精准扶贫更需精准监管

王　刚　姜　维

精准扶贫更需精准监管

王刚姜维

在新的时代背景下，党和政府提出在2020年所有贫困人口全面脱贫，实现全面建成小康社会的宏伟目标。而在精准扶贫的实践过程中却出现了因为监管不精准，导致“扶假贫、假扶贫”的现象。聚焦精准扶贫中的精准监管，深入分析精准扶贫中监管存在的问题和漏洞，笔者试提出实施精准监管的优化路径。

精准扶贫；精准监管；政府监管；社会监管；信息公开

扶贫开发是一项基层治理现代化工程，是全面建成小康社会的核心任务。进入21世纪的第二个十年，在新的时代背景下以习近平为总书记的党中央提出了“精准扶贫”的贫困治理理念，由传统粗放式扶贫转向精准扶贫。2012年底习近平总书记在河北阜平老区考察时讲到，扶贫工作不要用“手榴弹炸跳蚤”，2013年10月在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念。在贵州时明确要求精准扶贫做到“六个精准”，即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”［1］。然而，理念与实践、政策与执行并不是应然的匹配和契合的。

2015年8月，审计署在跟踪审计广西落实中央扶贫政策情况时发现，马山县在精准扶贫过程中存在工作不到位、扶贫资金未及时拨付或违规认定扶贫对象等问题。具体表现为：3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中，财政供养人员约占11%，购买汽车人员约占78.7%，购买商品房或自建住房人员约占1.4%，经营公司或个体工商户约占14.1%；2014年不符合脱贫标准的608户（占脱贫户数的9.10%）、2272人（占脱贫人数的8.90%）被认定为脱贫；截至2015年7月底，财政扶贫资金专户结转结余9234.14万元，占2014年度全县财政收入的43.73%，资金拨付不及时影响扶贫整体效果［2］。

视国家扶贫资金为“唐僧肉”，克扣挪用扶贫资金、扶贫资金不及时拨付、“扶假贫”与“假脱贫”等扶贫乱象在许多地方都不同程度的存在，致使精准扶贫既不“精细”也不“准确”，甚至背离贫困治理的本意，损害政府公信力。“马山扶贫事件”的发生，引发了全民反思，其中所暴露的精准扶贫中监管漏洞和问题更是引发媒体、公众和学术界的反思和辩论。

一、精准扶贫中的精准监管

精准扶贫是指政府根据不同地区、不同对象等贫困实际，通过客观、公开、公平等程序对扶贫对象进行精确识别，整合各方资源进行精准帮扶，经过科学合理评估实现精准脱贫，促进贫困人口内生能力和生活水平全面改善的贫困治理方式。从某种意义上而言，精准扶贫就是谁贫穷，就扶持谁，其目的是为了精准脱贫。精准扶贫是个系统工程，资金项目、亲情关系、考核升迁、利益博弈等在其中混杂与耦合，会输出各种“化学反应”成果，如若处理不当，则会导致寻租、做假、不公正等现象。因此，要落实精准扶贫政策并实现精准脱贫的目标，精细而准确的扶贫监管不可或缺。

所谓监管就是监督和管理结合。监督即“监察督促”，包含两层涵义：一是监察，二是督促，监察的目的是发现问题，督促的目的是解决问题。而管理则是采取相关的手段，有效配置资源，达成组织目标的过程。因此，监管也就是依据一定的规则对构成特定社会之个人和组织及其活动进行制衡、规范、约束并激励的行为。监管体系则是指在监管过程中各构成要素之间形成的多环节、多渠道的有机整体。其基本构成要素包括：监管主体、监管运行机制、信息沟通渠道、监管方式、监管对象等，它们既相对独立，又相互联系，共同构成监管的统一体。一个完整的监管体系应当是一个闭合、循环的监督生态体系，不仅包括对被监督者的监管，也包括对监督者的监管；不仅包括事前事中的监管，也包括对事后效果的监管；不仅包括利益相关方的直接监管，也包括非利益相关方的间接监管。如果不能构建出全流程、全对象和全链条的监管体系，那么就难以确保监管的效果。因此，不能将监管视为一项简单的制约和管理，而应当将其视作一个有机的体系，作为一项系统工程来设计与规范。

