晋升竞争与工业用地出让——基于2007～2011年中国城市面板数据的分析

文/杨其静 彭艳琼

晋升竞争与工业用地出让
——基于2007～2011年中国城市面板数据的分析

文/杨其静 彭艳琼

假说的提出

通常情况下工业化是发展中国家，尤其是发展中大国实现现代化的必经之路。因此，新中国建国之初就颁布了《土地改革法》，公开宣示中国的土地制度要为“新中国的工业化开辟道路”；随后，《国家建设征用土地办法》更明确地指出，国家就是要通过立法来保证国家建设所必需的土地，而且首次对征地补偿上限进行了严格规定。不过，地方政府征地热情被真正点燃却是在改革开放之后，尤其是它们依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规而获得了征收、开发、投资和出让土地的权力和享有土地所有权、占有权、使用权、利益分配权。由此，廉价出让工业用地就成为了各级地方政府在招商引资竞争中最便捷有力的工具。尽管中央在2006年8月31日发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，明确要求从2007 年1月1日开始“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，但是我们发现地方政府仍然大量采用协议方式出让工业用地。对此我们不禁要问：什么因素促使地方政府如此行为？

由于土地问题关系到社会各方的重大利益，因此相关研究非常多。关于中国地方政府的土地出让动机，至今为止有两种基本假说：（a）与财政分权相关的土地财政假说；（b）与地方领导晋升竞争相关的土地引资假说。

现有实证研究都依赖于《中国国土资源年鉴》（以下简称《年鉴》）。然而，《年鉴》数据却存在严重局限性。幸运的是，中国土地市场从2007年开始公示各级地方政府的每一宗工业用地出让结果。这就使得我们可以整理出各城市出让工业用地的数据。

已有实证研究发现，城市政府领导的晋升机会严重依赖于辖区经济规模并在此基础上存在基于省内经济增长率排名的晋升资格竞争。在这种制度背景下，我们有理由推测晋升竞争所引发的经济增长竞争主要发生在经济实力相近的省内城市，尤其是大城市之间。另外，在1994年分税制改革之后，对于任期有限的地方领导来说，以廉价出让工业用地来招商引资可能是获得经济高速增长的最有效办法，因为这可快速引发大量固定资产投资。为此，地方政府不仅会积极争取扩大土地利用年度指标，而且会积极开展土地引资活动，努力将本年度的土地利用年度指标给用尽。这就很可能导致地方政府会不顾中央关于“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”的禁令而竞相以协议出让工业用地的方式来吸引投资，哪怕协议出让土地换来的往往是低质量的投资项目。综上分析，在此给出本文的核心假说。假说1：省内经济实力相当的城市之间存在土地引资的恶性竞争，而且这种恶性竞争在经济强市之间尤为严重。假说2：若市委书记来自省和中央机关或者年龄大于57岁，则该市以协议方式出让工业用地力度要显著地低于其他市。假说3：地方政府出让供应用地的规模与市委书记的任职时间之间存在U型关系，而且底部可能在任职第3年附近。

全国各城市工业用地出让行为实证分析

1.经济实力和经济增长业绩对市政府工业用地出让行为的影响。

第一，数据显示各个城市的工业用地出让总面积、总宗数、协议面积占比、协议宗数占比的经济距离空间相关系数分别约为0.47、0.62、0.43和0.50且都在1%显著水平上显著。这意味着，省内经济实力相近的城市之间在工业用地出让行为方面具有非常强的竞争性模仿。

第二 ，GDP省内占比对于工业用地出让面积的回归系数约为3250且在10%水平上显著，而对于协议面积占比和协议宗数占比的回归系数分别为4.12和3.85且在1%水平上显著。这意味着，一个市的GDP全省占比增加1个百分点，一方面该市政府每年出让的工业用地出让面积会增加32.5公顷，但另一方面该市协议出让的面积占比和宗数占比会分别增加4.12和3.85个百分点。前者并不为奇，而后者却令人玩味。照理说，经济大市的政府领导因享有晋升竞争优势而招商引资压力较小，何况经济大市通常具有较好的投资环境而在招商引资中具有更大谈判力。然而，上述实证结果却显示经济大市反而会更多地采取协议出让工业用地的方式来参与招商引资竞争。这只能说明，经济大市的市委书记之间的晋升竞争更为激烈。

第三，对于工业用地出让总面积和协议出让面积占比，前1年的GDP增长率省内排名的回归系数不显著。笔者认为，其中的一个重要原因是，即便当前经济增长率省内排名靠前，市委书记也不敢放松发展本地经济的努力，因为他们并不能保证事后其辖区经济增长省内排名仍然足够靠前。

