美国军方对中国在南海岛礁建设的战略回应——兼谈中国应有的战略或者政策选择

晋　　军　　李艳平

美国军方对中国在南海岛礁建设的战略回应
——兼谈中国应有的战略或者政策选择

晋军李艳平

大致自2015年年中以来，美国军方开始对中国在南海岛礁建设活动予以战略回应。从逻辑上讲，军方的回应至少包含与此有关的战略认知、战略鼓噪和战略应对三个重要环节。它首先认为，中国在南海岛礁建设进度过于迅疾、规模过于庞大并且具有军事（战略）意义。基于上述战略认知，美国军方颇有针对性地进行战略大鼓噪，并且形成了包含四个方法或者方略的应对战略。为此，中国在战略军事方面的实施推进更应是屈伸异变的，并且在战略外交上，努力同美国进行战术和战略层次的谈判，甚至完全可以将参与塑造亚太安全架构作为未来可供选择的路径之一。

南海岛礁建设；亚太再平衡战略；战略军事；战略外交

大致自2015年年中以来，美国军方将中国在南海海洋领土主权范围内本无可厚非的“岛礁建设”界定为“填海扩岛”（land reclamation），并且比先前更为密集谈论中国在南海的此类活动，集中力量有针对性地进行战略鼓噪，藉此为美国亚太再平衡战略实施推进猛烈造势。

美国显然运用了巧实力（smart power）。此项实力之关键在于“灵巧”：即敏锐地发现机会，又不失时机地积极抓住机会且充分但又有所节制地利用机会。可以认为，这是自2010年美国行政当局在河内趁着越南先与中国缠闹的局势由国务卿希拉里·克林顿猛然抛出一项前所未有的大政策，即针对中国，要求南海争端当事国通过由美国参与的多边框架处理争端并且通过多边谈判解决争端以来，它时隔数年再度运用巧实力，对中国在南海岛礁建设进行战略大鼓噪，为实施推进美国亚太再平衡战略营造浓厚氛围。

毋庸讳言，南海周边国家海权意识观念特别敏锐、海权发展势头特别强劲，中国南海必然充满动能。各国在某些地理区域和空间的权势竞争和权势争斗本乃国际政治常态，在南海尤其如此。与此同时，缓解国家间摩擦、冲突和战争的一项重要条件在于避免彼此误判误解。就本文主题而论，避免误判误解的首要前提是了解其他国家，尤其是美国（军方）对中国在南海岛礁建设的战略回应。从逻辑上讲，这回应至少包含与此有关的战略认知、战略鼓噪和战略应对三个重要环节。

一、美国的战略认知

对于中国在南海岛礁建设，美国受威胁感明显增强。“中国在南海的填海扩岛影响到美国的安全利益”，“国防部正采取行动保护美国在南海的利益：和平解决争端、航行与飞越自由、不受干扰的合法商业、尊重国际法、维护和平与稳定。”美国的海权忧惧可谓盎格鲁—撒克逊民族那特有的麦金德式恐惧，即担忧海洋强国的重大优势遭到来自陆上强国的严峻挑战。

2015年4月15日，美国国防部主管政策的副部长克里斯汀·沃姆斯作为军方高层在公开场合首次较为严肃地提及中国在南海岛礁建设。她在国会众议院军事委员会围绕“军事技术优势丢掉的风险及其对美国在亚太地区政策、战略和态势之含义”主题如此作证，“中国范围广泛的填海扩岛，特别是岛礁哨站军事化建设的前景令美国深感担忧”。2015年5 月13日和9月17日，美国国防部主管亚太安全事务的助理部长施大伟在国会参院外交关系委员会和军事委员会则分别围绕“捍卫美国在中国东海与南海的利益”和“亚太地区海洋安全战略”主题作证，更为全面和细致地向国会议员传递了美国军方对中国在南海岛礁建设的基本认知：所涉及的基本事实及其政治影响与军事含义。

第一、就基本事实而言，美国军方承认，“2009至2014年，南海岛屿岛礁主权声索者中，无论翻修翻建哨站，还是填海扩岛，越南最为积极，填海扩岛面积约达60英亩”，“除了中国和文莱以外，其他所有声索者也在斯普拉特利群岛有争议的岛屿修建大小不等、功能各异的简易机场。这些的扩建努力产生了各方你争我夺的比拼动力并且延续至今。”然而，“中国现今已填海扩岛超过2900英亩”，而“2014年以来，中国填海扩岛多达2000英亩”，“（过去）20个月，中国填海扩岛面积是所有其他声索者过去40年扩岛面积加起来总和的17倍，约占斯普拉特利群岛所有填海扩岛面积95%。”

