失地农民补偿权益保护研究

杨 辉

(周口师范学院政法学院 河南 周口 466000)

失地农民补偿权益保护研究

杨 辉

(周口师范学院政法学院 河南 周口 466000)

农民的权益包括财产权利、基本生活保障权利、就业机会权等权利，但是由于城市化进程受到不同程度的破坏。农民土地被征收后现有补偿标准不合理、范围窄、方式单一等问题的存在，我国失地农民权益保障亟待通过提高标准、补偿方式多样化、扩大补偿范围一系列措施进行保障。

失地农民;补偿权益;方式多元化

城市化进程土地征用造成大量农民失去土地，失去土地的农民丧失了生产资料，而且不合理的补偿也不能保证他们的基本生活，农民的权益受到损害。大多数农民没有一技之长很难融入到城市中，他们的生活没有了保障。归根结底这主要是因为我国土地征用程序、土地产权问题、补偿问题以及农民社会保障问题等等制度存在在一定的问题，为了保障农民的权益，论题主要针对失地农民补偿问题进行全面探讨。

1 失地农民失地法律原因

失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。他们被动的丧失土地，失去应有权利，已不是存粹真正意义上的农民。失去土地他们没有了基本的生存能力，生存受到极大影响。造成原因如下:

1.1 《物权法》公共利益界定不清

《物权法》42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

我国的《宪法》《物权法》《土地管理法》均没有对“公共利益”做出明确的解释，更没有做出相关限制，这样以来行政机关就拥有了过大的自由裁量权，失地农民提请行政复议或诉讼时，行政机关往往把公共利益作为群体利益、国家利益、发展经济的具体项目需要作为反对理由，处于弱势地位的失地农民便无法得到有效的法律保护；虽然新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》8条列举了公共利益大致范围，但是依然不能弥补被侵犯利益后的农民损失。

1.2 土地征收程序存在的瑕疵

1.2.1 拆迁单位打着政府征收名义征收农民土地。农民的知识水平还是非常有限的，对于现实中以政府名义征地的情况还不能完全的辨认，不能意识到只有地方政府才有征用土地的权利。这也是权益受损的一个重要原因。

1.2.2 征收程序不透明。土地的征收程序主要申请、审查、批准、公告、颁发使用证等内容。现实中由于农民自身知识水平有限加之征地过程知情权被侵犯，少有开会征求农民意见情形，农民对自己的土地征用面积、用途、补偿标准、补偿方案等一系列问题都少有了解。仅仅是在土地被征收后被告知结果而已。

1.2.3 政府滥用征地权。《宪法》赋予了政府在为了公共利益需要的情况下可以依照法律的规定对农民的土地实行征收或是征用并给予相应补偿。然而有些政府打着满足公共利益的幌子，自由裁量肆意的把公共利益扩大到经济建设的各个角落，特别是工程建设作为公共利益，虽无忌惮的大规模征地，利用土地征收后的增值满足私欲，造成建设占用农民耕地的情势难以遏制。

1.2.4 农民的土地被征收后，维权途径不是很有效。农民可以通过协商、提请行政复议或是最后的行政诉讼来解决。协商中农民是处于弱势地位，只能一再让步，不能坚持自己的利益；而行政复议仅仅是政府自身的再次处理，依然完完整整体现政府利益；行政诉讼中又收到政府的牵制，所以很难有效的解决失地维权问题。

2 我国目前关于失地农民补偿法律保护现状分析

2.1 补偿范围窄

根据土地管理法目前我国农用土地征收后的补偿范围包括土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费、林木补偿费、房屋补偿费、安置补助费和搬迁安置费等表面上直接关联的损失。