总之，上述实证结果表明省内的城市之间存在着以土地引资的恶性竞争，而且在经济大市之间尤为突出。

2.市委书记的个人特征对市政府工业用地出让行为的影响。

第一，市委书记是否来源于中央或省级机关对于工业用地总出让面积和宗数的回归系数并不显著，但对于协议出让面积占比和宗数占比的回归系数分别为-0.070 和-0.062且在1%水平上显著。这意味着，与其他市相比，那些由省或中央机关下派的市委书记当政的市政府出让工业用地的协议面积占比和协议宗数占比分别大约低7和6.2个百分点，尽管该市工业用地出让面积和招商引资宗数并不会发生显著变化。这不仅是因为那些来自中央或省机关的市委书记在招商引资市场上具有了某种竞争优势，而且也因为他们天然地拥有晋升优势而不太愿意冒险违背中央禁止协议出让工业用地的规定。

第二，是否小于57岁的亚变量对工业用地出让面积和宗数无显著影响，但对协议面积占比和协议宗数占比的回归系数为0.047和0.051且分别在10%和5%水平上显著。这意味着，那些年轻的市委书记在土地引资竞争中更敢于冒险违背中央禁令，因为他们需要经济业绩来增加晋升机会；相反，年龄超过57的市委书记已基本失去晋升机会，最大心愿可能就是体面地退居二线，因此无多大动力违背中央规定来参与土地引资竞争。

第三，虽然任职时间及其平方对于协议出让面积占比和宗数占比无显著影响，但对工业用地出让总面积和总宗数有显著的U型影响，且U型的底点在市委书记任职的第3个年头。这证明了命题3。

3.辖区禀赋条件对市政府工业用地出让行为的影响

第一，经济发展水平对市政府出让工业用地行为的影响。一方面，市政府工业用地出让总面积和总宗数随人均GDP的变化而呈现非常显著的U 型，且U型的底部分别大约在人均GDP为2.27万元和2.41万元。这是因为：一则，经济落后城市可以大量吸纳被经济发达地区淘汰的低端产能；二则，经济发展较好的城市对进一步发展落后产能的兴趣已下降，但却无力与发达地区争夺先进产能；三则，经济发达城市对高端产业的吸引力，为之出让的工业用地也多。另一方面，协议的面积占比和宗数占比随人均GDP的变化且呈现非常显著的倒U型，顶部大约在人均GDP为0.78万元和1.27万元。可能的原因是：一则，相对于经济落后城市，经济较发达城市的市委书记还是有较大晋升机会而有较大动力参与土地引资竞争；二则，当经济发展超过一定水平，地方政府对低质量投资项目的兴趣会减弱，何况良好的经济环境增加了地方政府对投资者的谈判力。总之，在招商引资竞争中，经济发展水平较高的城市占据着有利地位，不必过多地采用工业用地协议方式就能吸引到较多的工业投资。

第二，前1年的财政压力指数对工业用地出让总面积和总宗数的回归系数不显著，但与协议出让面积占比和协议宗数占比的回归系数分别为0.425 和0.359且在1%水平上显著，即财政缺口的GDP占比增加1个百分点，地方政府协议出让工业用地的面积占比和协议宗数占比就会增加0.425和0.359个百分点。考虑到该结果是在控制了辖区经济发展水平等因素下得到的，导致该现象的原因可能是：一则，地方政府对本辖区经济增长渴望如此强烈，以至于财政压力不会对地方政府征地和供地规模构成有效预算约束；二则，当一个地方政府财力有限而难以用财政资金为投资者们提供配套性投资时，该地方政府就在招商引资竞争中处于不利地位。结果，该地方政府难以通过招拍挂方式出让工业用地来吸引到足够多的优质投资者，而不得不降低招商引资的质量标准，或者以私下协议的方式向投资者让渡额外的土地价格折扣。

第三，前1年非住房固定资产投资的自然对数仅仅对协议出让面积占比在1%显著水平上有显著相关关系。该现象不难理解：一个市先前的非房地产固定资产投资越多，要么说明该地区已吸引了大量投资而足以拉动未来2～3年的经济增长，从而降低了市政府所面临的招商引资压力；要么暗示市政府已在投资环境上进行了大量硬件建设，增强了对投资者的谈判力，可以更多地通过招拍挂方式出让工业用地来吸引到大量优质投资。

第四，普通中学人数占总人口的比重与协议出让面积占比之间存在显著的负相关关系。该值越高，不仅暗示当地有良好的人文环境和公共品供应，而且也暗示该城市后备的工业劳动力越多，从而可以增加地方政府在土地引资竞争中的谈判力。

（杨其静单位：中国人民大学企业与组织研究中心，彭艳琼单位：国家信息中心；摘自《经济理论与经济管理》2015年第9期）