化工行业碳减排政策面临的问题和建议

◎　甘志霞　 张玮艺



化工行业碳减排政策面临的问题和建议

◎甘志霞 张玮艺

摘要：政府部门在政策上高度重视化工行业碳排放情况，然而目前的减排政策仍存在一些问题，使得减排激励效果不是十分理想。本文通过对化工企业相关减排政策进行分析，找出目前减排政策中的不足，并借鉴欧盟的相关政策特点提出对策建议。

关键词：节能减排；减排政策；化工行业

近年来，“减排”一直是国际上的热点话题。化工行业是传统的高碳行业，其产业的高速发展一直受到以损害生态环境为代价的质疑。以往对减排政策比较完备的研究多数是针对国家层次的减排政策加以分析，而本文着重针对化工行业进行行业减排政策研究，并借鉴欧盟相关政策的特点提出有关建议。

政策现状

1.政府高度重视化工行业碳排放情况，多个部门在“十二五”期间均单独或联合发布了有关化工行业减排的规章和标准类政策

减排政策工具大致可以分为规章和标准、税收和收费、可交易的许可证、自愿协议、补贴和其他激励措施、研究和开发、信息政策等类型［1］。

在“十二五”期间，国家发改委、环保部、工信部、财政部和国家能源局等政府部门均单独或联合发布了有关化工行业减排的政策。各个部门不仅对化工行业节能减排进行了整体规划，提出了能源清洁高效利用的具体目标，制定了清晰明确的减排标准，并且针对化工行业各个子行业的不同特点分别制定了具体的减排政策，严格限定了准入条件。这些政策均属于规章和标准，性质均为管制性政策工具，对化工行业的减排目标有着具体的要求，从整体作用效果上看，对各个企业的碳排放起到了一定的控制作用。目前，国际上也将标准和管制性的传统政策工具作为促进减排的基础性政策工具，并把控制能源效率作为基本的控制对象，以技术标准或规章制度的形式呈现［2］。

2.积极试建碳交易市场，通过经济手段推动化工企业减排

除了“命令-控制式”的政策工具，我国一直在探索传统政策工具与市场化手段的结合，其中构建全国的碳交易市场是重要的市场化减排手段之一。2011年10月底，国家发改委批准了两省五市（北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳）开展碳排放权交易试点。截至2014年11月底，全国累计成交1436万吨，成交金额超过5亿元，7个碳交易试点中均有化工企业被囊括在内。

从国际经验来看，多数国家在制定减排政策时将“命令-控制式”政策工具与“市场化”手段相结合，整体呈“混合式”特征。在政策工具组合中，管制和标准政策是“基础性”政策工具，其次是财政政策，并辅以自愿协议、信息政策等工具；在市场化工具中，欧盟国家对于碳税和全国性碳交易市场有一定实践，伞形国家集团（特指在当前全球气候变暖议题上不同立场的国家利益集团，包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、俄国和乌克兰）对区域性碳交易市场有充足的经验和严谨的探讨［3］。我国正在向先进国家学习，市场化减排手段在试用中初见成效。

在化工行业中，石化企业一直都是碳交易市场上的积极参与者。碳交易市场开始试点以来，以国内三大石油公司和外企为首的石化试点企业参与积极性很高，均建立了专门的部门负责碳交易和碳资产的管理工作。

3.国家重视化工企业减排技术升级和创新，并积极构建产业链和循环经济，以实现污染物循环运用

“十二五”时期，我国更加重视对于减排高新技术的研发和推广，将清洁生产和末端治理放在了同等重要的位置。各个科研机构重点研发有关提高原料利用率和尾气回收率的装置，并取得了一定的成效。由于化工行业的特殊性，煤化工、电石等化工子行业产生的废弃物质通常是其他子行业如甲醇的生产原料，因此国家积极构建化工行业的产业链，把循环经济的思想运用到研发尾气利用装置中去，成功研制了许多尾气回收利用和高效生产副产品的高新技术设备，许多高新技术位列世界同行业前列。在国际上，正是由于重视高新减排技术的研发和推广，才使得欧盟、伞形国家集团的化工企业有广阔的减排空间和较低的减排成本。

面临的问题

1.化工行业目前的减排政策多为规划和计划，强制性法案不多，政策对企业的影响力不够，不同部门政策之间的协同效果不理想

（1）从有关化工行业的减排政策可以看出，虽然政策数量繁多、目标明确，但是多数名称为“项目规划”、“指导意见”、“行动计划”和“布局方案”等，仅有一些行业准入条件为硬性指标。这导致企业对于碳排放不够重视，对于生产设备应达到的技术标准也较为自由，尽管政策总数增多对化工行业的碳排放影响增大了，但是单个政策的影响力有降低的趋势［4］。

（2）制定减排政策涉及多个政府部门，尽管政策之间有一定的协同性，但是企业在面对不同部门制定的政策时容易主观地把政策的力度根据制定部门进行分类，选择性地忽略一些“非重点部门”制定的政策，对政策的整体协同效果和政策力度会产生一定的负面影响。

