新型城镇化进程中的用地矛盾及其解决之道

◎　刘庆斌



新型城镇化进程中的用地矛盾及其解决之道

◎刘庆斌

摘要：通过完善城镇发展规划和土地利用规划，划定城镇发展边界，实现城镇建设用地规模的合理调控，并以提升土地配置效率、遏制城市无序扩张、在利益相关方之间合理分配土地增值收益为目标，加快改革土地管理制度，推进城乡土地管理现代化。

关键词：新型城镇化；用地矛盾；征地制度改革

城镇化是伴随工业化发展、非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。城镇化的快速发展，必然带来城镇建设、交通、工业和商业等各类用地的不同程度增长，加剧用地需求矛盾。另外，各地在快速城镇化过程中还诱发了一些值得高度重视的土地问题。如一些城市“摊大饼”式扩张，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低；一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧土地粗放利用；个别地方政府忽略了征收农民土地应有的法律程序和应当承担的社会责任；农村人口快速非农化，造成“人地分离”、土地撂荒和闲置，导致越来越多的村庄“空心化”；农村住宅“建新不拆旧”、耕地侵占和环境污染问题日益凸显等。所有这些，使城市空间利用呈现低密度、分散化的倾向，导致城乡土地闲置和粗放利用的问题十分突出，影响和制约着新型城镇化的持续发展。

推进新型城镇化，离不开、也绕不过土地，土地问题始终是新型城镇化发展的焦点和难点。国发〔2016〕8号文件《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确指出，要完善土地利用机制。在当前经济社会发展的新常态下，各级党委政府必须高度重视解决新型城镇化进程中的土地问题，积极探索深化土地制度改革的新思路、新办法，同步推进征地、节约集约用地和农村产权制度改革，通过全面深化改革构建土地、人口和产业协同机制，以确保新型城镇化的持续健康发展。

进一步提高城镇建设用地集约率

土地不仅决定着我国农业现代化道路，而且关乎国民经济发展大业、人民群众民生大计，是全面建成小康社会的重要抓手，必须统筹规划，严格控制，最大限度地提高土地利用效率。

1.提高城镇建设用地集约化水平

破解新型城镇化建设用地需求刚性增长与其供给不足的矛盾，提高建设用地集约化水平，根本靠制度改革。对此，在推进新型城镇化过程中，必须按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的原则，严格控制新增城镇建设用地规模，严格执行城市用地分类与规划建设用地标准，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制，着力在控制建设用地增量、盘活现有土地存量和科学把握需求流量上狠下工夫，进一步强化城镇土地投资强度和用地进度“双约束”。

（1）科学编制城镇发展规划和用地规划。一方面，应明确划分城镇功能发展区，做到有序发展，努力减少因规划不科学导致的土地浪费现象；另一方面，严格规划刚性约束。城镇规划一经确定，任何人都不得随意更改和变更，对违法违规行为及其有关领导干部应建立终身追究责任制度。

（2）严格土地用途管制。积极探索建立以用途管制和权益管理为基础、覆盖地上地下空间的国土空间规划体系，严格划定基本农田边界线、城乡建设用地边界线和生态环境红线，建立土地用途转用许可的规划管理新模式。

（3）优化城镇建设用地结构。以宜居、宜商和宜业为基本目标，努力形成有利于生产、生活和生态空间的合理结构。而要做到这些，必须严格控制新建各类新城新区。同时，对城镇内外的耕地、园地、湿地和林地，应落实严格的保护措施，必要时应通过地方立法方式，依法划定保护区，遏制随意决策和破坏的行为。

（4）盘活城镇现有存量用地。通过立体开发、复合利用和循环利用等方式，鼓励开发利用城镇地上地下空间，加快推进城中村、旧厂房等的改造，积极支持和推动城镇低效用地再开发。全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围。

2.充分发挥市场配置土地资源的决定性作用

当务之急是要在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，在土地权属进一步明确的基础上，尽快赋予农村集体建设用地出让、租赁和入股的土地使用权能，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，然后通过与国有土地使用权取得、流转和使用相一致的方式，推动农村集体建设用地无障碍地进入城乡统一土地市场，实现农村集体建设用地与国有土地同权同价。要坚持以问题为导向，以整治“空心村”、根治“乡村病”等方式，倒逼土地制度改革，通过深化土地改革破解农村“人地分离”、村庄空废与环境污染等系列难题，提高农村集体建设用地管理水平。要适应经济社会发展的新形势，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，探索“城中村”、城郊村土地转换用途以后的增值收益分配模式，合理合法合规地提高个人土地增值收益，加快农村土地使用权股份化改革，完善农村土地经营专业化模式，为有序推进新型城镇化搭建新平台、营造新环境、创造新机遇。

严格界定公益性用地范围

目前，我国的公共利益用地约占用地总量的30%左右。但随着城镇化的快速发展，“公共利益”的外延被不断扩大，一些地方政府打着“公共利益”幌子，滥用行政权力侵犯农民的土地财产权益，特别是在征收农民土地中缺乏严肃性和规范性，不仅导致农民土地权益受损，而且还不断引发大规模集体上访事件。因此，各地在推进新型城镇化过程中，必须严格界定公益性用地范围，切实保障农民的土地财产权益。

