中央风险与地方竞争

文/温铁军 计晗 张俊娜

中央风险与地方竞争

文/温铁军 计晗 张俊娜

中央调控与地方行为的分歧

中央与地方关系是理解国家体制的一个基本问题，在一国的经济与政治关系中居于十分重要的地位。

如果从国家权力运转的角度去窥探中央与地方关系，可以发现中央调控和地方发展之间存在明显的分歧：长期以来地方政府几乎没有可能执行中央的宏观调控，或者说，没有一个上级政府制定的指标被认真执行过。而且近年来，中央与地方的利益冲突和政策博弈己经愈演愈烈，甚至在保护耕地、调整房市、规范招商引资等一系列事关国家安全的重大问题上，因地方政府的抵触，中央的宏观调控政策陷入“失灵”的尴尬境地。

地方政府公司化竞争与有限责任化

中央与地方矛盾的制度性根源，大部分研究将其归结为中央向地方的历次分权和以GDP为核心的政绩考评体系的行为逻辑，由此也派生出地方政府公司化。

如果回顾中央向地方分权的实践历程，不难发现，每次分权都与中国遭遇周期性经济危机的宏观背景高度相关。第一次分权发生于1958一1960年期间，因苏联援华投资中辍，财政资金陡然下降，财政赤字持续增加，1959年与1960年的赤字规模达到财政收入的10%以上，紧接着造成国民经济大幅回落——GDP在1960年出现下滑，在1961年下滑幅度达到27.3%！第二次分权发生于20世纪60年代末至70年代初，正值中国周边地缘政治趋紧，“三线建设”投资需求巨大，直接导致内生性财政赤字。从1980年到1993年又经历了三次以财政体制改革为名的放权让利，其特征都是“分灶吃饭”和“财政包干”。

然而，这一做法从1990年代初中央政府应对危机而采取的带有集权性质的分税制改革起——被彻底扭转了，个中缘由十分耐人寻味。一方面，中央的财政收入比重偏低，直接导致了中央财政的连年赤字；另一方面，改革开放以来，地方政府依靠中央所赋予的财权和自主权，逐渐形成相对独立的利益主体，并采取了类似公司化的运作方式。

诚然，地方政府的这种公司化竞争体制，的确对过去30余年的经济高速增长起到了积极作用，然而事物都具有两面性，这也带来了一系列的严重后果：一方面体现为因过度干预经济而导致的诸如产能过剩与宏观经济波动加剧、地方保护和诸侯经济的形成、权力寻租行为滋生等问题；另一方面，地方政府公司化还体现为因在民生和公共服务方面的职能缺位而导致的诸如社会冲突难以调和、公共物品和服务供给不足、资源浪费与环境破坏等问题。

地方政府公司化竞争体制更为深刻的影响在于地方政府基本性质的改变：从过去名义上承担无限责任的“人民政府”演化为实质性地承担有限责任、甚至连有限责任都未必承担的强权性“权力公司”。加之，伴随着1980年代日益激烈的公司化竞争，地方政府已经呈现出有限责任化的倾向，但却未见相应地适用于有限责任公司的制度规范。这使得有限责任化的地方政府往往不承担风险，最终风险都上交给中央。

尤为值得注意的是，1994年的分税制改革使得中央财政收入占比从22%陡然升至55.7%，地方财政收入占比则相应地从78%滑落至44.3%，并且在之后的财税改革中，中央与地方的财政收入分成基本维持在一半对一半。显然，分税制改革在一定程度上实现了中央对地方的财权上收。而且，之后的金融系统改革、建设用地指标管控和政府机构改革等举措，都带有中央收权的色彩。这些措施，在一定程度上限制了地方公司化的无序竞争。然而，迄今为止，这些改革并未从根本上改变长期以来形成的地方政府独立的利益主体地位，事实上还是在相对分权的格局内对中央与地方利益分配的调整。而且，在中央与地方的政策博弈过程中，地方政府能以地方治权被上收为由拒不服从中央调控，从而可能导致中央与地方的矛盾更为激烈，并强化地方政府有限责任化的倾向。

中央政府承担无限责任：制度优势与现实挑战

正是这种公司化地方政府完全不承担其追求外向型经济增长所造成的巨大风险、而是全部上解到中央的严峻局面，才迫使中央政府不得不采取一手增发货币，一手增发政府债券。在采取这两个客观上制造通货膨胀的国家信用扩张手段的同时，推出人民币主动大幅度贬值为实质内容的“外汇并轨、一步到位”和“中央—地方分税制”等被称为“宏观经济体制改革”的应对措施。