以2013年1月工业和信息化部发布的《合成氨行业准入条件》和2014年8月环保部印发的《合成氨企业环境守法导则》为例，两者均以合成氨行业面对的环保压力和市场环境为背景，以促进结构优化和产业升级为手段，以实现降低能耗、实现节约型发展为目标，区别仅在于前者更注重合成氨行业的装置技术设备的规范化应用，后者更注重提高企业对污染防治的重视水平和环境管理能力。然而，对污染的防治离不开装置技术的更新换代，对环境的管理离不开更好地产业布局和先进的管理理念，并且，更换装置设备时环保标准必然是其中一项指标，在产业布局时也必然要考虑到环境的治理。因此，这两项政策在理论上是可以进行整合的，在规范设备技术标准时把节能减排的要求细化在内，也许可以起到比出台两项时间跨度较大、内容关联紧密的政策更好的效果。

（3）政府制定的政策应尽可能完善、完整，防止日后通过其他修订案对政策进行补充而影响政策本身的作用效果。如2015年6月出台的《石化产业规划布局方案》，抓住目前高端石化产品短缺的市场环境，希望通过精简审批步骤、强化日常巡查监督等工作增强石化企业生产高端石化产品的积极性，同时在生产过程中注重安全环保工作，在当前经济下行压力较大的情况下拉动社会投资、稳定经济增长。尽管此方案中提到了在竣工前必须通过安全环保部门的审查，但是篇幅占比小，没有对所使用生产装置的节能减排能力作进一步的强调，很容易让受到政策鼓舞的石化企业忽视节能减排的重要性，走“先发展后治理”的老路。

2.在碳交易市场的实践过程中，由于碳交易市场不够完善，企业对这种市场化手段的实施持有观望态度，响应不够积极

在我国区域碳交易市场试点，尽管碳交易总量比较可观，但是从每一个碳交易试点来看，除了石化企业积极参与碳交易的工作，其他化工子行业企业对于碳交易并不是十分积极，不少化工企业持观望态度。在2014年深圳、上海、北京、广东和天津5个碳交易试点的首个履约期，尽管5个试点地区的最终履约率均在96%以上，结果较为理想，但是上海是唯一准时完成所有履约的试点［5］。由此看来，虽然我国碳交易市场潜力巨大，但企业响应不够积极，碳市场构建仍面临诸多障碍。

（1）很多企业对自身的碳排放水平不清楚，使得碳交易的配额和减排标准难以确定。目前我国碳交易配额分配采取历史法和标杆法相结合的方法，这种方法建立在企业对其历史碳排放水平和预期碳排放水平有理性认识和合理预期的基础上。由于各个化工行业企业设备规模区别巨大，即使应用同一套设备、同一个技术，不同企业的原料利用率和碳排放水平也可能完全不同，因此不同企业的历史排放水平不能作简单类比。由此看来，不彻底的碳排查工作会阻碍企业对自身历史排放水平的了解，进而为碳交易的发展带来很大障碍。

（2）一些化工企业担心区域碳市场的对接会为其带来难以预测的损失。2015年9月，我国曾在《中美元首气候变化联合声明》中指出：我国计划于2017年启动全国碳排放交易体系，覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。在区域碳市场向全国碳市场过渡的过程中，不同碳交易场所的配额分配机制、参与者的准入资格、债券与碳金融结合程度的统一确定还有待探讨。这意味着在区域碳市场向全国碳市场过渡的过程中，不同区域碳市场的化工企业可能在过渡期进行碳排放交易时面临不同程度的战略调整，这会为化工企业带来难以预期的管理费用。在最终实施方案出台以前，多数企业对于碳交易市场这一新事物仍持谨慎态度。

3.由于行业激励政策匮乏且化工类设备更新换代成本高昂，化工企业多数属于被动减排，对于更换可以减少碳排放的技术设备的积极性不高

由于化工企业所用的生产设备都属于大型、一体化设备，更新换代、增加有利于碳减排的零部件均需要耗费大量的人、财、物力，而且在短时间内，更换机器设备必然使企业利润有一定量的减少，因此很多企业抵触更换机器设备。尤其在目前国际油价下降的大环境下，企业缺少经济利益的激励，对更换原料利用率高、减排效果好的设备并不热衷。由于碳减排的政策只有少部分为强制性指标，制定政策的部门在一些企业主观认定中“不处于重要地位”，所以企业在执行一些政策标准的过程中容易产生倦怠情绪，不严格按照政策标准衡量自己生产设备的碳排放水平，政策效果大打折扣。

政策建议

1.加强化工行业减排政策的协同性和整体性，注重政策的层次、发布主体的级别，加强减排政策的力度，提高化工企业对减排政策的重视程度

以欧盟为例，欧盟自19世纪80年代发布过很多节能减排方面的法律，这些法律的发布主体均为欧共体理事会或欧盟理事会，发布主体的高级别可以保证政策的执行力度，并能保证企业对这些政策的重视程度。欧盟针对高碳行业统一发布节能减排政策的做法，使得政策覆盖面广、标准统一，有效克服了政出多门和政策分散、作用力小的不足。