第二，就政治影响而言，美国军方确认，中国在南海岛礁建设进度过于迅疾、规模过于庞大，“令其他声索者相形见绌”，大有搅动南海局势之动能。“中国在南海填海扩岛连同其他行动的规模和性质具有破坏区域安全的潜在可能”，这会“激起其他声索者起而加强他们在南海哨站军事能力，从而必定增加发生可能升级的意外之事或者误判的风险。”

第三，就军事含义而言，美国军方推断，中国在南海岛礁建设具有军事（战略）意义。“中国已经明确表示哨站建设包含军事设施增补”，据此推测，“中国完全可以利用完工岛礁部署远程雷达与情报监视侦察飞机、使用哨站停泊吃水更深的舰船进而将执法活动和海军存在往南推进至南海深处、利用修缮完成的简易机场起降舰载机从而执行更持久空中飞行任务，由此所建岛礁完全可以提高中国攻防能力。”［1］

基于如上战略认知，美国军方得出一项结论：中国在南海岛礁建设以间接方式或者以不同于传统方式威胁到美国的国家利益［2］。

二、美国的战略鼓噪

针对中国在南海岛礁建设，美国军方力图利用涉及南海方面的舆论和话语权几乎掌握在美国手中重大优势，顺势而为，集中力量进行战略大鼓噪，急剧凸显中国所谓“填海扩岛”问题，可被认作为美国对中国在战略、外交和经济三方面的战略再平衡造势。

第一、美国军方利用战略规划和报告设置议题。美国国防部2015年5月8日公布的本年度《中国军事与安全发展态势报告》其中一个专设议题便是“中国在南海‘填海扩岛’”。美军参联会7月1日公布的《美国国家军事战略》对中国在南海岛礁建设耿耿于怀，据此它首提中国威胁，突显了军方加强了的中国威胁意象。美国国防部8月21日公布的《亚太海洋战略》指向明确，集中聚焦中国在南海岛礁建设［3］。

第二、美国军方利用多种多样场合谈论议题。除了在国会提供证词以外，美国军方还在其他重要场合发表讲演，频繁探讨中国在南海岛礁建设，表达了与此有关的极大忧虑。例如，卡特5月30日在香格里拉安全对话会提出，“中国在南海填海扩岛比其他声索者势头来得更为迅猛”，“那是这片海域成为亚太区域紧张之源和世界头版新闻的原因。”［4］又例如，美军一线联合作战司令部、太平洋司令部司令哈里·哈里斯7月24日在阿斯彭安全论坛小组讨论时则提出，“中国在南海的积极进取是美国公众必须知道而且美国必须提出的一个问题”，“中国在南海填海扩岛对于美国的安全和经济可能产生深远影响。”［5］

第三、美国军方利用实际军事行动验证议题。此乃美国军事力量政治使用，或曰“政治用兵”。美军至少两次对中国南海进行政治含义非同寻常的空中侦察。第一次是在2015年5月20日，美军最先进的一架P-8A“海神”反潜巡逻机猛然飞越中国南海岛礁，而美国有线电视新闻网（CNN）记者小组则随机现场报道。“这是五角大楼首次不加保密地报道中国岛礁建设的视频文件和美国飞机遭受中国挑战的音频文件。”［6］第二次是在7月18日，美军同一机型一架反潜巡逻机在中国南海进行了长达7小时飞行侦察，而美军太平洋舰队司令斯科特·斯威夫特搭乘其中。3日后，斯威夫特在韩国首尔美军基地举行的一次记者圆桌会议上对此确认不讳［7］。美国两次将本应秘而不宣的军事侦察活动公诸于众、大加报道，以配合前述美国军方战略规划和报告以及高层公开表态，其基本目的在于塑造国际和美国国内公众舆论。

总的来看，美国军方挑选适当时机，精心设置议题，高调谈论议题，实践检验议题，以积极主动姿态塑造舆论，发力启撬南海周边国家国内激情动能，可被看作为美国对亚太在战略、外交和经济三方面的战略再平衡进行鼓噪造势。美国的战略鼓噪确实产生了重大效果：美国多半获得了美国国内和国际响应。特别就后一方面而言，一个突出的例子是2015 年8月东盟外长会议公开表达了对国家所谓“填海扩岛”的担忧。

