欧盟气候外交：战略困境及政策转型

文/冯存万 朱慧

欧盟气候外交：战略困境及政策转型

文/冯存万 朱慧

欧盟气候外交陷入战略困境

自20世纪90年代初以来，欧盟就以积极的姿态参与国际气候谈判，并因其资金、技术及其规则优势而成为关键参与者之一。当国际气候谈判进程因美国于2001年退出《京都议定书》而陷入僵局后，欧盟以更加坚定、有力的举措来强化内部气候治理、塑造国际气候谈判格局，明示其将承担国际社会应对气候变化之战役的领导者角色， 并推出了若干项着眼长远的气候外交战略。其中，欧盟分别于2005年及2007年推出国际首个超国家碳排放交易体系（EST）与“能源气候一揽子计划”（亦称2020计划），并于2009年针对哥本哈根大会提出了若干项关键目标。

通过上述步骤，欧盟建立了担当应对气候变化国际领导者的雄心战略。这一战略的基本逻辑是：“欧洲认为自己能够（在应对气候变化领域）起到示范作用，并自信能够在技术、标准等方面产生激励作用，由此占据国际政治的战略高地。”欧盟气候外交战略包含三个层次。第一层，在世界范围内建立并推广欧盟的气候治理模式。通过技术革新以及“最优实践”将欧盟的环境标准“扩展”到世界其他地区，通过自身实践而为全球气候治理创造引领模式；第二层，凭借自身的技术优势和产品竞争力而把握低碳经济时代的“游戏规则”，抢先制定具有示范性和约束性的低碳经济规则，进而将其扩展成为具有竞争优势的国际通行标准，打造欧盟在气候治理领域的规则制定权；第三层，通过气候外交增加欧盟在国际政治、国际道义方面的收益，提升国际影响力，构建欧盟的国际主导权。

然而，在2009年12月的哥本哈根气候大会上，欧盟的气候外交战略遭遇戏剧性的挑战，由会议初期的美欧联合向中国等新兴大国施压，急剧转变为美国同基础四国私下达成协定，促成了《哥本哈根协议》，而长期以来以充当国际气候治理领导者为己任的欧盟则被置于旁观者的地位，成为被边缘化的角色。欧盟所预期的为世界定规则、充当国际气候治理领导者的外交战略不仅没有实现，反而陷入了政策倡议被其他缔约方否定或忽视、领导角色受到公开质疑与批评、气候谈判进程被他国主导的复杂困境。哥本哈根会议使欧盟的气候外交雄心顿然受挫，人们普遍认为这次气候大会对欧盟来说是个巨大的失败。如果说哥本哈根气候大会折射了欧盟气候外交的结构性困境，那么欧盟于2011年强势推出的国际航空碳税政策所遭遇的抵制则表明其外交政策工具也遭遇了失败。从哥本哈根大会到航空碳税的搁浅，欧盟气候外交战略所处的困境已清晰可见。这一困境的核心问题在于欧盟付出了巨大的外交成本但未取得它所期望的国际影响力和主导权，亦无法如其所愿来塑造国际气候治理机制与进程。

欧盟气候外交战略困境的成因

作为世界上最活跃的气候治理行为体，欧盟在具备观念、技术及资金等多重优势的同时却未能如愿推进外交战略，这说明其气候外交战略本身在外部环境判断、目标设定及路径设计等方面存在重大缺陷。依笔者之见，可以从如下几方面来判断其困境形成的关键原因。

