天津保障房社区养老服务体系建设研究

◎韦平美 王小春

天津保障房社区养老服务体系建设研究

◎韦平美 王小春

随着人口老龄化的发展和保障性住房的大规模建设，保障性住房社区中的老年人养老问题日渐突出。目前天津市保障房社区养老服务体系建设存在着养老机构和相关服务设施建设滞后、与大型医疗机构空间背离、社区公共空间较小、养老服务人员和志愿者缺乏，以及宣传不足等问题。建议从明确政府职责，健全养老服务体系以及保障房进行适老化设计建设三大方面，健全保障房社区养老服务体系，促进住房保障和养老保障的有机融合。

人口老龄化；保障性住房；养老服务体系

天津市是全国最早进入“老龄化”的城市之一，截至2015年底，天津市60岁以上户籍人口达到230.37万，占全市户籍人口的22.43%，老龄化程度仅在上海、北京之后，位列全国第三。城镇化发展使得我国传统家庭保障功能日益弱化，加之目前养老保障体系尚不健全，使得庞大的养老服务需求难以得到满足。

保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种住宅类型，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房，主要包括经济适用房、廉租房、公共租赁房、棚户区改造安置房和两限商品房等。根据相关文件规定，保障性住房的保障对象主要是城市中等偏下收入或住房困难的最低收入家庭，以中老年或病残人群居多。因其经济收入有限，自我养老能力较弱，相对于普通社区而言，对于政府支持的社会养老服务需求更加迫切和集中。所以，在保障房建设设计、社区规划等供应环节中，更应注重养老服务功能的构建和完善。由于保障性住房建设及管理存在远离市区、设计滞后、质量隐患和设施不完备等系列问题，使得保障性住房社区居民社会养老服务问题令人堪忧。

存在的突出问题

1.养老服务机构建设滞后，缺乏适老型建设

养老服务方式主要有家庭养老、社区养老和机构养老三种形式。尽管天津市规定，从2014年起，凡新建城区和新建居住（小）区，要按照标准配套建设社区养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设，实践上也取得了街道（乡镇）老年日间照料服务中心近700处的显著成绩。但诸多大型保障性住房社区由于在2014年以前已建成，社区内或社区周边不仅缺乏专门的养老机构，更缺乏社区日间照料中心和老年人娱乐活动场所。目前的养老服务主要是每年一次的体检以及一些公共健身器材，为老为残服务专业设施少，无障碍化建设不足。有的由于位置偏远，甚至连提供送餐、助洁等零散居家养老服务的商业性餐饮和家政服务公司都很稀缺，所以，保障性住房社区的老人养老方式主要是家庭养老，社区养老和机构养老较少。天津市亟待加强保障性住房社区社会养老服务体系的补充建设，尤其应将社区养老服务设施建设作为重中之重。

2.医疗设施不足，与大型医院空间背离

天津市保障性住房社区多数位于北辰区、东丽区和津南区等城市边缘地区，地理位置较偏僻，交通相对不便。而综合性和专业性医院等大型医疗机构通常位于城市中心地区，保障房社区内多为小型社区卫生服务中心，甚至没有医疗机构，其医疗服务人员数量和服务质量远远不能满足老年人的看病就医需求。这一方面导致社区内中低收入老人看病难；另一方面，其必须到远离居住区的市中心就医，无形中增加了治疗成本，降低了生活质量。

3.社区公共空间不足，缺乏室内活动空间

天津市保障性住房社区内除了建筑用房和道路用地，一般只有一小块露天健身场所或绿地，缺乏为老人设计的娱乐活动场所，而且多数小区也没有老人室内休闲娱乐中心，休闲娱乐活动很难持续开展。

4.社区养老服务宣传不足，社会资本未充分利用

社会资本存在于人际交往之中，一个社区其社会资本丰富则代表居民之间交流互动较多。作为一种无形资产，社区社会资本能够在一定程度上缓解家庭成员的养老压力，减少空巢老人的养老风险，有利于提升老人的生活满意度。目前，天津市保障性住房社区中社会资本并不丰富，大多数老人在生活中与邻居接触较少，社区缺乏互帮互助的文化氛围。此外，社区养老服务在保障性住房社区内的宣传力度不够，有不少老人对社区养老缺乏了解，这不利于社区养老服务的发展完善。

5.养老服务人员缺乏，志愿者队伍不足

天津市保障性住房社区的养老服务人员严重不足，帮助社区困难老人的工作主要由社区居委会负责，缺乏专业人员。此外，保障房社区为老人服务的志愿者较少，有的社区仅有老年人自发组织形成的志愿者队伍，缺乏大学生志愿者或其他社会志愿者队伍。

对策与建议

1.健全组成要素，完善养老服务体系

（1）健全社区居家养老服务，建立养老依托性平台。一是以“物业管理”为依托，创建日间照料服务中心。积极促进社区物业管理和社区养老服务的有机融合，在加强物业管理人员素质培训的同时，鼓励物业公司和专门的养老服务机构合作，建立老年日间照料中心。二是以“居民自治”为依托，推动社区养老服务建设。社区可组织相关活动，加强社区居民之间的交流，凝聚社区居民的力量，为社区老人服务，同时可设立“民意交流中心”，便于社区老人表达其对养老服务的意见和建议，以促进社区养老服务的完善［1］。三是以“志愿服务”为依托，撬动爱老敬老的社区氛围。保障性住房社区有关部门在调动大学生志愿者和社会志愿者积极性的同时，还要调动低龄老年志愿者的积极性，为自理能力较差的高龄老人服务，从而实现老有所为，促进保障性住房社区的“积极老龄化”。对于经常参加志愿服务的老人，社区可为其建立“时间银行”，当老人有需要时，他们可以用之前无偿服务的“时间货币”购买所需的各种服务［2］。

