德国土地整治的经验与思考

◎徐祥临

德国土地整治的经验与思考

◎徐祥临

随着经济发展进入新常态，亟须寻找新的经济增长动力。大规模开展农村高标准土地整治是必然选择。在这方面借鉴德国经验十分必要。通过抓好公众参与和做好土地整治规划，大规模开展土地整治工作，使其成为经济发展新动力。

土地整治；德国经验；新动力

我国经济发展已经进入新常态，国民经济增长由高速转换为中高速，经济下行压力增大。那么，经济增长新动力从何而来？答案可能不少于千百种，但在农村开展大规模土地整治会得到所有人的赞同。因为，这是多年来广大农民的热切期盼和官员学者的一致看法，已经由党中央决策列入“十三五”规划。笔者依据从国土整治主管部门官员及专家学者那里得到的经验数据推算，如果按照1万亩耕地（附带其中的村庄）投入1亿元人民币的高标准进行农村土地整治，全国每年整治1亿亩耕地，总计投入1万亿元，生产3倍的投资乘数效应，即可形成3万亿元的GDP，超过2015年GDP总量的4%。但是，要形成这样的投资乘数效应，要求土地整治工程必须科学高效。在这方面，我国的实际经验还比较欠缺，借鉴德国经验非常必要。

德国的土地整治经验

1.德国在世界上最早为土地整治立法

德国土地整治可追溯到16世纪中叶，1886年巴伐利亚王国（现为德国的一个州）的路德维希二世签署了世界上第一部土地整治法律。1954年联邦德国颁布了《土地整治法》，此后又不断完善相关法律，形成了科学完备的法律体系。从土地整治的内容上看，我国作为农耕文明的发源地，早在几千年以前就“田连阡陌”了，土地整治的历史比任何国家都要久远。但是，我们必须承认，至今我国的土地整治还没有完全进入法制阶段。虽然土地管理法包含了土地整治内容，但只是原则规定，缺乏操作性，具体到操作层面还仅只停留在政府主管部门的规划上，连法规的层次也没有达到。十八大以来，党中央高度重视依法治国，土地整治是亟待加强法治建设的领域。借鉴德国经验，有助于我国在依法依规进行土地整治方面少走弯路。

2.德国拥有世界上先进管用的土地整治理论

德国最早的土地整治以单纯提高农业生产力为目标，主要内容是土地平整和小块变大块。在反复实践探索的过程中，德国土地整治的理论不断完善。目前，代表性学者是慕尼黑工业大学的马格尔教授。他提出了通俗易懂的“套娃理论”和“洋葱头理论”。所谓“套娃”是俄罗斯的一种玩具，小娃娃外面套上多层大娃娃。马格尔教授借用这个形象化模式揭示的土地整治规律是：首先要对土地进行平整和小块变大块，便于农民进行生产，提高生产效率；其次是要注重土地文化的保护和发展，使土地整治既科学又有文化品位；最后是把有文化品位的土地整治同土地权利人生活的村庄发展紧密联系起来。在“套娃理论”的基础上，马格尔教授及其研究团队又提出了“洋葱头理论”，即某个区域进行土地整治，要同本地区的生态平衡及更大区域乃至全国的发展规划紧密衔接在一起。这套理论在土地整治领域比较好地体现了协调、绿色和共享的发展理念。

3.德国的土地整治经验已在我国有成功样板

1988年，德国的汉斯·赛德尔基金会与我国国土主管部门签订土地整治合作项目，选择一个村作为试点。山东省青州市的南张楼村党支部书记袁祥生闻风而动，千方百计地争取到了此项目。德方派来的土地整治专家正是马格尔教授及其研究团队。德国专家按照“套娃理论”，以“城乡等值化”为目标，指导南张楼村制定了土地整治和“村庄革新”规划。20多年来，南张楼村在德国专家指导下，紧紧依靠广大村民，把上级党委政府的方针政策落实到本村发展规划之中，全村近10平方公里的土地已建成农业区、工业区、生活区和文教卫生区，让人们看到了一个实实在在的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。2014年南张楼村的人均收入达到1.9万元，“城乡等值化”的发展目标基本实现。在南张楼村土地整治成功的基础上，汉斯·赛德尔基金会与国土资源部扩大合作范围，在江西、重庆等地也开展了土地整治推广工作，深受广大农民的欢迎。

德国经验在我国的可行性

根据南张楼村等地的成功实践，在完备的土地整治法律法规体系形成之前，借鉴德国经验开展大规模的农村土地整治也是可能的。从操作层面看，以下两个工作程序应在党委政府领导下，由主管部门严格遵守。

1.制定土地整治规划要扎扎实实地动员当地群众参与其中

德国专家介绍，德国做土地整治项目，自始至终都要贯彻“公众参与”原则。土地整治的目的，是让当地老百姓受益，也只有当地老百姓最了解作规划必要的各种信息。没有当地老百姓的参与，单纯靠规划专家走一走，看一看，架上仪器测量几个数据就作规划，是不可能作出符合实际情况的好规划来的。通过 “调查研究”作出来的土地整治规划才符合当地实际情况，也为动员农民群众参与当地的土地整治奠定了坚实的基础，避免了“规划规划，墙上挂挂”的形式主义。

2.政府各职能部门要围绕农村土地整治落实部门发展规划

德国政府有专门的土地整治管理部门，在巴伐利亚州，这项工作由农村发展局负责。土地整治基础上的农村发展规划涉及方方面面。规划专家在作出规划方案之前，不仅要倾听当地群众的意见，还要事先熟悉所有相关领域的法律法规及发展规划，规划方案形成后，不仅要再次倾听公众的意见，还要倾听政府各职能部门的意见，避免规划之间相互打架。这一工作程序对于解决我国目前各涉农部门相互掣肘、规划相互矛盾的状况十分有效。其实，我国一些地方也早就创造过“一张蓝图干到底”的经验，但没有得到很好的推广。今后开展大规模的农村土地整治，要发挥党委政府坚强领导的制度优势，把所有部门的发展规划都落实到一张土地整治和村庄发展规划图上，并确定好实施方案。

最后，关键性问题就是当前我国是否具备每年投入1万亿元整治1亿亩耕地的投入能力。这个问题只能用实际数据来回答。2015年，我国中央、省、地和县四级财政的支农资金超过3万亿元，1万亿元不到其1/3。如上所述，只要我们能够在制定土地整治规划阶段把所有部门的规划落实到一张图上，并依据规划投放支农资金，再加上动员农民群众投入一部分，全国每年投入1万亿元资金进行土地整治不仅是可能的，而且是完全必要的。

总之，借鉴德国经验，把我国农村土地整治工作大规模地开展起来，能够有效利用钢铁、水泥行业的过剩产能，为农村剩余劳动力找到新的就业岗位，大幅度提升农村土地生产力，为农村一、二、三产业融合发展奠定良好的硬件基础，是供给侧结构性改革很好的切入点，能够把创新、协调、绿色、开放和共享发展理论落到实处。

（作者单位：中共中央党校经济学教研部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.014 ■ 编辑：蔺丽莉