1.抓紧完善相关土地法律法规，满足新型城镇化进程中保障农民土地权益的法律需求

用法律的形式界定公共利益用地，明确哪些建设项目属于公益性用地范围，哪些项目属于非公共利益用地范围，使得公共性用地项目一清二楚。

2.尽快制定“公共利益征地负面清单”

通过列举并公开不属于公共利益用地的清单，使之成为各级政府和国土部门加强土地管理和社会公众进行有效监督的重要依据。

3.在土地征收时要严格“公共利益用途”审核

通过法律授权等方式，严格界定、审核公共利益用地，切实从法律层面对地方政府的征收土地行为进行限制，严肃清理以公共利益为名划拨或征收而实际上用于营利性目的的土地。

加快推进征地制度改革

征地制度改革应坚持公平公正、惠及农民的原则，以推进城乡土地管理现代化为目标。

1.建立土地征收听证制度

建立听证制度，为利益相关方搭建表达利益诉求和相互博弈的平台，尤其要赋予被征地农民充分的知情权、参与权、谈判权和话语权。实现被征地农民直接与政府平等协商确定土地征收补偿标准，完善安置方案和表达利益诉求，杜绝行政命令和“暗箱操作”。

2.大幅度提高征收农民土地的补偿标准

对征收农民土地的补偿应综合考虑地理位置、人均耕地和升值预期等多方面因素，坚持以市场价值为依据，实行公平公正补偿。同时还要建立征地补偿动态调整机制，在土地补偿费和安置补偿费的调整中，应坚持“就高不就低”原则，尽可能地提高农民的补偿收入。同时，积极探索解决同一区域同类地段补偿标准不一致的问题，尽可能缩小相邻地区的补偿差距，以减少征地补偿中的矛盾。要建立多区域、多用途的第三方土地征用价值补偿评估体系，健全被征地农民土地发展权益转换保障机制和土地征用增值收益分配机制，保障土地民生、保护农民权益，确保国家、集体和个人利益协调同步增长。

3.探索创新征地方式方法

大胆探索做好征地工作的新思路新办法，如以社会治理制度和社会福利制度的配套改革为动力，建立城乡统一的就业失业登记管理制度、住房保障体系、社会救助政策、义务教育政策、医疗保障制度和征地补偿政策等。总之，就是要在坚持民主、公开和法治的原则下，找到最合适的经济补偿和安置方案的解决办法，以达到各方利益的共赢。另外，必须改变现行的由政府主导的土地征收和转用制度，通过制度建设和国家立法逐步过渡到更有效率的以市场为导向的土地资源配置机制，加快推进城乡建设用地市场一体化。

最大限度地保护农民土地权益

深化农村土地制度改革，既关乎农村稳定，更关乎国家发展，其核心是保护农民的土地财产权益，尤其要保障失地农民的生存权和发展权。

1.加快推进农村土地确权登记步伐，用法律形式保障农民对土地的经营权和收益权

有了明确的法律依据，一方面农民可以根据需要，将土地承包经营权进行转让、抵押、入股和继承，想进城的农民可以用土地流转收入作为资本在城镇中创业，或者在城市里购买住房，通过让农民工脱离土地，实现身份上的彻底转换；另一方面可以有效防止因土地产权不明晰导致的农民土地权益受损。而要做到这些，关键是要建立完善农村土地流转市场，让农户拥有的土地承包经营权资产化。

2.延长土地承包经营权期限，使自动续期合法化

在坚持农村土地集体所有和稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，应尽快就第二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等农民关心关注的内容依法作出规定，出台农村承包土地经营权抵押、担保实施意见，明确农民作为农村土地产权的主体地位，切实解决产权主体虚置问题。

3.进一步改革完善农村宅基地使用制度

在法律层面赋予农民宅基地用益物权的同时，应尽快赋予农民宅基地“收益权”，使农民宅基地用益物权的赋权与一般用益物权相同步。稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让，让进城农民拥有的宅基地用益物权资产化，并赋予他们更多的农村房屋处理权。

4.探索进城农民土地退出流转机制和平台建设

探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，提高资源利用效率，防止闲置和浪费。这样，一方面可以为农民创造更多的财富，使转移进城农民能够将农村财富转移到城镇，增强他们在城镇里的创业能力，减轻他们在城市里的购房负担，也从根本上消除了进城农民的后顾之忧；另一方面可以让更多的农民更放心地转移进城，提高人的城镇化率，提高新型城镇化的质量和水平。

5.建立健全失地农民保障制度

建立健全失地农民社会保障制度，创新农村土地征用后的“功能性替代”机制，将完全失地或部分隐性失地的农民全部纳入城镇就业创业服务体系、最低生活保障体系和社会救助体系，确保农民失去土地而不失去其生存与发展能力，真正让失地农民当期有保障、未来可持续且预期稳定。

中图分类号：F301

文献标识码：A

作者单位：（山东省青州市委党校）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.011 ■ 编辑：云霞