三、美国的战略应对

基于前述基本认知，历经多轮战略鼓噪，施大伟首次公布了美国业已形成并且付诸实施的应对战略。这项战略大致包含四个方法或曰方略，而2015 年8月美国《亚太海洋安全战略》则从“印亚太”（Indo-Asia-Pacific）而非仅仅南海一隅的地缘政治与战略宏大视角极为细致地予以了必要补充。

第一、更新翻新美国的亚太传统联盟关系并且构建盟友伙伴网络。1.缔结新的安全协议，确立新的安全框架，为美日、美澳、美菲传统联盟关系注入新的活力；2.对美国传统联盟关系进行可谓“现代化”改造，使之升级成为地区乃至国际合作平台，例如推动较强盟国日澳同东南亚较弱伙伴的安全合作；3.构筑盟国三边网络关系，例如美日澳、美日韩和美日印三个不同的盟国网络关系。

第二、保持美国在亚太前沿军事力量持续存在并且调整优化前沿美军分布态势。1.创新美军前沿存在方式。针对澳大利亚和新加坡，推行那大有别于以往大军驻屯（例如美军驻日韩模式）的轮换派遣模式，从而以别样方式维持前沿美军常新常在。2.散化美军在东亚、西太平洋，特别是其西部的权势分布，即从过去集中于日本冲绳一隅转为分散于澳大利亚、夏威夷、关岛和日本本岛多地。通过如此创新和调整，实现“在兵力部署方面更加符合地理状况、在作战方面更加灵活多变、在政治方面更加可持续的美国亚太防务布局。”

第三、赋能盟国伙伴。美国军方致力于建立盟友伙伴海洋安全实力，亦即帮助南海周边国家提高海洋安全能力和加大对地区的态势感知。美国军方首要优先任务是同盟友伙伴合作，助其发展最具实效的复合型能力，使之能够提供可信的海洋防务和巡逻能力，进而更及时有效地应对区域海洋安全挑战：1.帮助伙伴增大区域海洋态势感知能力并且绘制海洋行动导图；2.向伙伴提供且助其发展必要的基础设施、后勤支援和行动步骤流程；3.进一步增强伙伴作战能力和遭受损毁后的复原能力；4.帮助伙伴加强涉海机构和军事机构建设、海洋治理和人员训练；5.辨识形成至关紧要的海洋安全能力所必需的现代化或者新型系统建设。

第四、通过健康而审慎的美中两军交流来减轻误判甚至冲突风险。1.注重美中双边关系。美国军方追求一个以实现目标为宗旨的两军关系，以寻求两国在共同利益领域深化合作并且管控美中安全竞争与安全摩擦。此类两军关系基于三根支柱：（1）通过政策界和最高领导人接触，两国持续开展有实质内容对话，形成关于国际安全环境及其相关挑战的共同观点；（2）尝试开拓具体且可产生实效的“试验田”，以此发展两国在共同利益领域展开合作的能力；（3）在那些寻求操作安全和开辟沟通渠道且使之规制化的活动上加大投入，旨在减少导致美中双边关系全面脱轨的事故或者误算发生之可能；2.加强区域范围风险缓解措施。仅有美中双边安全机制显然不足，美国军方还将努力聚焦于鼓励培育亚太区域海洋风险缓解和信任建立的多边主义安全机制。此类机制有助于防范海洋险情事故的发生并且在其万一发生之时更优化地管控之［8］。

四、中国应有的战略或者政策选择

人们必须牢牢记住以下根本事实：中国是高速增强（特别是经济方面）着的最大发展中国家，而美国则是实力最强和权势最广的发达国家。不仅如此，在程度空前的全球化和经久不息的地缘政治复杂交织的当今世界，两国间的当代关系实属多维、复杂、能动和意义非凡。事实上，美中两国既非单纯的对手，亦非单纯的伙伴，双边关系中基本的竞争、对立、协调和合作成分既有相对的稳定性质，又有不息的变动特征。美国作为世界上唯一超级大国占据近乎霸权性权利，自然拒不给予中国应有但未有的合理的“战略权利空间”，由此它在南海周边设局布局中必不可免地显露出武力强硬方面，威慑意味甚浓。然而美国也强调美中防务外交，以减少美中军事误判，进而规避美中军事摩擦，并且试图更多利用区域安全体制的多边主义力量包容和约束中国。由此项基本判定出发，可以思考和探索中国可有的战略和政策选择。