以上可以看出，这些补偿在不同层面对土地所有者和土地投资者做了基本的补偿。但是我国目前的补偿范围仅仅限定与土地有直接关系可以量化的经济损失，对于间接关系[1]产生的损失或者是延伸附带性的或者是难以量化的非经济损失均没有体现。同时对于失地农民不能提出相关具体损失证据的可以量化财产损失也没有列入补偿范围，比如：临时租房费用、被征地被分割后形成的不经济的土地现状、或者某些原因聘请的专家代理和律师而产生的费用、或者是有些被征地用途的改变造成相邻土地的污染、河流的改道和阻塞势必影响相邻地的农作物的产量，为了提高生产农民新投入的成本费用等等。

土地被征收后，往往改变了其以前的用途，多用于道路的修建，楼盘的开发等等，这些都会使征地产生巨大的增值，但是从我国相关的补偿费用中去没有体现。这一点也是我国计划经济[2]的体现，没有充分发挥市场经济的作用。

2.2 土地原有用途补偿标准不合理

根据《土地管理法》47条相关补偿标准的规定，我国目前仅仅把土地作为生产资料按照其原有用途进行年产值6到10的倍数进行补偿，不把土地所体现的多种社会功能和征收后产生的巨大增值作为标准之一。这种补偿标准主要完全以行政强制给出的补偿，没有体现级差地租带来的价格增值，严重偏离的市场价值。

征收土地出让价格远远高于补偿费用。现实中政府征收农民土地给予的补偿极低[3]，最多得到失去土地不超过30年的农业收益，然而却以极高的价格出让给开发商等项目的，坐收中间的巨额差价，成为土地征收中的“地王”，收获颇丰，最后受害的还是失地农民。土地是农民衣食之天，失去赖以生存的资料和保障，就失去了生存的根基。很多农民多是敢怒不敢言，找不到解决问题的途径，只能逆来顺受。

2.3 征地补偿费分配标准不公平

按照《土地管理法实施条例》和《土地管理法实施细则》相关内容，补偿费用原则上归属农村集体组织，只有涉及到农民自身“安置补偿”部分，才能归被安置者，也即是土地上的庄稼和房屋补偿才能归农民个体。这样以来，只有为数极少的补偿给了农民个人，大部分补偿还是归集体所有[4]。

另外，分配到集体的补偿部分按道理应该用到集体失地农民身上，可以是公共设施的建设，也可以是其他为大家公共服务的情况，但是实际上很难有效的用到农民个人身上，这样的分配标准极其不公平，毕竟农民个体才是土地征收中利益受到影响最大的。

2.4 征地补偿管理混乱

现实中的征地补偿并没有直接发放给失地农民。失地农民最总获得的补偿要经过乡和村两级政府。补偿费用经过这两级政府后被扣留，失地农民拿到手里的费用已经不是足额的，甚至是少了很多。

关于针对征地补偿费用的使用、管理，政府并没有给出统一指导建议，所以当补偿费用到了集体组织后，什么时间分配，如何分配都有集体说了算，又不向失地农民征询意见，这造成集体组织一意孤行，按照集体组织的需要对补偿费用分配发放，有时甚至挪用补偿费用以支付一些人员工资、用于管理费、接待费等等，这都成立政府的隐形收入，大大损害了失地农民的权益。

2.5 补偿方式单一

关于目前我国对失地农民的补偿多数采取一次性货币补偿，没有从社会就业、产业发展和生活质量等方面进行统筹安排，这种补偿方式对农民的生活保障和社会保障考虑较少，只能解决短期的失地农民生活问题，不能根本上解决农民长期稳定的生活出路问题。一次性货币补偿没有考虑到失地农民的再就业问题，把重大的责任和压力留给了社会和失地农民自己；更不能取代土地对农民最后的社会保障功能。虽然少有地区采取的就业安置补偿，但此举给市场经济体制下的企业带来了巨大的社会负担，失地农民也会因为自身技能问题会被企业的自由用工权再次放置到社会中。这种相对单一的补偿方式使失地农民最后陷入了无地、无业、又没有保障的困难境地。失地农民的最后境况也会给我国社会带来更大的社会隐患。

