试论住宅建设用地使用权到期的法律后果

刘　敏

试论住宅建设用地使用权到期的法律后果

刘敏

《物权法》第149条就住宅建设用地使用权到期后的问题作出了自动续期的规定，但仔细分析自动续期后会发现还有很多问题值得我们去思考。比如自动续期是无偿自动续期还是有偿自动续期，可以续几次，每次续多久，等等。这些问题都需要我们在法律上予以尽快明确。笔者介绍了住宅建设用地使用权续期制度的由来以及分析了制度所存在的问题，最后针对住宅建设用地使用权期限制度的困境提出完善的建议。

住宅建设用地；使用权；自动续期

自2007年《物权法》施行以来，人们对于该法第149条关于住宅建设用地使用权到期后“自动续期”的讨论就一直没有停止过，最近温州土地到期缴纳高额出让金的事件，又使这个讨论变成全民关注的热点问题。而实际上温州并非首个出现关于续期问题的城市，在此之前，深州、青岛、克拉玛依等地都出现过类似问题。

一、住宅建设用地使用权期限制度的由来

建设用地使用权的定义在《物权法》第一百三十五条有所规定，指依法占有、使用和收益国家所有土地的权利，并且有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施[1]。在改革开放以前，我国的土地归国家和集体所有，由国家无偿划拨城镇土地给单位和个人使用，不存在土地出让的问题。在1987年，借鉴香港的地租制度，深圳经济特区率先试点推行城市土地使用权有偿转让制度，将土地使用权从土地所有权中分离出来，将其创设为一种特殊的商品，允许其在市场上转让、租赁以及买卖，自此我国城市土地使用制度发生了根本性的改变，打破了长期以来土地无偿、无期限使用的状况，开始引入土地出让金制度，住宅建设用地使用权期限制度也在此基础上发展起来。随着土地使用制度试点改革的成功，对于土地使用制度法律规定的完善被提上日程。

一是1988年《中华人民共和国宪法》修正案第二条规定，可以依照法律的规定转让土地的使用权，这是首次规定我国的国有土地可以转让，也是第一次在国家的基本法中正式地确立了土地有偿使用制度。

二是1998年《土地管理法》修正案，为了规范和配合1988宪法的修改，在第二条中明确规定，除了在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外，我国依法实行国有土地有偿使用制度。在法律上进一步明确了国有土地有偿使用的规定。

三是1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条明确规定，如果建设用地土地使用权期限届满后，国家将无偿取得土地使用权及其地上建筑物。暂行条例的规定是将房屋所有权作为土地使用权的从权利来对待[2]，购房者投入资金购买的住宅，理应享有该房屋的所有权，这与住宅建设用地使用权到期与否并无直接关系。如果到期后国家可以无偿收回这是与宪法中保护公民、法人合法财产权的规定完全相背离的[3]。

四是1994年《城市房地产管理法》第二十二条取消了有关建设用地使用权期限届满后未能获得续期，土地上的建筑物、附着物将由国家无偿取得的规定，并明确规定了土地使用权到期后续期需要重新缴纳出让金，算是当时立法的一大进步。

五是2007年《物权法》第一百四十九条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。此条规定意味着人们似乎无需担心自己花大半辈子积蓄买来的房屋在建设用地使用权期满期后会被国家无偿收回，即只要房屋存在，建设用地使用权就能自动续期，这在保护民众住宅权益方面意义十分重大。并且在处理建设用地使用权续期问题上，首次规定了非住宅建设用地使用权期限届满后适用申请续期规则，住宅则适用自动续期规则，也即第一次将续期规则按照住宅与非住宅严格分类。《物权法》的这个条文使得住宅建设用地使用权期满后采用自动续期制度首次被正式确定，但此规定只为原则性的规定，对自动续期的续期期限、续期费用的标准等问题并未作出明确的阐述。

通过梳理可以发现，我国住宅建设用地使用权续期制度，伴随着我国土地制度的改革，经历了一个从没有到有、从程序繁琐到方便简单、由有偿续期到自动续期的发展历程。而这一系列的转变是随着我国土地制度的改革以及城镇化的进程而形成的，在不久的将来越来越多的住宅将要面临期限届满这一问题，如果法律还不尽快作出明确的规定，民众的担忧就不会消除，这对于我国经济的发展以及社会的稳定都会造成影响。故对于住宅建设用地使用权期限届满后如何自动续期的问题，相关部门应该加快步伐，尽快完善我国的住房建设用地使用权续期制度。

