全球气候治理碎片化时代：国际领导供给与中国的战略选择

文/李慧明

全球气候治理碎片化时代：国际领导供给与中国的战略选择

文/李慧明

制度碎片化和领导缺失已经成为影响全球气候治理成效的重要因素。全球气候治理碎片化沿着制度内和制度外两条轨道发展，总体而言，具有合作性碎片化的特征，这种特征使得国际领导的重要性更加凸显。在碎片化时代，鉴于全球气候治理的全球公地和全球公共产品的特性，其更多地需要方向型、理念型和手段型国际领导。

全球气候治理双轨碎片化背景下的国际领导

根据全球气候治理制度碎片化的特性、全球气候治理问题本身的特征及其对国际领导供给的特别要求，可对全球气候治理的国际领导供给提供一个框架设计。

首先，目前全球气候治理正处于一个关键的转型时期，国际领导正逢其时。其根据有二：第一，随着治理制度碎片化的加剧，各种制度和机制竞相发展，各种行为体参与其中，气候治理在两条轨道上日益呈现出一种纷乱无序的局面；但与此同时，国际社会对气候变化带来灾难性影响的担忧加剧，应对气候变化的紧迫性进一步增强，普遍希望大国积极承担其相应的责任，发挥领导作用，气候治理的领导需求进一步上升。尤其是经过2009年哥本哈根气候峰会的政治动员，全球气候治理尽管依然进展缓慢，但是其在全球议程中的影响力却日渐增强。可以说，经过近30年的曲折演变，尤其是经过2008年世界金融危机影响之下和2009年哥本哈根气候会议之后的低潮期，全球气候治理正在迎来又一次走出低谷的强势反弹期，对领导的需求远远大于供给。第二，在很大程度上，全球气候治理正在成为影响国际秩序转型的一个支点和核心要素，“在气候变化问题上享有主导权，将成为掌握未来世界主导权的必要条件之一”。那些发挥国际领导的国家或国家集团虽然暂时会受到一些国内和国际压力，但长远来看，担当国际领导的国家或国家集团至少在以下三个方面将获得巨大收益：一是获得巨大的软实力资源；二是获得巨大的绿色收益；三是成为低碳经济时代的规则制定者和主导者。

其次，当前及今后的国际领导应该是一种绿色国际合作领导。第一，这种领导的方向和理念必须是指向绿色发展的低碳经济，高消耗和高碳排放的经济再也无法持续下去，环境友好、低碳和可持续已经成为未来经济社会发展的必需标准。第二，这种国际合作领导的方向在于超越传统现代化的话语和理念，重聚绿色发展的全球共识，引导全球走向低碳经济，使全球气候治理各方获得共赢。第三，这种国际领导必定是基于多边主义理念下的国际制度和国际机制。结构性资源在关键和必要的时刻仍然是需要的，但任何气候治理的国际领导都不可能凭借其强力而实现目标，合作将是首要的选择，基于一定国际制度分享领导权的方式将成为全球气候治理最具合法性的领导方式。第四，无论未来的气候制度如何演变，第一轨道和第二轨道上的气候机制仍然不大可能融合成一套高度一体化的气候治理体系，当前及未来的气候治理仍然需要区别不同轨道上的不同领导。德国著名环境政治学者马丁·耶内克曾经指出，在国际环境治理的发展过程中始终存在着两种路径的竞争与协调。一种是通过国家之间的协调或通过国际组织——如联合国——的努力在国际上达成共识，来解决全球环境问题，如国际气候治理中的《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）及《京都议定书》的达成，这种模式可以称之为“通过国际规制的治理”，另一种是通过国家之间的竞争与学习，主要依靠某些国家的先驱行动影响和带动其他国家来达到解决环境问题的目的，这种模式可以称之为“通过国家先驱政策的治理”。这种理念应用于气候治理，国家的先驱政策使得绿色技术的创新者获得先行者优势，并可为国际气候制度提供规则和规范，这种政策的实施者正在成为协调气候治理两条轨道上制度碎片化的理想领导者。

