行政规范性文件司法审查新修的冷思考

张 晶

行政规范性文件司法审查新修的冷思考

张 晶

新修订的《行政诉讼法》规定了人民法院可对规章以下的行政规范性文件进行附带性审查，但是由于缺少合理的管理和调控，行政规范性文件呈现出制定和运用的不规范等情形。在对相关法条进行分析的基础上，找出行政规范性文件司法审查存在的主要问题、提出相应的解决路径，并立足于现行权力配置体系和司法体制改革，参考借鉴国外的理论和本国的实践经验，对司法建议的规范、司法审查的强度、全社会各个机关、团体与行政规范性文件司法审查的联动机制等具体问题进行探究，以构建适合我国实际需要的规范性文件司法审查机制。

行政规范性文件 司法审查 行政诉讼

新的《行政诉讼法和》《解释》已一起于2015年5 月1日施行，这昭示了人民法院可对规章以下的行政规范性文件进行司法审查，并提出处理建议。这相比较之前的规定有一些进步，也对我国的行政诉讼实践产生了重大影响。然而，现实的复杂性决定了我们有必要对其进行全面分析，不能只是拘泥于现成的制度设定模式。

一、法律文件解读-问题的呈现

此次行政诉讼法对规范性文件规定的修改，体现了社会主义法制统一的要求，对有效维护公民、法人和其他组织合法权益具有重要意义。但我们仍需看到新修改的《行政诉讼法》和解释中内容的保守之处：

（一）未明确司法审查的强度和“处理建议”的效力

1、未明确司法审查的强度

所谓审查强度，可概括为是司法对行政行为干预的纵深范围，即已经纳入诉讼程序的行政行为将受到何种程度的监督和审查，法院如何看待行政机关在行政程序中做出的认定，能否以自己的判断来代替行政机关的判断。新《行政诉讼法》并未对有关司法建议的规定作修改，修改后的《解释》规定在裁判文书中说明理由，并可以将处理建议抄送规范性文件制定机关的同级人民政府或上一级行政机关，但未明确不同情形是否使用同样的审查标准，如具有明确的损害事实存在、违反正当程序等这类事项以及规范性文件对当事人权利义务影响不明确等重要性程度不同，司法审查的强度也应该有不同。

2、未明确“处理建议”的效力

此处所说效力不等同于处理建议的约束力，而是处理建议的执行及反馈情况。有些行政机关对法院司法建议不够重视，主要表现在，面对法院的司法建议，一些行政机关讲客观原因、讲实际困难的多，没有认真思考如何解决问题；有的行政机关表面承诺改正而事后拒不改正；有的行政机关不正面回应问题而简单答复，应付了事。如果不建立配套的不合法行政规范性文件处理程序规定，司法建议制度则容易处于虚置和空转状态。

（二）规范性文件的审查程序缺陷

首先，根据行政诉讼法解释新修条文的规定，公民、法人和其他组织应当在一审开庭审理前提出一并审查的要求，有正当理由的，才可以在法庭调查中提出。而我国现阶段的法律没有对一并审查的排除规定，如果审判人员只是笼统说明不属于一并审查的范围，这容易让当事人感觉法院是故意不审查规范性文件，从而产生抵触情绪，不利于审理活动的正常进行。其次，在审查范围上，法院应审查规范性文件的一部分还是全部，我国现行行政诉讼法和其他法律等还没有明确的规定。

（三）法的安定性要求受到挑战

法的安定性是法治国家原则的核心内容之一，适用法律也要遵循法的安定性要求。法的安定性要求适用法律者在适用法律的过程中遵循法的一致性，在我国虽然案例不是正式的法律渊源，但最高人民法院公布的指导性案例对审判实践起到一定的指导作用，而对于除最高人民法院的其他法院来说，在适用法律审判涉行政规范性文件的案件时，也应注意规范性文件在不同案件中可能被不同的法院或法官认为合法而适用，这将引起裁判的不一致和冲突，不符合法安定性的要求，且有违法律适用上的平等原则。