（1）建议建立各政府部门联席会议制度，在制定有关化工行业碳减排政策时充分考虑与化工行业协会沟通，增强政策的协同性，减少针对性弱、约束性弱政策的提出，提高政策的平均作用效果，通过强有力的、严谨严格的政策、行业指标，而非政策数量来达到影响化工行业企业碳排放的目的。

（2）适当调整政策发布主体，让更高级别的国家部门发布碳减排方面的政策，以增强企业对于碳减排政策重要性的认识。

（3）在制定政策时考虑政策在时间上的作用效果，搜集上一时间段相关政策的落实情况，对上一阶段的相关政策有针对性、有补充以及有层次地提出本阶段政策。

（4）考虑到化工企业是传统资金技术密集型企业，考虑到政策的落实手段和排放标准严格的程度，要在政策的措辞上强调政策的重要性，以保证减排政策的力度不会因为企业的主观解读而被削弱。

（5）在政策试行阶段考虑政策的可操作性，通过细化指标、定期检查等方式严密监控政策的落实情况，通过政策的后续检查等配套措施督促企业对政策的落实，使企业不仅有法可依，且有法必依。

2.通过政策引导、行业示范等方式让化工企业积极参与到碳交易市场中去，让碳排放交易这一市场化手段真正落到实处

（1）通过全面细致的政策指导和政策解读改变一些化工企业处于被动参与碳交易市场的状态，让企业认识到走低碳之路是化工企业的必然选择，从观念上改变化工企业对于节能减排的认识。

（2）有关政府部门可通过灵活的策略对企业进行积极引导，在适当条件下选取示范企业作为碳交易范例，定期开展行业内部有关清洁能源、低碳减排的座谈会，促进化工企业之间的交流，重点进行示范企业利润率、减排成本、碳交易市场信息披露和定价等方面的分享，清晰透明地解读碳交易市场的操作规范和市场准则，消除其他化工企业对于碳交易的疑虑。

（3）化工企业占比大的地区在对碳交易市场进行顶层设计时，要注意化工企业对不同配额分配机制的响应，灵活制订配额分配策略，通过价格的缓冲减少区域碳市场对接对已参与区域碳交易的化工企业的影响。

（4）在充分交流、充分了解的基础上适当介入碳金融产品，应对未来的碳证券化，让碳交易市场活跃起来。

（5）由于化工企业减排潜力巨大，应督促化工企业进行碳盘查工作，使其对自身碳排放量有一个严谨的认识，在制定碳减排方案时有理性的预期和规划，为进入碳交易市场做好充足的准备。

3.通过政策引导和补贴等激励手段推进减排技术研发和推广，提高化工企业更换机器设备的积极性

（1）有关政府部门应加强减排技术的开发，重点帮助已开发的先进减排技术在企业中推广。同时，通过适当奖励性措施和补贴激励性政策激发企业对更换、升级机器设备的积极性，从而使减少碳排放在技术方面成为可能。

（2）在政策制订时从行文上要帮助一些化工企业摆好企业责任和经济利益的正确位置，让化工企业认识到在保护大气环境上，碳交易只是一种市场手段，并不能起主导作用，不管是强制性政策还是市场手段的实施，都是促进碳减排的一种方式和为企业提供碳减排便利的平台，本质上企业应将精力更多地投入到产品结构调整和先进减排技术的运用上，从根本上降低二氧化碳的排放量。

（3）有关政府部门应充分借助化工行业上下游企业衔接紧密的特点，借构建化工行业产业链的契机，通过化工行业协会的平台，向化工企业深入灌输循环经济思想，通过座谈会的形式连接化工各个子行业企业，让它们积极运用先进技术，在对环境污染最小的情况下从上游企业处获取所需生产原料和向下游企业传递生产产物或副产品，从而达到在根本上为主动减少碳排放提供技术支持的目的。

参考文献■

［1］陈建鹏. 温室气体减排：国际经验与政策选择. 北京：中国发展出版社，2011：33-34.

［2］陈建鹏. 温室气体减排政策：国际经验及对中国的启示——基于政策工具演进的视角. 中国人口资源与环境，2012，22（9）：26-32.

［3］石敏俊，袁永娜，周晟吕，李娜. 碳减排政策：碳税、碳交易还是二者兼之？管理科学，2013，16（9）：9-19.

［4］张国兴，高秀林，汪应洛，郭菊娥，汪寿阳. 中国节能减排政策的测量、协同与演变——基于1987-2013年政策数据的研究. 中国人口资源与环境，2014，24（12）：62-73.

［5］张晴，危昱萍. 五大碳交易试点首次履约期大考. 21世纪经济报道，2014-06-10.

★本文得到国家科技支撑计划《我国主要排放行业减排的支撑技术研究》（编号：2012BAC20B1006）的资助。

中图分类号：F205

文献标识码：A

作者单位：（北京化工大学经济管理学院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.017 ■ 编辑：田佳奇