两岸合作解决南海争端探析

朱　蓉　巩建华

两岸合作解决南海争端探析

朱蓉巩建华

在十二届全国人大四次会议上，外交部部长王毅强调指出，菲方对于南海仲裁案的做法不合法、不守信、不讲理。同时，驳斥了部分大国提出“中方企图南海军事化”的言论，提出“军事化的帽子扣不到中国头上”的著名论断。由于南海特殊的战略位置，使得南海海域成为诸多大国竞相争夺的战略资源。台湾地区从马英九上台后便强调其南海主权，且有意推动与大陆的南海开发合作。这给两岸解决争端提供了一种新的契机，虽然两岸合作过程中还存在诸多阻碍，但在南海问题上，两岸的合作既有利于维持中国的海洋权益，也有利于推动两岸关系和平发展。

南海争端；两岸关系；合作

南海诸岛历来是中国的领土，我国的南海主权也历来受到国际的认可。南海问题是历史遗留问题，台湾曾经管辖部分南海海域，直至二战结束后，国民党才将驻守各个岛屿的士兵撤回，从而给他国可乘之机，使南海海域逐渐陷入今天的困境。从某种程度而言，海峡两岸在政治上的分歧致使其他国家不断侵占南海海域的事实。

一、海峡两岸南海政策梳理

对南海政策的梳理是海峡两岸在南海问题上合作的重要前提，通过对两岸政策的比较分析，理清两岸在处理南海问题上的政策异同，以“求同存异”为合作原则，共同探寻两岸合作之路。古希腊哲学家赫拉克利特曾说过：“世界上唯一不变的就是变化。”从南海问题产生至今，南海争端就一直处于变化的阶段，两岸有关南海政策亦是如此[1]。

（一）大陆关于南海政策的变迁

中国政府对于南海政策态度一以贯之，主要是在坚持主权宣示的同时，依据不同时期的具体情况，制定出相应的治理政策。特别需要说明的是，中国政府在每一个时期都始终坚持南海主权为中国所有，但在不同的时期，由于国家综合实力的强弱，中国政府有关南海政策侧重点也不尽相同。按照每个时期不同的侧重点，南海政策可分为以下四个阶段：

1.主权宣誓期。这一阶段的南海政策大致形成于20世纪50年代至20世纪60年代末期。该阶段，中国政府正式发声，强调南海海域是中国的领土，且不允许发生侵犯行为。中国政府不仅有口头宣誓，还有实际维权行为，例如1959年设立“西南中沙群岛办事处”。但该阶段中，我国的军事实力较弱，特别是海军战斗能力不足，对西沙、南海岛屿的控制范围较小，事实上，中国政府只进驻了西沙群岛的宣德群岛。

2.实际行动期。20世纪70年代至20世纪80年代，该阶段中，中国政府把主权宣誓和自卫行动结合起来，以双重手段捍卫南海主权。此时，越南在南海问题上频繁挑事，不顾中国政府的强烈反对，在西沙海域驱赶中国渔民。为了保护民众安危，捍卫南海主权，中国政府于1974年组织自卫反击战，即“西沙海战”，并在1988年展开了“3·14”海战。在中国政府强硬手段下掌握了对西沙群岛的实际控制权，凸显了国家在海洋维权上的实力。中国政府于1984年设立海南行政区，四年后成立海南省，管辖西、南、中沙群岛及附近海域的相关事务。从此，中国政府在南海岛屿的行政管辖权大大加强。

3.灵活处理期。20世纪80年代末至20世纪90年代中期，由于国内和国际形势的变化，中国政府处理南海问题的方式变得愈加灵活。国际上，随着冷战的结束，东南亚国家开始崛起，出现强烈的摆脱西方控制的意愿。因此，中国政府与东南亚等国积极建交，较快地稳定了周边国际形势。但是，我国为了谋求稳定的发展的同时也付出了巨大的代价，特别是在南海问题上。在我国与东南亚国家建交的同时，东南亚国家加强了对南沙岛屿的入侵。但我国以“稳定”大局为重的思想，中国政府采取低调处理策略，提出以“主权在我”为前提，“搁置争议、共同开发”的处理办法，这也为日后南海困境埋下隐患。