第一，欧盟作为外交行为体的角色定位不明及行动效率低下。由于气候行动条约属于欧盟的“混合条约”，参与气候谈判的除代表欧盟的“三驾马车”之外，还包括各成员国的代表。这种多层组织结构导致参与谈判的欧洲代表人数众多，轮值主席国在谈判中需要协调各成员国代表的立场、协助欧盟委员会推进谈判，任务十分繁重。此外，每半年一次的轮值主席国轮换使谈判领导权延续困难、效率低下。而欧盟各国在参与气候谈判的过程中，均不愿为欧盟在哥本哈根大会上提出的雄心勃勃的倡议而牺牲本国的特殊利益。因此，虽然欧盟矢志在联合国体制下形成一个综合性的国际协议并担当领导者角色，但其内部各方的立场分歧及配合不力已经在客观上成为钳制其气候外交战略的重大因素。随着国际气候谈判议题的日趋复杂以及欧盟自身规模及成员国数量的增加，欧盟领导人内部沟通的时间成本持续上升，甚至远超欧盟与其他任何第三方的谈判时间。受制于这一客观事实，欧盟无法通过欧盟委员会代表在国际气候谈判进程中发出统一的声音，这是导致欧盟气候外交战略在哥本哈根大会上遭遇挫折的主因之一。

第二，欧盟气候外交的谈判模式存在局限性。欧盟气候外交模式鲜明地体现出规范性及技术主导型的双重特征。在气候外交实践中，这一规范性体现为欧盟深信并积极推广自身的气候治理模式及规范，将确立具有可量化、可评估、可核查的减排目标作为外交指针。而实际上，气候变化是一个综合性的议题，参与国际气候谈判及治理进程的国家因议题不同而发挥的影响力也各有差异。因此，尽管欧盟在内部气候治理及国际气候外交两方面采取了积极的行动措施，但其应用自身规范性资源来施加影响并试图决定国际气候谈判之规范主导权的行动能力是十分有限的。与中国、美国等国的外交官主导型气候谈判模式不同，欧盟采用及遵循的技术主导型谈判模式使得气候谈判长期处于专业、技术型官僚的掌控之下，由于技术专家欠缺相应的宏观国际视野和外交经验，其谈判立场及手段缺乏战略性高度。从这一角度来看，欧盟在碳市场方面的努力也存在着一种悖论：欧盟将错综复杂的国际碳市场建立于技术型决策者的长期预测基础之上，必然导致其进程的迟滞与前景的不确定性。

第三，欧盟经济的结构性制约。欧盟的经济制约因素极大地限制其气候外交战略的走向与路径选择。一方面，欧盟能源对外依赖严重，支撑其国民经济生产及生活的石油、天然气等重要资源均有较高比例来自进口。为了保障当下的能源供应，欧盟必须将业已推出的气候治理目标和措施进行折中妥协，因此，能源需求使得欧盟的气候治理战略陷入了一种进退两难的困境。另一方面，欧盟基于自身内部气候治理进程的相对优势而设计出引领世界的气候外交战略，但2009年以来发生的债务危机使得欧盟经济状况急转直下，进而直接削弱了欧盟内部气候治理的持续进展。欧盟内部诸多国家以及企业出于经济利益的考虑，纷纷偏离了欧盟设定的节能减排、碳交易等气候治理轨道，尤其是诸多企业以大量减排可能导致工作岗位流失为由纷纷强烈要求欧盟修改既有规则。欧盟成员国及企业界对气候治理的凝聚力下降削弱了欧盟气候外交的内部基础。

第四，欧盟气候外交的单边主义路径与欧盟总体外交战略逻辑的对冲。冷战结束以来，欧盟在诸多国际事务中秉承了外交、斡旋、谈判、协商的模式，并成为多边主义的典范，而在气候外交领域，则呈现出强制推行规范、奉行单边主义以激发域外气候治理行动的特征。首先，欧盟将内部气候变化法律适用于欧盟域外温室气体排放领域，构成了欧盟气候外交单边主义的基础。欧盟曾试图推行的国际航空碳税政策便是其鲜明例证。根据有关测算，一架从美国旧金山飞往英国伦敦的航班所排放的碳，29%发生在美国领空，37%发生在加拿大领空，25%发生在公海领域，只有不足9%发生在欧盟领空。可见，从属地管辖的角度来看，欧盟试图对域外航线征收碳税的行为已经构成了强制性的单边行为。其次，欧盟针对发展中国家采取了选择性的气候外交措施。欧盟环境外交政策的基本逻辑是基于自身利益而把环境问题经济化与政治化，这对发展中国家而言有其不可避免的局限性。在针对京都第二承诺期的气候谈判中，欧盟近年来所主张的发展中国家也应承担强制性、义务性减排责任的立场已经与众多发展中国家、特别是发展中大国所坚持的“气候问题的本质是发展问题”基本主张形成尖锐冲突。客观而言，这种单边主义也是欧盟气候外交的复杂性体系的外在映像：一方面体现了欧盟基于能力自信而为全球社会提供气候治理制度的迫切心态；另一方面也充分说明现实环境中欧盟气候外交战略的矛盾性以及不适应性。