3 针对我国失地农民权益保障建议

3.1 扩大补偿范围

充分体现转用后增值收益补偿。土地补偿标准体现市场价格，补偿的标准和范围不能以政府所得为基本标准，而是应该以失地农民的实际损失为标准，这种标准不仅包括现状损失，还有包括发展性损失即间接性损失。土地被征收后会用于基础设施建设如道路、公共场所，也会被用于房地产开发等具有增值性的建设。对于增值性建设的收益部分需要体现对失地农民权益的补偿。从经济学的角度分析，补偿范围应包括：农地质量价格和农地社会价值量化值。只有这样[5]扩大补偿范围才能保护农民的根本利益。

3.2 提高补偿标准

补偿标准考虑遵循市场公平价格，综合参考土地的潜在收益、利用价值、土地对农民承担的多重功能以及市场对土地的需求状况不能过多的体现计划经济的色彩，应该遵循市场经济中的公平市场价格原则，避免按照土地类别不同进行定价的弊端对失地农民权益进行补偿，只有这样补偿标准才不会偏低。失地的补偿应该考虑使用者对土地市场价格认知程度，公平合理的补偿要体现买者、卖者和失地农民三方愿意接受的程度。而不能只体现一方或是两方的利益，要综合体现。

充分体现东西部经济水平的巨大差异性。由于各地经济发展水平不同，补偿要区分不同行政区域，同一的行政区域也应该区分市区、郊区和郊县土地的补偿基础标准。这样既突出了不同地区的区位情况差异，也突出了级差地租的不同。这样更能保障不同地区农民的利益，也减少土地征收纠纷。

综合考虑征地片区因素。包括区位条件、土地质量状况、土地资源供求因素、土地转让使用价值、人均耕地数量、农作物产值、当地城镇最低生活保障标准和当地经济发展状况等一系列综合因素。公益用途用地参照次标准，非公益用途征地失地农民通过谈判的方式协商失地补偿，只有这样才能有效维护失地农民的切身权益，提高补偿标准[6]。

3.3 采用多元化补偿方式

3.3.1 土地债券的形式进行补偿

我国目前的土地征收补偿主要是现金补偿，但是现金补偿方式在土地评估技术的有限和物价变化较大的情况下，失地农民所得到的土地赔偿金已经无法维持应有的生活水平。

当国家把土地征收用于相关项目的建设后，对于投资收益性的项目。国家可以先做基础性补偿，用于保障失地农民的基本生活，然后形成一定债券，把这些债券补偿给失地农民作为发展资本。这些债券是具有一定市场性的，会随着市场的变化而变化，是一种动态的经济补偿，可以满足一次性补偿的给失地农民带来的损失。

3.3.2 土地作价入股的方式

对于我国目前的农民而言，他们的的理财意识和技能水平还是比较低的。土地征收一次性补偿支付，不利于农民的发展，大多数农民都用于生活消费，不能发展使用。如果把这笔资金用于发展生产，那么失地农民的权益将得到长久有效的保护。

大力推广失地农民土地作价入股，综合考虑眼前利益和长远利益。有专门的部门对失地农民当时当地情况进行经济分析，对需要支付的生活消费补偿和发展生产经济补偿做评估，作出补偿比例，把必要的生活消费补偿支付失地农民，剩下的经济补偿划入被征收后土地收益的股份，使其得到源源不断的利益。

[1] 杜伟，黄善明.失地农民权益保障问题研究综述及建议[J].生产力研究.2007(2):30.

[2] 万朝林.失地农民权益流失与保障[J].经济体制改革.2003(6):74.

[3] 陈俭.城市化进程中失地农民权益保障问题及对策[J].河北经贸大学学报.2012(3):45.

[4] 戚小村.缺陷与重构:失地农民权益保障的法律思考[J].湖南社会科学.2009(1):109.

[5] 刘文烈，刘晨之.试论城镇化进程中失地农民权益保护问题[J].齐鲁学刊.2007(3):139.

[6] 文维.新型城镇化进程中的失地农民权益保障机制探讨[J].法学杂志.2014(2):92.

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1672-5832(2016)03-0246-02