大国在协调制度碎片化中的国际领导责任

纵观全球气候治理20多年的发展，美国一直在扮演消极的领导者角色，甚至是全球气候治理的“阻碍者”，欧盟总体而言是一个积极的领导者，而中国更多是在“77国集团+中国”的阵营中发挥一个潜在领导者的作用，三方在各自的阵营内经营自己的领导地位。在长期的全球气候治理进程中，基本上形成了三大集团：以美国为首的伞形国家集团、欧盟、发展中国家集团。然而，近年来在气候治理碎片化的影响下，在国际经济和政治格局发生重大变化的背景下，这三大集团不断出现分化与重组。在《京都议定书》第二承诺期的谈判中，加拿大、日本、新西兰和俄罗斯表示不接受第二承诺期，而澳大利亚接受了第二承诺期，有向欧盟立场转变的可能。通过近年来的国际气候谈判，发展中国家阵营开始分化，在2009年哥本哈根气候会议上，主要由美国和基础四国主导达成的《哥本哈根协议》并没有被缔约方大会认可，作为发展中国家的苏丹和玻利维亚等国表示拒绝接受，反映出了发展中国家集团内部立场的分化。在2011年的南非德班会议上，小岛国联盟和欠发达国家与欧盟发表了一份共同宣言，呼吁采取更加积极的行动，小岛国联盟和欠发达国家的立场和意愿开始向欧盟靠拢。作为伞形集团成员的冰岛在2009年提出加入欧盟的申请，尽管目前由于担心欧盟的共同渔业和农业政策损害自身利益，已经宣布放弃申请，但仍希望与欧盟保持密切关系，表明冰岛正在向欧盟靠拢；而伞形集团的另一欧洲成员挪威在近年来的国际气候谈判中也开始“追随”欧盟。从这些谈判集团的分化与重组中，我们看到，除了欧盟的跟从国集中于其成员国和个别欧洲国家之外，其他两个集团都比较分散，有些国家的立场还在摇摆不定，还有一些旁观国家在静观其变。这从另一个侧面反映了全球气候治理碎片化和领导缺失的现实，同时也表明当前全球气候治理迫切需要国际领导发挥重要作用，全球气候治理给所有国家的发展道路和发展方式选择都设置了严格的限制，绿色低碳发展的全球共识正在形成，促进绿色低碳发展既是全球的公意也是全球的公益。纵观全球气候治理的实践，按照我们对国际领导的界定，并非只有大国能够发挥领导作用，但无论是从经济实力还是从减排的实际责任来看，大国无疑具有更大的能力，也需要承担更多的国际责任。2012年全球温室气体排放量前十位国家的排放总量占全球排放总量的近70%，而中国、美国和欧盟三者就占到了全球排放量的近45%。这在很大程度上反映了大国或国家集团在全球气候治理中的强大结构性权力及其应承担的相应责任。

近年来，随着国际气候政治格局的变迁，特别是由于美国和基础四国事实上主导了《哥本哈根协议》的达成，许多学者指出，美国和中国在国际气候政治中的结构性权力正在上升，有学者认为，在当前的全球气候治理中，美国和中国正在陷入某种消极的权力均势状态，美国试图通过绑定中国来达到其在国际气候谈判中的政治目的，事实上已使全球气候治理陷入了深刻的结构性僵局之中。然而，目前这种僵局似乎正在被打破。由于全球气候变化的紧迫性，治理全球气候变化的倒逼机制正在发挥作用。在中国提出构建中美新型大国关系的大背景下，中美两国的权力均势正在朝着积极的合作方向转变；欧盟在2011年德班气候会议及其之后一直发挥着领导作用，并承担起“领导兼调解者”的角色。中美欧的三边互动表明，以联合国气候制度为核心的绿色国际合作领导体制正在显现。2014年10月，欧洲理事会通过了欧盟委员会在年初提出的2020～2030年的能源和气候政策目标，为2015年新国际气候协议的达成进行提前动员。2014年11月，在北京召开的亚太经合组织领导人非正式会议期间中美两国达成《中美气候变化联合声明》。中美各自明确提出了2030年和2025年的减排承诺，成为全球气候治理大国合作的重要成果。2015年3月，欧盟委员会在提出其“自主决定贡献”的文件中，明确呼吁中国、美国与欧盟一道发挥政治领导作用。作为全球气候治理中最具影响力的三大力量，中美欧的举措无疑是朝着国际合作领导的方向前进。

2011年德班气候会议以来的全球气候治理发展表明，在通往2015年巴黎气候会议的道路上，尽管依然存在着激烈的利益斗争， 但中美欧正在寻求合作。在联合国气候体制的框架下，欧盟正在发挥方向型和理念型领导的引领作用，中国的气候政策正在转向积极，同时，奥巴马政府尽管仍然受到国会的牵制，但其气候政策也在朝积极的方向转变。目前， 欧盟、美国和中国均已经向《公约》秘书处提交了 “国家自主决定贡献”清单。其中，欧盟提出到2030年在1990年的基础上至少减排40%；美国提出，到2025年在2005年的基础上减排26%～28%，并强调将尽最大努力达到28%。2015年6月30日，中国也提交了“国家自主决定贡献”清单，承诺了到2030年的自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。中美欧三边互动的积极效果，为全球气候治理的国际合作领导注入强劲动力。