二、住宅建设用地使用权期限制度存在的问题

通过前文可知，《物权法》颁布以后，自动续期代替了原先的申请续期。物权法关于住宅建设用地使用权自动续期的规定对于我国百姓安居乐业有十分重大的意义，百姓们似乎不用担心自己花一辈子心血买的房屋，在70年以后就会被国家无偿收回，只要房屋存在，建设用地使用权就能自动续期。但是，由于我国的土地制度以及受市场环境、百姓接受度等多种主客观因素的影响，住宅建设用地使用权期限届满后用地人到底是有偿续期还是无偿续期[5]，以及该如何续期等问题该条文只字未提，而这几方面问题确是至关重要又关乎民生的问题。法律上的空白给实际操作留下了很大的难题。下文具体阐述当前我国住宅建设用地使用权制度所存在的一些问题。

（一）自动续期是否有偿规定不明

住宅建设用地使用权续期的问题之所以如此引起关注，是因为住宅的问题是关系到政府、业主、企业等多方利益，并且在媒体不断曝光千亿地王，寸土寸金的今天,房价的增长速度已经远远超过普通居民的工资收入，但中国成家立业、居者有其屋的传统思想，让几乎所有的中国人都在为房产而奔波[4]。在中国普通老百姓所购买的住房很多情况下花了他们大半辈子的积蓄，而如果在建设用地使用权到期后，法条里所谓的“自动续期”，究竟是如何自动续期，是无偿免费地续期还是需要再次缴纳土地出让金？是一次续期还是需多次续期？续期的期限是多久？又是70年还是国家再作规定？类似的问题还有很多，由于住房关系到所有人安生立命的问题，必然引起人们的广泛关注。最典型的是2013年10月4日新华社发问“70年后我们的房子怎么办？”[5]但是针对所谓的自动续期是否需要重新缴纳土地出让金，这一民众最为关心的问题，现有法律实质上并没有作出明确的规定。时至今日，在深州、青岛、克拉玛依、温州等地相继出现住宅建设用地使用权到期而不知该如何续期的情况下，各地政府针对当地情况各执一词，而没发生一次到期事件，就引发一次全民讨论，但至今这一问题仍未被解决。对于自动续期到底应该有偿还是无偿这一问题，在民众与政府之间、社会与学界之间争议不断，主要包括以下几种观点：

1.无偿续期理论。

根据今日话题网的一份调查报告显示：在所接受的调查网友中，有接近79%网友都支持无偿续期，即不缴纳续期费用[6]。那到底何为无偿续期？无偿续期主要是指居民购买住宅后对其住宅即享有完全独立的所有权，按照房地一体的观念去理解，那么针对在房屋之下的土地，即使在其土地期限届满后，自然应无偿续期，这一观点自然是众多普通百姓的心声。学界也有很多学者赞成自动续期应无偿续期，理由大致可归纳为以下两点：首先，自动续期中的“自动”在中文语意里面，本应意指用地人在续期时无需做任何行为，当然也即表明用地人无需支付土地出让金，住宅建设用地使用权也应自动顺利续期，否则何谓“自动续期”呢[7]？其次，《物权法》的立法宗旨在于切实保障居民的财产权利，当然也包括基本的居住权利，实现“居者有其屋”的理想，而《物权法》关于住宅建设用地使用权续期的条款作为保障居民居住权利的重要条文，更应该秉持这一立法宗旨。就此而言，无偿续期是保障百姓安居乐业，符合物权法立法目的的重要体现。