增进中国在亚洲和西太平洋的权势影响甚或主导作用——这就是愈益清楚的中国对外政策的一大目标，就短期、中期和长期来说都是如此。战略军事和战略外交都应当是服务于这一目标的主要政策工具。第一、战略军事尤其必要。它至关重要地推进了中国的“硬权势”（hard power），包括战略军力的继续急剧增强、战略军事活动范围的显著扩展和海洋领土主权/海洋权益之声索的坚定伸张。有如国家大战略理论揭示，战略的付诸实施讲求屈伸异变，由此战略军事的向前推进应当是“缓急相兼”和“灵活求变”的。有些时候，坚决有力尤其必要，而另一些时候，不失审慎实属优先。更何况，南海争端问题远非一朝一夕可以解决，其最终解决有赖于国家间经久较量。较量什么？较量实力；较量战略和外交素质；较量意志力（忍耐、坚韧和耐心等等）——战略努力必须有基于深思熟虑的坚韧，而战略耐久性往往有决定意义。第二、战略外交尤其必要。中国的具体政策首先在于同美国进行战术层次的谈判，例如尽快制订完成双方军机空中相遇规则，尽最大可能规避海空冲撞冲突风险。然而仅有战术层次的谈判远非足够，中美之间还需有战略层次的谈判，体制性规范中国与美国在东亚西太平洋军事存在的关系，使之不那么威逼胁迫；与此同时体制性规范中国与美国的亚太盟友伙伴关系，使之不那么军事化。或许更为重要的是，完全可以将参与塑造亚太安全架构作为未来可供选择的路径之一，以求不仅不被排除在外以致非同小可地损失安全利益和大国威望，还要争取通过中国的大国特殊权利带来的必定可观的发言权和规范制定参与权去局部“改造”这类安全架构，使之不那么以防范和约束中国为其基本目标。总之，有所防范和有所保留地适应包括美国在内为大多数国家所认可的自由国际主义规范和所涉政策安排并非全然不利［9］。

［1］David Shear，Statement of David Shear，Assistant Secretary of Defense for Asian&Pacific Security Affairs Before the Senate CommitteeonForeignRelations，May132015. http：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/ 051315_Shear_Testimony.pdf；ASD Shear Statement for the Record SASC Hearing on DoD Asia-PacificMaritimeSecurityStrategy，p.2，September 17 2015，http：//www.armed-services. senate.gov/imo/media/doc/Shear_09-17-15.pdf.

［2］U.S.Joint Chiefs of Staff，The National Military Strategy of the United States of America，p.2.http：//www.jcs.mil/portals/36/ documents/publications/2015_national_military_strategy.pdf.

［3］U.S.Department of Defense，Annual Report to Congress：Military and Security Development Involving the People’s Republic of China 2015，p.72.http：//www.defense.gov/Portals/1/ Documents/pubs/2015_China_Military_Power_Report.pdf；Asia-PacificMaritimeSecurity Strategy，pp.14_17.http：//www.defense.gov/ Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF；The National Military Strategy of the United States of America，p.2.http：//www. jcs.mil/portals/36/documents/publications/ 2015_national_military_strategy.pdf.

［4］IISS Shangri-La Dialogue：“A Regional Security Architecture Where Every Rises”，May 302015.http：//www.defense.gov/Speeches/Speech. aspx？SpeechID=1945.

［5］U.S.DepartmentofDefense，Pacom Chief：China’s Land Reclamation Has Broad Consequences，July242015.http：//www.defense. gov/news/newsarticle.aspx？id=129348.

［6］China warns U.S.surveillance plane，http：//www.cnn.com/2015/05/20/politics/southchina-sea-navy-flight/.

［7］U.S.Admiral says his South China Sea surveillanceflight‘routine’，http：//www. reuters.com/article/2015/07/20/us-southchinasea-usa-idUSKCN0PU08720150720.

［8］StatementofDavidShear，Assistant Secretary of Defense for Asian&Pacific Security Affairs Before the Senate Committee on ForeignRelations， May132015.http：//www. foreign.senate.gov/imo/media/doc/051315_Shear_ Testimony.pdf；Asia-PacificMaritime Security Strategy，pp.19_23，25_26，28_32.http：// www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA% 20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.

［9］时殷弘，中国对外战略的最新变迁：从“战略军事”为主到“战略经济”为主［J］.现代国际关系，2015（1）：22.

（晋军系南京政治学院博士后研究人员；李艳平系南京大学中国南海研究协同创新中心研究员）

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