4.推动合作期。20世纪90年代中后期，随着国力逐渐提升，中国政府开始加强南海海域管理力度,与东南亚各国展开适度周旋。1950年开始，南海周边国家私自大幅度开采南海油气资源，后随着美日印等大国介入，南海局势日益复杂化。针对国际形势，中国秉承和平解决南海争端的原则，采取了多种应对策略。对于南海专属经济区和大陆架划界争议，中国政府于1998年通过并颁布《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，为我国维护在南海的权益提供了法律保障。与此同时，我国大大加强了海上军事力量，为海上维权提供了军事保证。特别是，中国积极推动南海周边国家的互信合作，先后与越南政府多次会谈，签署了《北部湾协定》。与东盟国家建立了战略伙伴关系，与东盟各国外长及外长代表签署了《南海各方行为宣言》，并于2003年签字加入了《东南亚友好合作条约》；2005年，与越南及菲律宾达成《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》等。经过多方的努力，最终逐步落实了中国政府“搁置争议、共同开发”的外交主张，显示出中国和平解决争端的决心和诚意，使南海地区基本保持了较稳定的局面，也为国家和平发展创造了良好环境。

（二）台湾当局南海政策的变迁

在南海问题上，我国台湾地区的国际地位虽不被认可，但台湾地区参与南海事务的相关事实却无法否认。长期以来，由于台湾当局和中国政府的关系程度不断变化，台湾当局内部“台独”意识的侵蚀，台湾当局的南海政策反复更迭。按照不同时期台湾当局领导人，可以将南海政策划分为五个阶段。

1.在蒋介石、蒋经国“执政”时期。此时，台湾当局有一个明显的特点，即始终坚持主权立场，强调南海主权归中国所有，不容他国侵犯。两蒋当政时期，虽然在政治上，台湾拒绝与大陆洽谈，但在南海主权问题上，却与大陆保持高度默契，在维护南海主权中做了很多实际努力。1946年，收复并派兵驻进了西沙、南沙群岛；1947年，出版了《南海诸岛位置图》，正式公布南海四个群岛及每一附属岛屿的名称，并绘制了“断续国界线”，这些举措为中华民族争夺南海主权及权益过程中提供了十分重要的历史证据和法律支撑。1950年，海南岛解放后，台湾当局便把军队从岛屿撤离。1956年3月“克洛马事件”，使南沙群岛又处于紧张的局面，三个月之后，台湾当局重新组建军队守卫南沙，从此太平岛便由台湾管理。

2.李登辉执政时期。台湾当局对南海政策经历了由积极转向消极。由于领导人“台独”的影响，台湾当局对南海问题的态度转为消极对待。在李登辉执政初期，为了稳定政治地位，一度积极维护南海主权。为了凸显主权国地位，加大军事力度，对侵犯行为加以抵制。台湾当局在东沙群岛和太平岛竖立国碑，建立了现行《南海政策纲领》及南海相关的组织机构，成立“南海小组”，通过了《南海政策纲领》。但随着其执政后期，台独的苗头便开始日益显现。台湾当局与东南亚国家保持密切的经济往来，以此希望在争取“独立”的时候获得支持。此时，李登辉处理对于南海争端较多是保持沉默态度。

3.陈水扁执政时期。台湾当局的态度模糊不定，政策上缺乏统一，极度混乱。曾在2000年，陈水扁积极关注南海问题，视察东沙岛，提出“和平共享”的宗旨。然而后来，极少反对越、菲等国家侵权行为，不主动推进《南海政策纲领》。2003年，态度又发生了重大转变，重启已经暂定了长达四年之久“南海小组”，重新拟定南海行动方案。2005年，决定在太平岛修建飞机跑道。于2008年抵达太平岛，发表了《南沙倡议》。