二、制度完善-矛盾的缓解

（一）充分发挥司法建议的作用

1、充分说明司法建议的理由及法律依据

法院在针对违法的规范性文件对行政机关提出司法建议时，应注重说明所提司法建议的理由及法律依据，致力于帮助行政机关分析违法现象产生的原因，促使规范性文件的制定机关认识到规范性文件的问题，开展纠正工作。

2、规范司法建议的制作

提高司法建议的规格，如要求司法建议须报请人民法院院长或副院长签字批准；同时，法院应就审判或执行中发现的具体问题有针对性地提出司法建议，避免建议的原则化、抽象化。

3、建立司法建议的回执制度和说明理由制度

法院在做出司法建议后应建立司法建议的回执制度，要求行政机关在收到建议后限期（如一个月内）向人民法院反馈，如接受建议，行政机关应向法院告知处理、落实情况，如不接受建议，应说明理由。

（二）完善规范性文件的审查程序

首先，关于规范性文件审查程序的启动时间。如果案件经历多次开庭审理，当事人没有在一审首次开庭前提出一并审查应当准许原告在第二次开庭审理前提出一并审查申请，因为第二次开庭等于重新启动审理程序，在这个意义上，应当赋予原告在重新开庭前提出申请的权利；其次，人民法院对规范性文件的审查范围不应局限于合法性审查。人民法院除了审查规范性文件的内容是否符合相关法律、法规和规章外，还应审查制定机关的权限合法性和程序的合法性。最后，人民法院在审查规范性文件时，应充分听取原告和被告的陈述、辩论。如遇疑难法律问题，必要时可召开专家论证会，重视听取专家意见。

（三）建立并完善与司法建议配套的联动互动机制

1、加强司法机关与行政机关的联动互动

要充分发挥司法与行政良性互动的作用，政府及职能部门要提高对司法与行政联动互动机制重要性的认识，积极配合法院妥善处理各类行政案件；通过回访、座谈等联动机制了解接受司法建议机关的态度和举措，各级行政机关要重视人民法院的司法建议，认真研究落实，并及时反馈。

2、充分发挥权力机关和社会的监督作用

法院要通过产生行政机关的国家权力机关反映情况，以及请当地政协、新闻媒体、行政法专家对人民法院的司法建议予以评论，以保证各级人民法院在行政诉讼中发送司法建议的合理性和可行性，也体现出人民法院对被建议行政机关及法律、法规授权的行使行政职权的组织的充分尊重。通过这些联动机制保证人民法院在行政审判中正确运用司法建议方式预防和解决行政纠纷，为司法审判工作的开展优化外部环境和营造良好氛围，争取社会各界对人民法院司法建议工作的大力支持，努力让行政诉讼中的司法建议制度取得应有的效果。

《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》的新修条文，赋予法院对规范性文件的附带审查权，并提出处理建议，这为我国法院审理涉行政规范性文件的行政案件提供了更大的空间，相比原行政法律规范条文具有一定的进步意义。我们不能否定一个新修改的法律所经过的多年酝酿和所融合的诸多专家学者的努力，但亦不能不对新修改规定对我国行政审判实践可能产生的问题做出分析，要理性看待。在立法不宜明确规范的前提下，司法理论和实务应尽可能地做出具体合理的回应，比如具体的司法解释和指导性案例，以使行政诉讼在今后的实际运行中，真正实现监督权力运行与保障权利间的平衡、统一，彰显出行政诉讼应有的价值和生命力。

［1］江必新.司法审查强度问题研究［J］.法治研究，2012（10）.

［2］杨如冰，宋冬梅.完善规范性文件一并审查制度的几点思考［J］.山东审判，2016（1）：34.

［3］臧震.贯彻执行新行政诉讼法大力推进依法治国进程［R］.人民法院报（第005版），2016（5）：4.

（作者单位：天津师范大学）

张晶（1991-），女，汉族，黑龙江鸡西人，宪法学与行政法学研究生，研究方向：行政法学研究。