2.有偿续期理论。

有偿续期理论主要是指在自动续期时应该重新缴纳土地出让金，也即自动续期不等于无偿续期，其支撑理由主要在于国家无偿收回房屋将会影响业主权益、社会公平以及社会稳定。

首先，直接影响的为业主权益，由于土地的所有权与使用权分离，地上建筑物（即房屋）的所有权归属于房屋购买人所有，是不可侵犯的。但由于我国为有期限的住房建设用地使用权，那么建设用地使用权期满时，国家作为土地的所有人的确有权收回土地，但国家不能也不应该强制无偿收回属于他人的建筑物（即房屋）。由于我国的城市住宅是购房人有偿购买取得，并且我国房价居高不下，住房是普通老百姓最大的支出也是其最重要的财富，甚至大部分人都是“房奴”，电视剧《蜗居》很真实地反映了当下我国的住房现状，所以若建设用地使用权期限届满后国家无偿收回房屋，自然会严重地影响购房者作为业主的权益。其次，当今社会土地资源的价值已变得越来越凸显，尤其在农村城镇化进程的不断深入，城市的现代化建设如火如荼地在每个城市进行。再加上土地由于其自身的稀缺性以及不可再生性，本身就具有保值增值的功能，土地出让已经成为当地政府的重要创收来源，关于续期续费的问题，用地人质疑的原因为：自己在其购买房屋时所缴纳的购房款中应当已经包含了土地出让金，为何还需要二次缴纳？但其实购房者的购房款只包含了建设用地使用权一定期限的出让金。换一个角度思考，如果期限届满后实行无偿自动续期，即等于变相剥夺了其他人使用该土地的权利，从长远来看势必会加快土地资源向社会少数阶层集中，对于社会公平的实现是极其不利的[8]。再次，住宅对人而言，特别是中国人而言有着极其重要的意义，它除了实现他的基本功能——使人们的生活得以稳定，也即“安居乐业”中的安居，住房同时也是人们所拥有的一项最为重要的财富，如果建设用地使用权期限届满，国家无偿收回房屋，势必会导致广大人民群众的不满，激化社会矛盾，影响社会稳定。

（二）建设用地使用权期满自动续期的操作性不强

《物权法》第149条的“自动续期”，通过字面上的理解，就是在土地使用权出让合同项下的住宅建设用地使用权期间届满之后，原建设用地使用权出让合同约定的使用期间再自动往后顺延，但该条文对续期的几个关键性问题并未作出规定，即对住宅建设用地使用权届满后可以续期多长时间，自动续期是否需要收费，若收费如何收费等问题，法律上至今仍未作任何规定。也正是由于这个原因，每当发生一起××小区的土地使用权到期事件，便会引起全国轰动，成为当时的热点。所以当务之急应尽快将此提上立法议程，否则长久下去，很有可能导致行政行为的恣意性[9]。

1.无续期费用的相关规定。

上文已分析建设用地使用权期限届满是有偿续期还是无偿续期，当前法律并没有作出明确的规定。笔者赞同有偿续期，若实行无偿续期将会严重影响业主权益、社会公平以及社会稳定，并且实行有偿续期可以有利于抑制我国高房价的持续增长。自动续期如果是有偿续期，进一步思考就是关于所需缴纳费用多少的问题，关于有偿续期的续期费用学界也同样存在多种观点：（1）续期时应按同类地块的基准地价下浮一定比例缴纳；（2）续期费用应该以当时的标定地价来确定。（3）续期费用应参照香港的批租制度，以收到一定比例的房屋租金进行缴纳。

2.无续期期限的相关规定。

《物权法》对住宅建设用地使用权期限届满后续期期限未作规定，学界对这一问题见仁见智，目前主要有以下几种观点：（1）住宅建设用地续期期限应为70年，即法律对建设用地使用权规定的最长使用期限；（2）认为续期期限应采用建筑专家对建筑物安全使用的评估年限为准；（3）续期期限应该规定在一个较短的时间范围内。由于我国的高房价主要原因来源于高地价，若续期期限较短，政府可出让的土地数量增加，将十分有利于抑制房价的持续增长。

3.无续期手续的相关规定。

首先，依目前我国法律的规定，建设用地使用权期限届满后的续期规则有两种，针对非住宅性建设用地，建设用地使用权人需要依法依申请进行续期，而住宅建设用地的续期方式则没有作出明确的说明，只原则性地说明为自动续期，至于续期的具体手续，是否需要住宅建设用地使用权人依法向国家相关主管部门提出续期申请，就像非住宅建设用地使用权续期一样，并未提及。如果需要申请，将以何种方式受理？期限届满后建设用地使用权人到底该采取什么样的方式来续期？这是一个不应也不可回避的问题。

三、住宅建设用地使用权期限制度困境的破解之道

一次次的全民讨论，一次次的政府回应，都没有从根源上解决住宅建设用地使用权续期的相关问题，这样更加深了普通居民对自己未来住房的担忧，更使得相关部门在实践中处理此类问题无法可依无据可查。为此，笔者针对完善我国住宅建设用地使用权续期制度提出以下几点建议，主要包括几个方面：

（一）明确建设用地使用权到期后，房屋仍归业主所有

在现行的法律框架内，住宅建设用地使用权到期后房屋的归属，若土地使用权期满后由国家无偿取得，实质上是严重损害了建设用地使用权人的权益，这明显有欠妥当。所以，笔者建议将现行规定修改，明确房屋作为购房者的私人财产，理所应当归购房者所拥有，土地使用权与房屋所有权是完全独立的，即使建设用地使用权到期也不应该对房屋的所有权造成影响。并且明确土地使用权到期后，国家若要取得房屋的所有权需经过房屋业主的同意，并给予业主合理的补偿，这样才能更好地保护公民的私人财产，才能让民众悬着的心放下，现在普通百姓最担忧的就是怕自己的房子在70年以后没了着落，所以首先最为重要的就是明确建设用地使用权到期后，房屋仍归业主所有。