中国的绿色气候大战略

中国已被推向全球气候治理的前台，巨大的人口数量和快速发展的经济与城市化进程使中国碳排放呈现高速增长态势，不但正在面临着来自国际舆论的巨大减排压力，而且也日益遭遇来自于国家内部的资源约束和环境退化压力。正如中国国际气候谈判代表团团长解振华曾经强调指出的，中国既是气候变化的受害者，也是气候变化的“贡献者”，因为中国目前已经是第一排放大国，总排放量占全球的25%以上，每年新增的排放量也不少。积极应对气候变化与转变发展方式和消费模式，调整结构，提高经济增长的质量效益在价值取向和政策措施上是完全一致的，积极应对气候变化是中国可持续发展的内在要求。有学者曾指出，“中国目前处于一种二元境地”，如果在节能减排方面不承担相应责任就是“不负责任”，若要承担过多责任同样是“不负责任”。这种“二元境地”或者说“两难境遇”需要中国积极统筹国际与国内两个大局，认清自己在全球气候治理中的使命与责任，认清低碳发展（绿色发展）的全球性潮流，制定中国发展的“绿色战略”。中国发改委发布的《中国应对气候变化的政策与行动2014年度报告》中也强调，“粗放发展模式已经难以为继，切实转变经济发展方式、推进绿色低碳发展的任务日益紧迫。坚持绿色低碳发展、积极应对气候变化，既是新时期中国政府大力推进生态文明建设，实现可持续发展的必由之路，也是树立负责任国家形象，为保护全球气候环境作出积极贡献的现实选择”。

第一，认清全球发展的时代潮流，强化绿色发展理念。国际国内的双重压力已经清楚地昭示中国必须积极统筹国际国内两个大局。绿色发展正是统筹国际国内两个大局的最佳契合点，绿色发展不仅是为了减缓日益增大的国际减排压力，更是实现中华民族永续发展的内在要求，当今世界，绿色发展，走向低碳经济，走可持续发展的道路已经成为全球性共识。目前，欧盟、日本和美国等发达国家正在进行深刻的经济结构调整，把低碳能源技术作为核心竞争力进行打造，试图抢占未来低碳经济的高地。我们必须要有着眼未来和投资未来的大战略，未雨绸缪，以绿色发展整合我们当前在全球气候治理中多重身份的冲突与利益冲突，以绿色发展树立国家形象，以绿色发展为人类文明的发展作出中华民族的贡献。

第二，中国要准备承担相应的全球气候治理领导责任。国际领导是促进国际合作的必要因素，它不同于霸权，中国没有必要对其过于敏感而不愿意发挥。全球气候治理的实践表明，国际领导正是气候治理制度形成的必要条件，领导不是支配和控制，而是对全球气候治理的责任。对于中国而言，这种国际领导责任主要表现在三个方面：一是带头转变发展理念和方式，走绿色低碳道路；二是为更加脆弱的国家提供适当的资金和技术援助；三是积极主动地推动全球气候治理取得实质性进展，更多发挥方向型、理念型和工具型领导的作用。2014年3月习近平主席访问德国在科尔伯基金会发表演讲时指出：“我们将从世界和平与发展的大义出发，贡献处理当代国际关系的中国智慧，贡献完善全球治理的中国方案，为人类社会应对21世纪的各种挑战作出自己的贡献。”这说明，中国已经清醒地认识到积极参与全球治理并发挥重要作用的价值和意义。当前的中国已经不是全球治理的被动参与者和旁观者，当我们已经成为问题本身的一部分原因和问题解决的一部分时，国际社会已经要求中国承担领导责任了。当然，中国应该在对自身的实力和能力有一个清醒定位的基础上发挥相应的领导作用，而不是盲目地为发挥“领导”作用而领导。中国确实仍然需要谨慎看待和追求国际领导权，但在全球气候治理中，我们也确实需要转变观念，真正从世界发展的“大义”出发积极贡献“中国方案”，发挥自身的国际影响力，积极推动国际气候谈判在2015年取得实质性进展，为2020年后新的全球气候治理体制的形成贡献自己的力量，发出自己的声音，承担相应的职责。如前所述，中国事实上已经为2015年新气候协议的达成发挥了积极的领导作用，已经明确承诺排放峰值的节点，为自身赢得了赞誉，“这是中国首次在排放峰值的表述中使用具体的日期，而此次中美两国共同承诺减排目标也具有高度的象征意义。此次，中国面对气候变化的挑战，展现了真正的领导力，值得国际社会的赞誉”。在接下来的艰苦谈判中，中国需要继续灵活应对，既要协调好与美欧之间的合作关系，也需要继续协调好与其他发展中国家的合作关系，从全球公意出发，为即将到来的新全球气候治理体制的形成贡献自身的力量。

第三，在坚持联合国气候治理机制在全球气候治理中主导地位的同时，选择性地介入《公约》外气候治理制度。全球气候治理正在形成基欧汉和维克特所谓的“气候变化的体制复合体”，一个多层面、多领域、多行为体复合形成的治理体系框架日渐显现，两条轨道并行的发展趋势短期内不会改变。但联合国框架下的国际气候制度依然是最具有合法性和权威性的治理制度，主权国家依然是全球气候治理的主要单元和载体。因此，中国应该坚持联合国气候治理制度的主导地位，把气候外交的主要精力置于构建新的国际气候协议上。与此同时，要有选择性地加入一些《公约》外治理制度，并有效协调二者之间的关系，使其产生合力，向着全球气候治理的终极目标发展。

（作者系济南大学政治与公共管理学院副教授；摘自《当代亚太》2015年第4期；原题为《全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择》）