基于扶贫开发的公益性、公共性特质，精准扶贫的监管主要包括：一是政府（行政）监管。作为一项基层治理现代化工程，在实施过程中，政府负有不可推卸的责任，应该是最主要的监管主体，以确保精准扶贫的效率和质量。其主要由扶贫主管部门（扶贫办）、财政部门、审计部门以及相关的金融部门和机构通过行政手段进行监管。二是第三方机构监管，通常指不受政府官方意志左右的中介组织、行业协会、社会组织等机构或组织，代表权威、专业、独立、客观的社会监管力量，主要通过制定开发扶贫开发评价体系，经评估形成客观、理性的第三方评估结果。三是新闻媒体监管，主要包括广播、影视、报刊、杂志、互联网、微博、博客等大众传播媒介。媒体作为一种监管主体，与其他监督主体相比，具有公开性、及时性的特点。虽然其不像政府监管那样具有强制性，但却是一种精神和道德的力量。当个别分散的问题通过大众传播媒介传播而引起公众的普遍关注时，便会形成代表着多数人的观点和看法的社会舆论，对相关问题的处理和解决产生重要的影响。因此，在对精准扶贫的诸多监管形式中，来自媒体的监督和曝光不可或缺，主要表现为大众传播媒介对扶贫开发进行跟踪报道。四是公众监管，主要指直接或间接受益和相关者依法通过各种手段对扶贫开发进行的监督。而要实现对扶贫开发的精准监管就需要这些主体在权力划分、职能分工、对象目标、方式方法、信息沟通等方面进行科学合理精准的协调合作，形成多环节、多渠道的监管共同体。

二、精准扶贫中的监管漏洞与问题

从“马山扶贫事件”以及各地的实践来看，精准扶贫中监管的不精准和无效主要表现为以下三点：

一是政府（行政）监管空泛。政府监管的空泛主要是指政府对扶贫开发监管的形式化。一方面，由于政府监管的主体涉及多个部门机构，加上一些部门机构权限职能分工的不明确，导致表面大家都在监管，实际则是无人监管的“政出多门、多龙治水”的困境。另一方面，规则制定与监管执行脱节。虽然国务院、扶贫办、财政部以及相关地方政府出台了扶贫开发实施和监管的相应规定及办法，但是在具体执行中却出现规则与执行相脱节，规定和办法成为一纸空文，甚至出现与规定冲突的现象而无人问责。此外，运动式监管方式也是扶贫监管形式化的一大表现。主要通过领导走访，突击检查的方式进行监管，日常监管缺失，监管没有常态化，这种完全看部门的积极性、领导兴趣的运动式监管不具有长效机制。

二是第三方机构监管乏力。第三方监管由于其专业化、独立性，而能够确保监管的有效性，其是社会监督力量的重要组成部分。但是在扶贫开发中第三方监管机构往往出现监管力不从心的现象。首先是自身能力的局限。目前而言，中国的第三方评估机构（尤其是关于社会公益性的）还处在起步阶段，在组织机构、人才、经费等方面存在很大缺陷，导致其在技术和专业化程度上的不足。其次，第三方监管权力的依附性和易受干扰性。在监管权力结构层面，第三方监管权力主要来自政府及相关部门的授权，运作经费很大程度上由政府决定，这造成对扶贫开发的监管很大程度上受制于政府导向和偏好，缺乏独立性。最后，第三方监管软弱性和手段的匮乏。由于中国权力崇拜文化和国情，人们总认为第三方监管并不具有强制性，只有政府部门的监管才具有权威性。同时，第三方监管机制并不完善，扶贫信息获取不充分，监管手段仅限于问卷、访谈等，主要从事被动的事后检查，监管效果发挥受限。