（二）建设用地使用权续期需交费,保障民生收费需低价

在讨论续期规则的问题中，费用问题是最重要的也是关注程度最高的。以什么样的标准收费才是最合适的？对于普通百姓而言，当然是希望续期能够低收费，但是对于依靠土地创收的地方政府而言当然是希望收取费用的，政府同时需要考虑若收费较高，则会加大广大民众的负担，不利于政策的执行，甚至有可能影响社会稳定。笔者认为，我国城市住宅建设用地使用权续期若实行有偿续期的，确定土地使用费时可以学习借鉴我国香港地区的做法，缴费的标准应当考虑民众的接受程度，不能过多地给普通百姓带来明显的经济负担，也即缴费的标准应该较低，香港续期的费用为房产年租金的1.5%，这个标准已实行很多年，到目前为止效果良好。

(三）做好安全评估限制续期年限，搭建网络平台自主申请续期

关于续期的年限问题。首先，续期前提为地上建筑物仍在耐用年限之内具有使用价值。按照《民用建筑设计通则》规定，混凝土、砖混结构的住宅设计使用年限一般为50年，而建筑学家分析，这个数值的规定并不意味着城市住宅只能使用50年，而是国家针对此种类型的建筑给出的一个建议性的合理使用年限。若真的达到50年的使用年限之后，到底还能否再继续安全使用，还是需要进行相应检测、鉴定之后才能确定。其次，政府应关注住宅安全做好安全评估。实际生活中，普通民众对住宅安全进行评估是十分困难的，设想一下你作为一名住户对自己的房屋质量鉴定存在疑虑，希望申请鉴定之时该怎么办，这区别于买房时的验房，对于整栋房屋的质量安全，住户去单独申请自己房屋所在建筑物的安全鉴定一般有两种途径：一是通过自己房屋所在小区的业主委员会，以该幢建筑所有产权人的名义向安全质量鉴定中心提出房屋安全鉴定申请；二是在小区未成立业主委员会或者没有业主委员会之时，业主则需要联合该房屋所在建筑物的所有其他业主提出房屋鉴定申请。很显然，这是一件困难、操作性很低的事情。所以，针对续期而进行的城市住宅安全评估必须由政府部门统一组织实施，否则由单个的业主是很难操作成功的。

关于续期的方式，物权法并没有明确规定城市住宅建设用地使用权续期的方式，依《城市房地产管理法》的相关规定，建设用地使用权到期后如果使用人想要续期，需要在使用年限届满前一年，提前向政府申请续期。以我国城市住宅的现实情况，使用人单个分别向政府申请续期将会产生十分高昂的成本，效率十分低下，而且并不方便。笔者认为当今网络科技发达，政府应当创新管理方式，充分利用现代计算机网络信息技术，搭建一个统一的续期网络平台系统，以便于使用人能够自主申请续期，这样既可以提高对建设用地使用权、房屋所有权等的管理水平，也可以有效降低管理成本，而且使续期的操作会变得更加简单便捷。

[1]张玉敏.民法[M].北京:高等教育出版社，2008:259.

[2]何汉权.土地使用权期满的后续问题研究[J].中国房地产，2004（11）.

[3]梁慧星.中国物权法研究[M].北京：法律出版社，1998：688.

[4]周介铭.城市土地管理[M].北京:科学出版社，2010:5

[5]张慧.新华社发问:房子70年后怎么办? [EB/OL].(2013-10-05)[2016-07-11]. http://news.xinhuanet.com/yuqing/2013-10/05/c_125484974.htm.

[6]今日话题.大多数人都不认为房屋70年产权到期后应有偿续期[EB/OL].(2016-02-02) [2016-07-11].http://www.aiweibang.com/ m/detail/85901414.html.

[7]朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应[J].法商研究，2012（2）：6.

[8]宋炳华，蔡卫华.住宅建设用地使应有偿续期[J].中国土地，2011（7）.

[9]刘连凯.建设用地使用期限法律问题研究[D].河南大学硕士论文，2010（4）.

（作者单位：海南师范大学）

F301.2

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1004-700X（2016）05-0056-05