中央政府于1993～1994年竭力化解的公司化地方政府所上交的最终风险的过程，至今仍然被海内外理论界意识形态化地归纳为“深化市场经济改革”。尽管如此，这些改革都实质性地表现出所谓中央政府的“政府理性”之内涵——根本不同于私人利益最大化的市场理性——中央政府必须对国家经济安全承担无限责任。

而之所以中国的中央政府的无限责任属性能够成立，有其必要条件：只有在中央政府直接掌控国债发行和国家金融权力并且坚持不对外开放资本市场的条件下，才能采用国家主权直接派生的“政府信用”扩张——包括赤字财政和制造通胀等手段——来承担当期政府对国家安全的无限责任。

可见，凭借国家政治强权维护核心经济主权所派生的财政和金融这两个方面的国家信用扩张，才是中国特色的化“危”为“机”的制度基础。或者说，这是中国无限责任政府能够特立独行于西方有限责任政府体制的内因……

中国上层建筑尤其是中央政府的无限责任属性，还体现为1990年代末以来中央政府大规模下达专项资金用于“三大差别”再平衡战略、棚户区和老工业区改造、农民粮食、社保、医疗的补贴等诸多普惠全民的政策安排。

中央政府承担无限责任的体制，恰是维持国家长治久安和可持续发展的制度优势。然而，这种体制在现实中遭遇到重大挑战。一方面，构建无限责任上层建筑的经济基础应该是全民所有制的无限责任企业，具体形态主要表现为国有企业。国有企业的全民所有的产权性质，决定了国有企业的经营收益理应全民共享，而由于实践中全体人民不可能直接参与国有企业的利润分配，因此由全国人民代表组成的全国人大委托给中央政府全权负责管理，中央政府则作为总代理人负责将国有企业利润向全民（包括国有企业）分配。照此逻辑，国有企业的利润理应全部或至少大部分上缴中央。事实上，现行的国有资本收益的收取对象仅为中央管理的一级企业，而其中仅中央企业拥有全资或控股子公司的国有独资企业才上交利润，并且除军工企业和转制科研院所企业外，上交利润比例仅为5-10%，远远低于国外国企35%的利润上缴。

另一方面，中央应对风险承担无限责任的最直接措施是政府信用扩张，增加发行国债和货币，这就对冲了滚滚涌入的外国纸信用和国内财富群体积聚起来的纸信用，从而引发海内外财富群体的严重不满。

经济分层条件下中央—地方利益失衡格局长期化

如果以工业化的一般经验过程划分新中国成立以来的经济发展阶段，那么，1980年以前主要是工业化的原始积累阶段；1980年之后是工业化所形成的产业资本结构调整与扩张阶段；世纪之交中国进入产业资本过剩阶段。

伴随着30余年的高速发展，中国的中央政府与地方政府在经济基础层面陷入了一个地方产业竞争与中央金融垄断相互强化的循环之中：地方政府主导产业资本竞争，导致中央政府强化金融权力垄断，这又进一步加剧地方产业资本竞争……中国经济在中央与地方之间形成了日益固化的层次划分：地方政府的经济基础仍然是产业资本主导的实体经济，而中央政府的经济基础则演变成金融资本主导的金融经济。

在经济分层条件下，中央政府和地方政府各自遵循着不同的“政府理性”和相应的行为逻辑，两者之间的利益结构格局失衡也就势所必然。并且，因经济分层的日益固化，而中央的宏观调控在经济正常运行条件下经常难以贯彻，中央—地方利益失衡的格局可能将维持很长一段时间了。

缓解中央—地方利益矛盾的出路

在中央层面，中央政府承担无限责任作为中国特色的制度优势，其经济基础理应得到夯实。因此，需要强化国有资本，并且明确收益向全民分配，具体的操作方案如成立公共信托基金、以中国公民资格入股平均分红等等，其实，只要能够体现公平性和普惠性的具体方案都可试点。

在地方层面，公司化的地方政府作为风险的主要制造者，可以说是中央—地方矛盾中的主要方面，如何降低风险、在地化解风险、分担风险责任就成为改造地方政府行为的基本思路。一是以生态文明理念和三产化思路开发利用本地资源，降低地方政府竞争风险。二是鼓励多方主体共同参与政府治理，在地化化解风险。三是对直接关乎国家安全的地区财政支持从专项转移支付为主改为一般转移支付为主，促使地方政府分担风险责任。

在国际层面，以国有金融为主的金融资本与以地方企业为主的产业资本联合“走出去”，能够实现“双赢”，有助于缓和中央—地方矛盾。

（温铁军系中国人民大学农业与农村发展学院教授，计晗、张俊娜系中国人民大学农业与农村发展学院博士生；摘自《国家行政学院学报》2015年第4期）