4.马英九执政时期。台湾当局重新强调南海主权，并适时地积极推动与大陆的合作，两岸合作解决南海争端初具雏形。马英九曾潜心研究海洋法，对维护海洋权益有其独特的见解。他上台后，在南海问题上，台湾当局的态度逐渐摆脱阴霾。当时，南海周边国家侵权行为时有发生，对主权侵犯行为，台湾当局态度坚决，绝不退让。另外，马英九也积极推动两岸在南海的开发合作。2008年5月开始研究“两岸油气开发合作”的相关议题，同年6月促成了第一次“江陈会谈”，开启了中断九年之久的两岸两会协商谈判。

5.蔡英文执政时期。蔡英文于2016年5月20日上台后，以她为首的民进党对于南海的政策有体现出行动的趋势。目前为止，历来亲美的民进党在南海争端上的政策体现出两大特征，即亲美性和冷淡性。蔡英文在多次公开发表中都提到联合国海洋公约、“航行自由”等理念，符合美国在南海海域的提议。对于民进党内放弃“U型线”的主张，蔡英文也是不予置评，采取低调处理的态度。当前，民进党在多方衡量国际力量，这对于我国解决南海争端也提出了一个挑战。

（三）海峡两岸政策对比

1.两岸南海政策的战略契合

海峡两岸的南海政策具有共同的法理来源。我国清朝末年和民国时期都曾管理过南海海域，这是具有国际法理意义的事实，是台湾与大陆的南海主张的共同法理来源。两岸分治后，虽然双方在U形线的性质及线内水域方面认知略有区别，但两岸都坚持了对U形线历史权利。

海峡两岸的南海政策有相同的战略处境。在讨论两岸合作时，应做具体的分析，探讨具有可能性的合作岛屿，是一条切实的路径选择。当前，台湾虽派兵驻守着部分岛屿，但是由于国际形势的发展，其维权方式以宣誓主权为主。大陆地区目前也受到军事力量的制约，无法对南沙所有岛礁实施有效控制。在对南海资源的开发利用方面，两岸的技术领域还不足以充分开发利用南海海洋资源，开发程度滞留在较低阶段，两岸倡导的国际间合作开发的进程也停滞不前。在南海问题的声索上，台湾的特殊身份，使它在主权声索过程中的影响力远不如大陆地区。但对台湾实际控制的岛礁主权的声索，大陆则更多考虑台湾民众的感受和对两岸关系和平发展等原因，无法在南海问题上独自行动。除此之外，虽然海峡两岸都不愿让南海问题国际化，但事实上，南海问题在某种程度上已经逐渐国际化，近来的南海仲裁案便是南海问题已经国际化的最好证明。

海峡两岸的南海政策有相似的战略主张。南海的战略价值也被海峡两岸广泛认可，所以在合作中，两岸逐渐形成以“主权、合作、和平”为核心理念的战略主张。虽然在具体的过程中，台湾当局在领导人更替时发生了一些政策方向的偏移，但是就总体情况而言，两岸对南海主权声索、解决南海问题的方式都有部分的契合，也正是这些契合点构成了两岸在南海问题中相似的战略主张。

2.两岸南海政策的策略歧异

主权宣示层面。在主权宣示上，海峡两岸存在一定差异。海峡两岸对南海主权都有一个共同的认识，即南海主权属于一个“中国”。但在共识基础上，两岸对南海主权的归属表述还存在一些争议。两岸捍卫主权的方式也略有差异。声索主权时，大陆多积极主动，台湾则多以自我克制和寻求南海存在感为策略。大陆主要以在以行政管辖、军事斗争、制定法律、护渔护航等方式行使和捍卫南海主权。台湾虽然也在南海政策作出努力，但其总体还是趋向保守。