欧盟气候外交政策转型特点与趋势

哥本哈根大会暴露了欧盟气候外交战略的多重困境，为此，欧盟推出多项转型举措。尽管，这些转型政策可能会经历反复的试错与调整而呈现出流变性，但是，我们依然可以发现其中的转型特点及趋势。

第一，从长远战略转向中期战略。国际气候谈判的艰难进程，使得欧盟意识到气候治理的阶段性渐进发展之必要。此外，欧盟与成员国权限共享与相互牵制的气候治理机制也导致“欧盟善于制定措施但疏于落实”的弊端。因此，欧盟在已有“2020气候治理”近期目标与“2050战略”长远目标的基础上，着手制定介于两者之间的“2030战略”治理目标。具体而言，面向2020年的“三个20%”目标促进了温室气体减排、可再生能源发展和能源节约。但欧盟统计局数据显示，欧盟成员国虽然已稳步推进实现可再生能源的目标政策，但还需要出台新政策以保持前进的步伐，2020年之后如果没有合适的政策框架，可再生能源增长将陷入低迷。欧盟委员会在2014年1月向欧洲议会和欧盟理事会提交的报告中提出，如果欧盟在现有政策基础上加大行动力度，就有可能在2030年实现40%的碳减排目标。因此，根据2050战略远景路线图，并考虑到各成员国的经济承受能力、竞争性、能源安全等因素，欧盟提出了“2030战略”，并试图通过这一中期战略的制定与实施来增强其气候战略的可操作性。值得注意的是，尽管环保主义者对“2030战略”的减排目标并不满意，认为其减排40%的目标实际上是对已经过时的“2020计划”目标的简单套用，但欧盟官员指出这已经是在欧债危机影响下所能做出的最大承诺。而部分欧盟成员国、重工业游说团体以及欧委会的支持者也表示，在资金捉襟见肘的时期，他们已无力承担过多的减排责任。可见，坚持相对保守的中期目标将是未来一段时间内欧盟气候政策的主要特点之一。

第二，从重视环境治理的全球规范转向重视能源安全的现实利益。哥本哈根峰会之前，欧盟一直努力通过“气候—能源”政策实现低碳经济政策转型，推动实现气候变化、能源安全和经济竞争力三重目标之间的有效平衡。随着债务危机对欧盟持续冲击以及乌克兰危机所导致的欧盟—俄罗斯关系的恶化，欧盟及成员国的政要、民众对自身能源安全的忧虑程度大幅攀升。因此，能源安全在欧盟的气候外交转型设计中成为关键的考虑因素，并将继续决定着今后的气候外交取向。正是出于这一考虑，欧盟“2030战略”及“2050战略”的出台，优先突出了能源安全的重要性，也实现了政策重点由环境向能源的转变。基于同样的原因，欧盟委员会决定将气候变化谈判和能源问题的管辖权限由对外关系总司转至气候变化与能源总司，以增强气候谈判与能源安全事务之间的协调性。

第三，从强调主导地位的强硬风格转向维护伙伴关系的温和风格。在重申欧盟对引导国际气候谈判及治理之战略目标的同时，欧盟也开始关注到国际力量对比变化、特别是新兴国家崛起对气候治理议题所产生的影响。如果说在哥本哈根大会前，欧盟对中国、印度、巴西等国采取的是强制、批评的姿态，硬性要求这些新兴大国遵循欧盟设定的气候治理路线，那么哥本哈根大会后，特别是债务危机的拖累使得欧盟在国际气候谈判领域的领导能力下降，也迫使其改变了对新兴国家的态度。所以，欧盟认为气候外交的最关键步骤之一，即是推动与强化遍布世界各地的合作伙伴关系，包括那些在气候谈判进程中具有重要影响力的国家或国家集团，例如美国、中国、俄罗斯、南非、印度、巴西以及非洲国家、东盟国家等。

