境保护投资已经占2%，日本达2%～3%，德国2.1% 。虽然当前中国在环保上的投资不断增加，投资总额占国内生产总值(GDP)的比例也在逐步提高，但与发达国家相比差距还是相当明显的(见表2)。

3.2 生态环境补偿政策不完善

当前我国的生态补偿基本上只实施了天然林保护、退耕还林、矿区植被恢复等项目，并且实施地区还相对较小。还有大多数提供生态服务产品的地区未享受到生态补偿的待遇。还有很多生态服务是廉价使用，甚至是免费享受的，但是，这些破坏生态环境的企业并没有主动承担起生态破坏的补偿责任。国际上生态补偿普及度相当高，生态服务付费机制却较完善[4]。尽管近年来多样化的生态补偿试点探索也在积极地开展，但总体上只是试点工作的初级阶段，距离真正的贯彻实施还有很长的路要走，实施效果能达到什么水平就更难预料。例如在河南、河北、浙江等地开展了省市流域跨市县水质生态环境补偿试点的探索。在内蒙、江西、青海等典型地区开展了生态环境补偿费、生态环境补偿金政策试点[5]。

3.3 环境税费征税对象缺失

目前我国环境税费政策主要存在两点不足，其一资源税收费标准过低，其二消费税的征收范围狭窄。以下将针对中国问题进行详细阐述。我国针对焦煤资源、铅锌矿石等资源使用税，在2007年都开始进行上调，但是在资源税征收上我国基本上只局限于部分不可再生资源，征收对象相对较窄，导致全社会都认定这是为了调节级差而存在的，因此，在实际的政策实施过程中，基本上都没有考虑到环境保护问题，资源的价格过于低廉，导致企业在开采使用过程中没有考虑到提升资源利用效率问题，大肆开采不加以节约。同时，因为资源税的税收收入只有一小部分上交国家，大部分都归地方自己支配，导致过度开发、过度浪费的现象出现，而政府并没有进行控制，致使环境恶化的问题更加严重。

在我们的生活中会造成环境污染的产品多不胜数，但是在消费税的征收上我国还只局限在五种消费产品。我们平常使用的一次性餐品、塑料袋、洗涤用品给环境带来的污染都是不容忽视的。因此，在环境污染控制问题上，我国必须要从消费税征收范围扩大来进行控制。当前还存在一个较为严重的问题，即收费对象没有及时调整，我国现有征收环境税的对象主要是国有大中型企业，而随着私企和股份制企业所占的比重越来越大，实施对象出现缺位，环境经济政策缺乏协调性，出现各自为政、政出多门的现象。

3.4 排污权交易政策方面法律制度不完善

发达国家的排污权交易制度都是在确定总量排放的前提下进行的，而我国目前尚处于排污总量确定的初始阶段。与此同时，有些地方由于单纯地追求GDP的增长，对于企业增加排污量的情况总是睁一只眼闭一只眼。在排污权的分配中还存在不平衡现象，特别是新建以及已建企业之间的分配问题。制度不完善的问题导致已建的污染企业排污总量指标都是无偿的，而新建设的企业却

要为此付费[6]。当前我国针对这个问题还没有完善的排污法律法规，所以要解决这个问题极其困难。

3.5 绿色金融政策实施困难

绿色金融政策包括绿色信贷，绿色保险等，但也存在着许多问题，绿色信贷自身建立就是为了避免污染企业的过度扩张，建立绿色资金通道。但是，大多数中小企业都采用民间融资与自筹的形式，导致绿色信贷无法得到发展。通俗地说，绿色保险就是众多企业参保来化解少数企业的危机，但是，目前国内保险公司的承保能力还未得到大企业认可，如果投保企业的规模没有建立起来，想要实现环境风险分担就显得相当困难。

4 对“十三五”期间环境经济政策的展望

4.1 增加环保投资总额

在2015年举行的第十六届中国环博会上，环保部环境规划院副院长吴舜泽就表示，当前已经正式开展企业环境保护“十三五”规划编制工作。根据相关数据统计结果可以看出，目前我国在环保投入上每年基本上都达到1万亿元以上，在随着十三五规划编制工作的完成之后，预估每年的环保投入将达到两万亿元左右，只要这个编制工作完成之后，将有约17万亿元的资金投入到环境保护领域，大概为“十二五”时期的6倍，该政策调整力度相当大。

4.2 提高环保资金的使用效率

为巩固环境治理效果，改善生态环境质量，提高环境保护意识，环保局应同财政局联合组成专项工作小组对企业的环保专项资金使用情况进行检查，核对专项资金账目，查看环保项目建设及污染防治设施运行情况，并应在现场指出项目污染治理和风险防范措施不足的地方，同时对其下达限期整改书。这对管好用好上级投入的环保专项治理资金，严把资金管理的各道关口起到积极的保证作用。

4.3 制定有中国特色的环境经济政策

我们应意识到采取什么样的环境经济政策，以什么为主什么为辅，这应与我国国情相结合。而且应意识到环境经济政策体系的建设应是一个动态、循环、持续改进的过程。我们应采取市场机制与政府控制相结合的政策，而且，环境经济政策的制定应以中央为准，地方绝对不能违背中央的政策。可以借鉴发到国家的宝贵经验，但是不能照搬原本，毕竟每一个国家的国情不同，我国的人口众多，土地面积广等都是需要重点考虑的问题。

4.4 听取社会各阶层的意见

不同的环境利益观也必然会导致不同的环境经济政策，所以这就要求政府在制定政策的时候，要广泛采取社会各界人士的意见，特别是相关政府机构、环境治理专家的意见要特别重视，当然也不能忽视社会普通大众的意见。加大对公众意识的培养，让他们在实现个人利益最大化同时也实现社会公众利益最大化。采取激励政策来鼓励各大企业参与到环境保护中，因为单纯的直接管制会使企业丧失积极性，他们只要达到了国家的标准就不会再进行减排。而且在管理过程中容易出现腐败现象，管制者容易被企业收买[7]。对于企业生产高污染的产品，我们还可以严控“一进一出”，所谓“一进”是指对生产者严控，采取行政处罚或高额罚款，让企业不敢生产高污染产品，控制其进入市场。所谓“一出”是指对消费者购买高污染产品收取高额的税收，让消费者少买或不买这种产品，力争做到无人消费，这样高污染产品也就没有销路，企业自然就不会把时间浪费在无人购买的产品生产上。

4.5 加快试点工程的建设

对于环境经济政策的试点推进，要做到尽快落实，从点到线，最后能到面的覆盖，从个别省市的试点推行最后到全国范围内的实施，这样我们的环境才会有所改善。

[1] 赵际红.试论我国环境经济政策体系及其构建[J].经济问题, 2009(5).

[2] 秦静.中国环境政策工具研究[D].兰州大学,2008.

[3] 俞海,张永亮,王勇.“十三五”中国经济绿色增长线路图[R].环境保护部环境与经济政策研究中心,2014.

[4] 车环平.我国生态补偿机制存在的问题及对策[J].重庆科技学院学报,2009(7).

[5] 国家环境经济政策研究与试点项目[R].环境保护部环境规划院,2010.

[6] 杨巧丽,谢春莉.中国环境经济政策的现状和建议[J].辽宁工程技术大学学报,2009(28).

[7] 李慧.我国环境经济政策绩效分析[J].生态经济,2008(2).

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2096-0298(2016)09(c)-140-03