与域外国家的关系。台湾与域外国家的往来受制于美国，南海问题上也是如此。美国长期地与东南亚诸国保持着密切的政治、经济、军事等方面接触，为限制中国发展，美国连同日本、印度、澳大利亚等区外大国纷纷介入南海问题，企图让中国陷入孤立无援的状态，迫使中国在解决南海纷争时陷入被动地位。足以看出，南海争端能否顺利解决，很大层面上取决于海峡两岸的合作能否达成和顺利开展，以此来打破外交僵局。

对两岸合作的态度。从两岸合作的视角解决南海争端一直是大陆致力于达成的状态，而台湾对待南海问题的态度却总是反复不定，特别是20世纪90年代后期，台独的思想使得台湾当局在合作问题上产生动摇。一方面，在南海争端过程中台湾较多以中立的态度，但是实际是赞同大陆的观点和方法；另一方反对两岸联手，主张在大陆及其他国家中争取回旋余地，采取模糊的南海政策。

同声索国的往来。对于东南亚声索国的交往，大陆在非关系紧张时期以经贸往来和政治外交为主要方式，一旦发生侵权事件后，大陆则以强硬态度给予回应。但台湾地区在处理过程中会根据其在经济合作中的处境和目标取向而采取不同的政策。对于东南亚部分国家阻碍海峡两岸合作的的行为，台湾始终保持警觉。但又不断在经济上同东南亚国家建立联系，希望借此能够提升其在南海问题的国际地位。另外，由于台湾与东南亚国家在经济合作中处于边缘化，所以台湾当局在争取南海主权中大多采用口头谴责的行为，实际的抵抗措施不多[2]。

二、两岸的南海争端政治歧见

海峡两岸对南海争端的政治分歧可以从对岛屿的实际控制权总结得出。以岛屿的实际控制权，可以将南海岛礁划分为以下三个部分。中国实际控制的岛屿（以西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛等8个岛礁为主）、台湾实际控制的区域（东沙群岛、南沙太平岛）、外国势力侵占的岛屿。

（一）中国大陆对所控制的南海区域的政治态度

1992年全国人大通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》，第二条明确指出了中华人民共和国对南海海域及附属岛屿的主权所有。通过法律，中国大陆对现阶段控制的岛屿均可声索其主权。中国历届政府处理南海问题过程中一贯秉持“主权在我、搁置争议、共同开发”的思想，并且中国大陆一直积极探寻和平解决南海争端的有效途径，这些基本思想从未发生改变。

（二）台湾当局对实际控制岛礁区域的政治态度

台湾当局也一直强调其主权性，认为南海领土主权为中华民国所有。台湾当局的主权声索可以从其对南海岛屿的实际控制权的划分为两个方面：首先，对于台湾实际控制的岛礁，台湾当局排斥大陆和其他国家的声索；其次，对于台湾当局未能实际控制的其他岛屿，基于实力因素，台湾当局虽有“主权”声索，但其效力不足大陆，大多数情况下，台湾在这部分岛屿中与大陆保持合作的态度[3]。

三、海峡两岸共同解决南海争端的战略设想

虽然在南海问题上海峡两岸还存在诸多政治分歧，对于周边国家侵占行为愈发严重，海峡两岸也展开了合作的方式共同维护南海权益。如何进一步推动两岸合作来解决南海争端，笔者从以下三个方面论述：

（一）推动两岸建立政治互信

在海峡两岸合作过程中达成政治上的互信无疑是十分重要的，两岸的相互了解也是两岸展开合作的民意基础。从2008年以来，两岸已经建立了初步的互信，但是程度有待加深。2008年，胡锦涛在座谈会上发表了名为“携手推动两岸关系和平发展同心实现中华民族伟大复兴”的讲话，提出海峡两岸可以在必要的时候彼此交流军事问题，以此来建立两岸军事方面的互信[4]。2005年至今，以博鳌论坛、APEC峰会、北京奥运、上海世博等重大场合在内的会议使得大陆政府和台湾当局已经建立了一定的政治互信，这对两岸的合作及南海问题的解决都具有重要意义。在今后的往来中，两岸应积极加强双方的政治互信，建立稳定的政治关系[5]。

