贵州构建社会稳定风险评估机制的现状及对策

◎　陈玲玲



贵州构建社会稳定风险评估机制的现状及对策

◎陈玲玲

摘要：社会稳定风险评估机制实现了社会治理的关口前移和重心下移，有利于推进决策的科学化、民主化和法制化。由于构建国家治理体系和治理能力现代化的需要，该项机制受到了从中央到地方层面的高度重视。本文对贵州稳评实践进行了归纳总结，并对其在推行过程中面临的困境和问题进行了分析，最后提出了完善该项机制的若干对策建议。

关键词：社会稳定风险评估 ；经验；问题；对策

当前，贵州正处于风险社会与转型社会叠加的现实背景下，又处于推动跨越、后发赶超和同步小康的关键时期。传统的自然灾害风险、现代化过程中衍生的社会风险和现代性产生的生态风险，使当下贵州社会呈现“风险共生”的态势。发轫于实践，由地方政府率先试点的社会稳定风险评估机制（简称“稳评”）作为社会治理领域的制度创新，突破了以静态维稳、政府全能、事后处置和粗放式治理为主要特征的传统维稳模式，获得了贵州各级地方党委政府的高度重视。

主要经验

1.党政齐抓共管、各部门协同配合，形成合力

当前，贵州基本形成了“党委政府统一领导，主管部门组织推进，责任主体具体实施，维稳部门指导督促”的社会稳定风险评估工作格局。建立了党政齐抓共管、各职能部门纵向垂直领导、横向分工协作的组织领导体制，各部门既各司其职、各负其责，又在党委统一领导下相互支持、密切配合。

2.注重评估过程中的矛盾调解工作

铜仁等地在社会稳定风险评估中，运用“七步工作法”，充分预测潜在风险，扎实细致地进行矛盾排查，坚持调解优先，让调解成为风险“稳压器”，防范风险演变，为贸然决策带上“紧箍咒”，实现了社会发展和稳定统筹推进。

3.重视发挥专业评估机构和专家的作用，引进第三方参与机制

遵义探索建立了“第三方介入评估”机制，在稳评工作中邀请律师、公证员和新闻记者等第三方人员参与走访调查及分析论证等重要环节。目前全市已有近10家中介机构为委托方开展稳评提供咨询、报告编制等服务工作，充分发挥了第三方中立高效的优势，确保评估结果的客观公正性。

主要问题

1.发展的不平衡问题

（1）地区之间发展不平衡。虽然全省88个县均建立了社会稳定风险评估工作机制，但稳评工作在全省范围运行还很不平衡，推进典型多聚集在经济相对发达地区，在乡镇级别几乎为空白。即使建立了稳评的相关制度条例的地区，也仅限于公文宣传层面，实质性和有针对性的评估操作尚待完善。

（2）部门之间发展不平衡。由于部门行政目标、发展战略重点、组织文化驱动、行政执行方向以及面对的公众群体迥异，导致具体实施过程中差别较大，发改、移民等部门由于审核的重大工程、重大事项多或实施的项目易引发矛盾纠纷，风险评估工作开展较好，而其他部门相对滞后。

2.稳评的形式主义问题

（1）由于“稳评”工作是在重大决策步骤前增加一道程序，意味着随之而来的较大人力、物力和财力投入，甚至需要其他一些隐性成本支出才可能完成相关评估环节，无形中将会增加额外工作负担与协调难度。同时受制于现行行政管理“条条框框”与“属地管理”的权限，某些重大决策风险的引发主体与化解主体之间客观上存在“纵向错位”问题，使得一线部门对稳评的现实抱怨声大于赞许声，形式化倾向大于实质性践行。

（2）由于稳评采用“属地管理”以及“谁主管谁负责”原则，评估的决策者与实施者一定程度上存在合二为一的现象，评估主体的独立性不够，影响评估结论的客观性，也容易导致评估流于形式。

3.问责的落地性问题

稳评机制的自身特殊性不仅决定了其问责功能具有制度执行上的特殊地位，同时也有随之而来的复杂性结构问题，既有重大决策落地后的多主体责任响应，也有执行前的预防督查行为，既包括机构部门主要负责人的拍板事实，亦涵盖形式上的“集体决策”痕迹，故稳评的系统性、专业性和多主体特征使得责任归属交叉模糊，尽管相关的政策调控对于党政领导干部的责任追究逐渐规范化，并陆续出台了若干官员问责条例，但多停留于原则性规范层面，缺乏可操作性的细则和程序保障。同时行政过错责任调查和追究联动机制，使得工作机构由本级部门组成，容易产生“条条”与“块块”之间的问责处置不到位。

对策建议

1.加强顶层设计

立足于维护社会稳定的实际需要，对稳评、治理、内控和外防进行整体统筹，开发和构建既可以让民众合理表达利益诉求、维护自身权益的制度化管道，又能够使政府有效履行维护公共秩序职能、实现长效治理的政治机制，在地方政府、企业和民众之间以及民众内部之间，从制度层面建构机制，稳定大局。

（1）利益机制：在阶层分化与利益固化日益加剧的今天，探究各类群体性事件爆发的深层次原因，无不与利益纠纷相关。要改变目前社会中利益关系严重失衡的局面，为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道，亟须构建一个以利益格局均衡为基础的制度安排，在信息获取机制、利益凝聚机制、诉求表达机制、利益协商机制和社会保障机制方面努力完善，并体现在利益诉求的表达、利益区分、利益分配和利益补偿的全过程。