三是媒体公众监管缺失。媒体公众被称为社会的“第四权力”，是精准脱贫监管体系的重要组成部分，媒体公众作为精准扶贫的直接受益者和重要参与者，对扶贫开发的效率和质量具有直观感受，最具发言权，其监管具有其他主体所不具备的优势，可以依据自身的满意度来监管精准脱贫的效率和质量。但实际的情况是，媒体公众几乎被排斥在制度性的监管渠道之外。一方面，在扶贫开发中新闻媒体介入监管的程度有限，仅限于项目简介和活动举办的报道，对于扶贫对象确定、资金使用、扶贫成效、相关各方的关系及参与过程等缺乏实质性的报道，新闻媒体成为了扶贫开发的单纯意义上的宣传工具，而不是实际监管主体。另一方面，公众在扶贫监管中参与度低。公众被动地参与政府举行的座谈会，或扶贫满意度调查，或领导偶尔检查的问询等，这种公众监管方式都是被动参与，不是主动参与。此外，监管的申诉渠道和机制并不完善，媒体公众的监管没有被纳入到整个监管体系之中，导致媒体公众监管的制度性缺失。

四、精准脱贫中的精准监管优化路径

针对扶贫开发监管不精准的漏洞和问题，可从以下几个方面综合施策，实现对“精准扶贫”的“精准监管”。

首先，推动全面精细的扶贫信息公开。“信息除了具有无形性等基本物质属性外，其价值属性更多地取决于它的可获得性，而不是取决于获取信息的成本，甚至也不取决于信息的实际内容。”［3］监管的首要条件就是精准地获取信息，即监管主体获取监管客体的行为信息，然后是对获取的信息进行分析和判断，最后是对监管客体的行为进行监控。“唯有政务信息公开，才有可能有效实现公共监督；唯有信息对称，才有可能稳定实现权力平衡。”［4］因此，要以《中华人民共和国政府信息公开条例》为依据，在强调政府公开扶贫开发信息义务的同时，进一步明确公众获取政府信息公开的权利，确保公众的知情权。法律自身并不必然保证公众知情权，从法律条文到权利实践需要制度保障。因此，一方面是明确扶贫开发领导机构的信息公开职能，做好扶贫信息公开的政策制定和督查执行；另一方面是加强扶贫信息公开渠道建设，确保信息公开及时、快捷和便于获取。与此同时，建立健全信息申请被拒的申诉机制［5］。当公众要求扶贫开发信息知情权被拒绝时，可以通过第三方（主要是法院）进行申诉，可以依据条件设立以法院为主的第三方仲裁和申诉机制，以保证扶贫开发信息公开的制度化、透明化，进而确保精准扶贫中扶贫对象、审核标准、资金使用、绩效评估等信息全面而精细的公开，实现“阳光扶贫”。

其次，强化政府（行政）监管。针对扶贫开发中监管部门条块分割、职能交叉、职责不清、效率低下、责任推诿等弊端，要推动各部门监管职能的明晰化，明确各部门的监管权责及职能范围，防止监管职能交叉重复、模棱两可的情况出现。对于重复设置的监管机构可以依法撤销并进行职能归并，禁止设立功能交叉的机构，在此基础上加强各扶贫监管部门的沟通、协调与合作。此外，要进一步提升扶贫监管人员的专业化水平。一是政府内部培训优化。通过定期的专门培训和教育，对现有的扶贫监管人员进行能力升级，提升现有监管人员的专业化水平。二是政府外部引进。可以在高等院校设立政府监管相关课程，或者进一步设立相关的本科甚至硕士、博士专业点，进而为社会培育更多的高级评估监管人才和专家学者。