（二）促进两岸经济合作

当前，南海争端和两岸关系都极为复杂，且两岸合作遇到诸多障碍。两岸的经济合作是重要突破口，也是最容易达成合作的领域，可以从油气开发和旅游方面开展经济领域的合作。两岸已在海上油气资源的开发中取得成果。针对南海海底可燃冰的研究及开发，两岸的科研机构也开始了合作。台湾可以效仿大陆建设国际旅游岛的模式，与大陆携手开发旅游相关项目和资源。可以充分利用南沙群岛的珊瑚礁，将此作为两岸的旅游先锋品牌，打造特色海洋旅游业；效仿海南省的“国际海钓节”，筹划相关海钓活动，吸引东沙群岛附近的游客等，这些举措可以更好地巩固大陆和台湾对岛屿的实际控制权，也可以进一步促进两岸的经济发展，加强两岸的经贸往来。

（三）强化社会组织联系

除了两岸的政治互信外，对于两岸民间而言，加深了解加强沟通也同样重要。当前，两岸的民众基础还不充分，两岸的部分民众还存在一些认识上的分歧，这种隔阂容易被其他势力利用。消除隔阂需要两岸长期有效的民间交流，让更多的台湾民众也认识到两岸合作的必要性和紧迫性。海峡两岸的民间学术机构要定期举办研讨会；组织社会调研；邀请彼此的学者就南海问题中合作事项进行研讨。这种集思广益的方式可以增加两岸的信任，化解两岸在发展过程中存在的疑虑，从而可以增加合作共识，也可以塑造良好的合作舆论氛围。事实上，两岸也正是朝这种方向稳步推进，2002年创立的“海峡两岸南海问题民间学术论坛”至今举行了多届学术研讨。当前，在南海问题的交流上，两岸学术界可以举办更多学术交流活动，也可以在海峡论坛、博鳌论坛等探讨南海合作的事宜；另外要时刻把握具体问题具体分析的原则，积极组织两岸学者赴南海岛礁实地调研，两岸高校也应该加强师生间的交流，充分发挥两岸现有的智库作用[6]。

结语

在解决南海问题的过程中，依托单一的政治力量是远远不够的，无论是大陆还是台湾当局，都应该积极寻求合作的途径。当前是两岸合作解决南海问题的重要机遇期，双方既有合作的机会，也面临合作的挑战，如何把握合作机遇，破解合作中的难题，是当前两岸需要解决的共同课题。为此，两岸需要持续展现友好的政治态度，以“合作共赢”的思维，搁置两岸目前的主权争议，积极探寻经济领域的合作，通过经济合作促进政治和解，最终实现两岸政治互信，进而推动两岸民间的交流，最终使两岸在南海问题上出现“同一声音”，唯有如此，中国才能在南海问题上重新掌握“主角”的权力。

[1]冯梁，王维，周亦民.两岸南海政策：历史分析与合作基础[J].世界经济与政治论坛，2010 (04)：2-8.

[2]刘澈元，李露.两岸合作解决南海问题的性质、限度与方式[J].台湾研究，2015(02)：19-21.

[3]李龙.论两岸合作维护中国南海主权的空间——基于三个影响因素的分析[J].台湾研究集刊，2015(04)：32-33.

[4]孙小迎.两岸合作突出重围——两岸同胞共同确保中华民族在东海、南海的海域和海权[J].学术论坛，2009(05)：77.

[5]毛建杰.海峡两岸在南海问题上的合作研究[D].长沙：湖南大学，2014：33-34.

（作者单位：广东海洋大学）

D6

A

1004-700X（2016）05-0022-05

本文系广东省两岸南海战略研判及双方合作应对南海争端研究项目资助