（2）责任机制：稳评的责任机制应具有“流域管理”的特征，通过建立完善的稳评上游、中游和下游的责任分工以及连带式管理制度，覆盖从定责、履责、到问责、追责的全过程，强化并巩固条块的立体联动，破除“权利部门化、部门利益化”的“碎片式”思维，逐步转变为维稳的责任连带和共同担责制度。建议通过签订责任书、明确各部门的责任性质和类型、分解细化稳评责任、把稳评工作和目标考核、干部考核相结合、严格问责制度等方式予以落实。

（3）法治机制：传统的维稳，多是以权代法的刚性维稳，其结果是某些社会矛盾和冲突虽然得到权宜性的解决，但却同时导致法治的退步和社会生活的无规则化。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，应特别强化和完善法治机制在解决社会矛盾和冲突中的核心地位，使法治成为解决社会矛盾和冲突的长效制度化手段，包括健全法律法规体系，严格依法监督管理，通过法律法治保护弱势群体的合法利益，对强势群体施加压力。

（4）公关机制：关键是在“做好”的基础上“说好”，改变“官本位”思想，转而以民众为中心，建立畅通有序的诉求表达机制，达到问题能反映，权益有保障。具体来说就是通过宣传、谈判沟通、心理疏导和观念扭转等方式，培育“共识价值观”、主动引导舆论，重塑政府公信力。

（5）协同机制：社会稳定风险的链式反映和随机性特征，以及传统“人治”理念下政府行为的随意性和波动性，要求必须打破单一的治理主体，引入涵盖政府、社会和企业三个维度的多元主体，通过信息共享进行合作配合、形成合力，围绕公共安全、公共服务、社会秩序和社会保障等多重因素发散评估、综合施策，以责任共担、优势互补的方式，形成前后衔接、左右协调且上下联动的治理格局，提升整体的社会风险承受力。

这五个方面的机制在构建、落实社会稳定评估机制中相互配合，相互影响，缺一不可。就现实而言，特别应强调其中的利益机制和法治机制，在突破利益调整“中梗阻”，保障正当合法利益的同时，维护社会秩序，保持长治久安。

2.加快立法进程

虽然早在2012年贵州省委办公厅就印发了《贵州省重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）》，为建立完善稳评机制提供了权威性的指导意见，但从法律层面来看其性质仍是工作指导类的规章，不具有强制力和法律效力，实施的力度和效果均大打折扣。为保证稳评实施的效果，需要从顶层立法的角度加以推进，以国家法律或行政法规文件的形式将“稳评”明确纳入地方政府重大决策体系，先由省人大常委会探索制订《社会稳定风险评估实施条例》，在积累经验的基础上，提交全国人大常务委员会制订《社会稳定分析评估法》，将社会稳定分析评估的概念、原则、范围、成效、主体、法律责任和处罚措施等内容予以明确规定，以法治的形式制约政府部门的权力，使基层稳评更有动力，追责更有底气，而稳评的法制化也将进一步推动决策的民主化和公开化。

3.健全运行机制

（1）强化学习培训。要将风险评估从一种行政强制要求上升为行政自觉，必须加大培训力度，通过会议、调研和典型引导等形式，加强领导干部对重大决策社会稳定风险评估工作的应知会用能力培训。同时及时组织交流推广各地好的经验做法，着力解决稳评风险沟通不畅、制度建设不健全、问责不力、应评未评和风险化解不到位等问题。

（2）扩大评估范围。拓展社会稳定风险评估的广度和深度，凡是直接关系到人民群众切身利益、涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，应该应评尽评、全面客观、查防并重。

（3）健全第三方参与评估机制。制订完善工作方案，出台《第三方评估机构管理办法》，对准入的第三方实际开展稳评的业绩情况、诚信情况和评估效度等进行记录跟踪，第三方出具评估报告作为决策者决策的依据，并对评估结果承担相应的责任。

4.利用好大数据

（1）搭建信息共享的平台。针对当前政府信息系统不完善、风险评价的运行效率受到影响的问题，政府部门应整合资源，搭建涵盖绝大部分社会稳定风险源信息网络系统，特别是在安全生产、电网与交通行业安全、电子政务等涉及公共风险治理的不同领域，推进数据共享和开放利用，打破专业和部门界限，加强政府与公众的信息交流互动。

（2）辅助科学决策。在涉及征地拆迁、企业改制、城市基础建设、食品药品安全和住房安全等事关民众切实利益容易引发群体性事件的重大事项上，利用大数据的实时数据采集、模拟和分析功能，对决策进行实时评估、修正和补充，充分发挥其在辅助决策方面的作用，通过完善相关工作机制，提高决策的科学性和合理性。

（3）实现风险的全程监控。社会稳定风险评估并非单一技术导向，在当前网络环境下，需要面对复杂社会个体心理与行为动态性的挑战。利用大数据的挖掘、分析、预测和流程整合功能，基于历史和实时的大数据分析，密切掌握市场失灵、社会秩序与稳定受到威胁等需要风险治理接入的节点或情况，对现实社会各行业和虚拟社会的运行加以监控，实现稳评制度运行由线下向线上转型，由舆情监测向风险预测转型，充分发挥动态管理的优势和效能。

★本文系贵州省软科学研究项目《新常态下贵州社会稳定风险评估及治理机制问题研究》（编号：黔科合R字［2015］LSK2007号）的阶段性研究成果。

中图分类号：C913

文献标识码：A

作者单位：（贵州省社会科学院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.010 ■ 编辑：云霞