（2）发展机构养老服务，重视其辅助养老作用。一是提高公立机构养老的供给，解决“一床难求”问题。从长远看，公立养老机构应立足于社区，走分散化、小型化道路。利用社区内一切可以利用的零散空间建立一定数量的小型化公立养老机构，解决社区老人“住不进”公立养老院的问题。二是积极落实各项优惠政策，大力扶持民营养老机构发展。政府在税收减免、优先划拨土地等方面，扶持民营养老机构发展，使其能够在保障性住房社区生根发芽，逐步解决社区老人“住不起”私立养老院的问题。三是整合社会资源，兴建“虚拟养老院”。虚拟养老院实质是一个信息交流中心，起到媒介的作用，它将保障性住房社区老人的各种养老需求和提供社区服务的社会组织、企业等对接起来，整合社区资源，为老年人提供能够满足真实需要的公共服务，促进社区养老服务供需平衡。

（3）健全养老服务体系组成要素，促进社区养老发展。一是健全医疗服务设施，加强社区养老服务宣传。加强保障性住房社区医院的建设，使得社区医院在服务人员和医药储备方面基本能满足社区居民常见病的诊治需求。此外，应鼓励大型医院建设网络远程诊治系统，在医药购买上积极走“互联网+”道路，使社区老人足不出户就能方便快捷地实现看病买药。保障性住房社区居委会应创新宣传方式，扩大社区养老服务的知晓度。二是整合人力资源，加快养老服务专业人才培养。政府应重视保障性住房社区养老服务人员的培养，支持相关高校设立养老服务专业，鼓励引导该专业毕业生从事社区养老服务工作，同时对其进行相关培训，使其持证上岗，并在证书考试、后续教育等方面持续跟进。

2.明确政府职责，规范养老服务行业

（1）完善法律法规，制订养老服务行业标准。尽快完善相关法律法规，制定相关的政策文件，为社区老人享受养老服务提供法律保障和政策支持，同时规范养老服务行业，约束老年服务机构的服务费用和标准，促进民营养老机构的行业自我监督。

（2）健全政府购买养老服务机制，逐步提高补贴标准。由于保障性住房社区居住的大多是中低收入群体，政府应通过政府购买养老服务的方式，加大对该类社区养老服务体系的支持力度。2008年，天津市人民政府发布了《关于加快我市养老服务业发展的意见》，提出在市和区县两级财政设立“居家养老服务补贴”专项经费，按1∶1配比出资，为本市户籍的困难老年人购买服务，并随着市和区县财力的不断增加，逐步提高补贴标准。目前在补贴形式上，针对保障性住房社区服务项目不多的现实，建议直接发放现金。

（3）引入第三方监督机制。第三方监督机制是指在基层政府与保障性住房社区老年人的二维互动模式中引入无利益关联的第三方，监督评估保障性住房社区养老服务机构的服务质量。作为独立于政府之外的“局外人”，第三方应主要由专家学者组成，采用动态调整方式选择监督人员，从而保证监督的公正公平。

3.保障性住房适老化设计，创造便利硬件设施

目前天津市保障性住房对于老年人居住存在着交通空间狭窄、卫生间普遍狭小、室内外有高差等内部环境问题以及缺少群体空间规划、配套设施不足和缺乏树木遮阳等外部环境问题，应对其进行适老化和无障碍化建设，满足老年人养老需求。

（1）合理规划设计，为今后发展留有余地。一是在住宅内部空间方面进行适老化潜伏设计。所谓潜伏设计是指在保障性住房规划建设时将老年人对于住宅的使用需求加以人性化考虑，在套型之间、室内空间以及设备设施等方面进行特别建造，将轮椅使用、监护系统等考虑进来，满足老年人安全便利无障碍、日照隔声等多方面需求［3］。二是在社区公共空间方面，一方面，根据现有老年人数量和发展趋势来确定养老户型的比例及配建形式。另一方面，合理预留和布局社区医院、社区老年活动中心和社区公共运动设施场所等适老化配套设施。在整体环境设计方面，在强调无障碍化基础上，注意人工与自然的协调关系，为老年人提供优美的户外环境。

（2）积极改进完善，力促现有社区适老化。一是对原有保障性住房进行适老化改造，包括修建盲道、坡道、安装着力座椅、楼道扶手以及紧急呼叫系统等诸多措施。二是在大型保障性住房社区中，可将一部分公租房改造为老年公寓以及养老服务中心，以满足社区老人的集中养老需求以及将来周边地区老人的养老服务需求。

［1］杨翠迎，郑春荣. 国际社会保障动态-社会养老服务体系建设. 上海：上海人民出版社，2014：317.

［2］张文宏. 养老服务的社会组织与管理-上海经验. 桂林：广西师范大学出版社，2014：193.

［3］王超. 保障性住房中的适老型住宅研究.天津：天津大学，2012：80.

★本文系河北省博士后科研项目择优资助项目《保障性住房社区养老服务体系建设完善研究——以京津冀为例》 （编号：B2015001016）的阶段性成果。

（作者单位：韦平美，南开大学周恩来政府管理学院；王小春，河北工业大学人文与法律学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.013 ■ 编辑：马振东