第四，从基于政府间主义的单边示范模式转向具有法律效力的顶层设计。在哥本哈根大会之前，欧盟认为自身减排成就可以在世界范围内起到极大的示范与促动作用，同时也可以借用道德制高点及话语权来对其他国家“耳提面命”。但哥本哈根大会上美国与基础四国等撇开欧盟达成协议的事实让欧盟感觉到了这种示范模式的软弱无力，同时也持续感受到全球气候变化趋势下的巨大压力，因此，欧盟转而寄希望于在全球社会建立起对各缔约方均具有显著约束力的全球协定。2011年以来，欧盟将达成具有综合性、全球性和法律约束力的全球气候协议作为气候外交的主要目标，并将2015年巴黎气候大会作为实现这一目标的时间节点。在这一理念的指引下，欧盟将推动建立全球性气候协议贯穿于气候外交政策转型过程中，并成为具有标志性意义的政策目标。

结语

欧盟气候外交困境的形成原因是多方面的，且这一困境及其成因仍将持续一段时间，并对欧盟的气候外交转型产生深刻的影响。尽管欧盟为重获国际气候治理领导权付出了多方面的努力，但客观而言，欧盟所采取的气候转型政策并未从根本上消除前文所述的困境形成因素，甚至存在着政策缺失或错位的情况，比如气候外交谈判模式仍未进行根本改革，新能源补贴资金缺口因债务危机而不能得到解决，等等。从某种意义上说，目前已采取的转型措施仅仅是欧盟在多重危机压力之下所仅有的若干项选择而已，这意味着自哥本哈根大会以来的气候外交困境仍将继续。从外部看，欧盟如果没有更具雄心的新目标以及具体举措，恐怕很难激励国际上的主要排放国，如美国、俄罗斯等，在维护人类生存空间的高尚理念感召下做出相应的承诺。值得注意的是，在欧盟看来应积极争取的气候外交领导者地位，实则是其他国家无意相争的次要目标。因此欧盟所采取的积极气候外交措施很可能受到其他国家谨慎甚至消极的政策回应，从而再次遭遇战略落空的窘境。此外，欧盟在向发展中国家提供应对气候变化所需的资金及技术援助意愿上一直处于低迷态势，而欧债危机导致的经济衰退则必然扩大这一态势。即使在为2015年巴黎气候大会而积极筹备的过程中，欧盟也并没有清晰展现它对发展中国家最关心的气候资金问题的立场，这势必会增加发展中国家乃至更多谈判缔约方对欧盟的失望与抵制的情绪。面对融资不力这一气候外交的短板，荷兰气候变化专家路易斯指出：“欧盟关于巴黎条约的愿景和欧盟减排目标都是植根于欧洲的土壤中。这样的政策并不会缓解来自发展中国家、主要经济体以及美国对这种欧盟单边气候变化政策的阻力。”从内部看，欧盟在转型政策方面也有诸多争议。比如“2030战略”的气候能源目标受到了欧委会能源委员的公开质疑，委员们认为欧盟的目标不但无助于全球升温控制，还会给欧盟带来高昂的成本，从而延长欧盟经济复苏进程。

不过，客观而言，欧盟所推行的气候外交战略仍然具有强大的合理基础。其中，全球应对气候变化的客观需求、欧盟自身强大的气候治理技术力量以及领先国际社会的低碳经济等发展理念，仍旧是构建欧盟在气候治理领域中比较优势的不可替代因素。因此，欧盟近年来遭遇的外交困境也只是其发展过程中的一个环节，尽管目前这一困境没有得到明显的改善，但并不能因此而否定其气候外交战略的存在价值，更不可小觑其未来复苏的力量。

（冯存万系武汉大学政治与公共管理学院副教授，朱慧系武汉大学政治与公共管理学院国际关系专业硕士研究生；摘自《欧洲研究》2015年第4期）