第三，健全第三方机构监管。一方面，政府应当转变观念。在处理与第三方机构的关系时，从威权控制向合作伙伴转型，从领导者向合作者转变。政府要通过职能转变和放松管制，依法让渡和赋予第三方机构监管权力，确立第三方机构的法人地位和独立特质，引导和促进其自我治理。另一方面，推动第三方机构自身能力建设。注重专业人才的培育和选拔，可以效仿西方发达国家在高等院校设立第三方机构监管评估的相关课程来培养专业化的人才［6］。此外，建立第三方机构能力建设支持机制。第三方监管机构的能力建设离不开政府的支持，政府应大力支持和培训第三方机构，通过建立第三方机构孵化器、政府购买扶贫监管服务等方式促进其能力建设，不断提升第三方机构的监管能力和水平，确保其在精准扶贫中发挥专业、独立、客观的监管作用，避免第三方监管流于形式。

第四，加强媒体公众的监管。首要的就是媒体公众角色的转变，从原来的扶贫开发被动接受者向受益者和监管者的双重角色转变。政府部门积极地引导媒体公众参与精准扶贫的热情，鼓励发展媒体公众的自主、自治和志愿服务意识，培养现代公民精神，促使媒体公众客观、公正、主动的监管精准扶贫。同时，建立多元的媒体公众监管渠道。通过法律法规或条例的形式明确媒体公众的知情权、参与权、管理权、监督权，政府及其相关机构有义务向这些人公开扶贫信息，否则要承担相应的责任。在此基础上，多渠道接受媒体公众的监管诉求，指定专人及时处理来自传统媒体和新兴媒体的扶贫开发相关的投诉和建议，及时回应质疑，公开相关诉求处理结果。通过采取这些措施，积极疏通政府与公众沟通渠道，拓宽媒体公众向政府反映意见的路径，真正赋予媒体公众对扶贫开发监管的话语权，逐渐形成可操作、制度化的媒体公众监管制度。

最后，建构政府、第三方、社会的三元监管联动机制。一是构建扶贫开发的信息共享平台，建立精准脱贫监管综合信息系统，形成扶贫开发的信息采集、信息查询、机构管理、统计分析、风险指标预警和综合风险评价等一整套信息精准搜集、公开、交流的系统。通过公开透明的信息交流、发布、沟通共享，使监管工作有的放矢，实现对扶贫信息及时准确地获取、对扶贫开发全过程的持续监管。二是建立监管各方多层次协调合作机制。可以成立类似联席会议的扶贫开发监管委员会，设立日常办公室，监管各方派代表定期举行扶贫开发监管的联席会议共同协商和讨论，确保对扶贫开发的精准监管，为精准扶贫、精准脱贫保驾护航。

［1］汪三贵,刘未.“六个精准”是精准扶贫的本质要求：习近平精准扶贫系列论述探析[J].毛泽东邓小平理论研究，2016（1）.

［2］审计署：广西马山县违规认定3000多名扶贫对象［EB／OL］.（2015－10－10）.http://news. xinhuanet.com/local/2015-10/08/c_1116 756133.htm.

[3]Peter Hernon&Charles R.McClure, Public Access to Government Information: Issues,Trends,and Strategies,AblexPublishing Corporation,1988:5-6.

[4]张国庆，杨建成.信息公开与权力平衡:新时期中国政府有效监督的现实路径[J].天津社会科学，2009（3）.

［5］Richard A.Chapman&Michael Hunt，OpenGovernment:AStudyoftheProspects of Open Government with in the Limitations of the British Political System，Croom Helm Ltd.，1987：141.

［6］周建国.政策评估中独立第三方的逻辑、困境与出路[J].江海学刊,2009(6).

［王刚，中共广西区委党校；姜维，中共海南省委党校（省行政学院、省社会主义学院）］

D616

A

1004-700X（2016）05-0061-04

国家社科重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”（12&ZD063）；国家社科重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”（11&ZD028）；国家社科基金项目“基于‘互联网+’视角的社会服务供给模式创新研究”（16XGL013）