农业转移人口市民化的困境及对策

◎吴振华

农业转移人口市民化的困境及对策

◎吴振华

当前，我国在推进农业转移人口市民化过程中面临着农业转移人口文化技术资本存量不足、市民化成本较高、制度障碍、市民化动力不足和认同度低等多种现实困境。要实现对农业转移人口市民化有序推进的目标，应从提高就业保障水平、深化户籍及土地制度改革、增强市民化的动力和能力，以及建立健全城乡一体的社会保障制度等方面来进行推进。

农业转移人口；市民化；困境

党的十八届五中全会提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”；“深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务”。当前，有序推进农业转移人口市民化具有重大的现实意义，也是新型城镇化的核心内容。

农业转移人口市民化面临的困境

1.文化技术资本存量不足

农业转移人口的文化技术资本是指农业转移人口受教育程度以及掌握相关工作技能的程度。研究证明，受教育程度、熟练掌握工作技能与行业分布和收入状况存在明显的相关关系，受教育程度越高或能熟练掌握工作技能，其工资待遇越高，适应城市生活的能力也越强。根据国家统计局（2012）调查显示，外出农民工中初中及以下学历的占74.5%，68.8%的农民工既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训，同现代企业对劳动者的要求相比，远未达到城市市场竞争的要求。农业转移人口文化技术资本存量的不足，导致这部分群体只能长期从事传统的低工作技能的行业，而这些行业往往收入较低，难以承受城市较高的生活成本。

2.市民化成本较高

农业转移人口市民化的成本是指农业转移人口到城镇定居生活并获得相应福利待遇和均等化公共服务等所需进行的各种经济投入［1］。从投入来源看，具体可分为政府成本、企业成本和个人成本。根据《中国城市发展报告》（2013），在我国东、中和西部地区的城镇，农民工市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均约为l3万元；人均个人支出成本分别为2.0万元/年、1.5万元/年和1.6万元/年，全国平均约为1.8万元/年；除此之外，绝大多数农民工还需要集中支付一笔购房成本，在东、中和西部城镇这笔费用平均分别为12.6万元/人、8.4万元/人和9.1万元/人，全国平均约为10万元/人，约合30万元/户［2］。现实的情况是，大多数农业转移人口收入都比较低，平均年收入在4万以下，以一家三口全劳力计算，一年收入不过10万元，若除去其他开销，要满足30万元/户的市民化成本，缺口是非常大的。同时受现有户籍制度的影响，农业转移人口还要额外承担子女教育、社会保障等公共服务的支出。在低收入高成本的现实情况下，大多数农村人口对城市只能望而却步，严重影响农业转移人口市民化进程。

3.存在制度障碍

（1）城乡二元分割的户籍制度及其附属的社会福利制度是影响农业转移人口市民化进程的根本制度障碍。近年来，国家陆续出台了一系列推进户籍制度改革的政策，一些省份甚至取消了农村和城市户籍，统一为居民户籍，但从目前的实际效果来看，户籍制度改革并没有取得实质性进展，其主要的原因在于户籍背后隐含着各种公共服务和社会福利，实现市民化后无差别的社会福利待遇将会给地方政府带来较大的财政压力。

（2）土地制度是阻碍农业转移人口市民化进程的重要制度障碍。一方面，从目前的土地征地补偿标准来看，现有征地补偿标准较低，其价格和市场价格相距甚远，同时又由于某些地方政府低价征地高价出售抬高了房地产价格，导致农业转移人口市民化的成本增加；另一方面，国家虽然强调“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，但在实际执行过程中，一些省份一旦户籍迁出，就会将农民的土地（山林）承包经营权收回，并取消相关权利。导致农民在市民化过程中有相当多的顾虑，若要农民以放弃在农村基本权利为代价来获得一纸城市户籍，绝大多数农民是不愿意的。

4.城市政府推进农业转移人口市民化的动力不足

根据《中国城市发展报告》（2013）， 农业转移人口市民化的全国人均公共成本为l3万元，这部分成本全部由城市政府支出，考虑到目前我国还有约2.4亿存量的农业转移人口的现实情况，这给城市政府带来相当大的财政压力。目前，我国的农业转移人口大多是跨省（市）流动，但基本公共服务的统筹却是以地方政府供给为主，这种情况下，若农业转移人口放弃土地进入城市工作变为城市户籍，接纳地的城市政府却不能获得任何土地使用权及土地增值收益；同时，城市政府吸纳农业转移人口落户，不仅导致和加剧“城市病”，而且使落实就业、社会保障、教育和医疗等其他公共服务的压力也会骤然增大。考虑到要承担如此大的经济成本，城市政府很难有足够的能力和意愿大力推进农业转移人口市民化［3］。

5.农业转移人口市民化的认同度低

认同度主要表现为农业转移人口对自我身份的认同和城市居民对农业转移人口的社会认同。当前，农业转移人口的自我否定以及城市居民的排他性否定，导致农业转移人口被称为“边缘人”。存在此现象的原因，一是我国长期存在的城乡二元分割体制，导致农业转移人口对城市缺乏归属感。虽然农业转移人口已实现了职业上的转变，但由于之前在农村生活所形成的根深蒂固的生活方式和价值观念并不会随着职业的转变而快速发生变化，形成了所谓的“文化滞后”现象，同时，由于农业转移人口受教育程度偏低和工作技能缺乏，他们大都只能从事收入较低的工作，从而很难与城市居民建立有效的社会联系。二是城市居民仍然对农业转移人口存在排斥心理。虽然城市居民普遍在主观上承认农业转移人口对城市发展和建设作出了突出贡献，但受城市中心主义的心理影响，部分城市居民对农业转移人口仍然怀有偏见甚至是排斥心理。

推进农业转移人口市民化的对策

1.提高农业转移人口的就业保障水平

（1）提高农业转移人口职业技能。目前农业转移人口普遍收入水平偏低，就业能力不足，工作不稳定，一个重要的因素是缺乏相应的职业技能，其工作能力无法满足现代企业的要求。因此，必须加强对农业转移人口职业技能培训，提高职业技能。

（2）保障农业转移人口的劳动权益。由于农业转移人口大多在就业市场中处于弱势地位，导致农业转移人口的劳动权益受侵害现象时有发生，如拖欠工资、不签订劳动合同、工作条件和环境恶劣等。因此，必须建立完善相关法律法规，并加大执行力度，同时发挥工会的维权作用，让农民能够通过法律的途径维护自身合法权益，从而减少和杜绝各种侵害劳动者权益行为的发生。

2.深化农业转移人口市民化的制度改革

（1）深化户籍制度改革，消除农业转移人口的城市进入障碍。城乡二元的户籍管理制度以及与户籍挂钩的社会福利制度，是影响农业转移人口市民化的最大制度性障碍［4］。首先，要取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记管理制度，还原户籍的人口登记功能，实现人口的自由迁移和流动。目前，已有部分省份开始探索尝试建立城乡统一的户口登记制度，迈出了户籍改革的第一步。其次，逐步建立城乡均等的公共服务供给制度。要想深化户籍制度改革，关键还在于剥离附着在户籍之上不公平的社会福利制度，从而实现城乡之间就业、教育、医疗、住房以及养老等基本社会保障和公共服务的均等化。

（2）建立健全农村土地流转制度，确保农业转移人口的土地流转收益。产权流转是实现农村资产资本化的重要一环，政府不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的条件。应建立规范的农村土地流转制度，按照土地市场价格确定征地补偿标准；培育城乡统一建设用地市场，保障农民依法享有集体建设用地的收益权；强化承包地和宅基地的用益物权属性，积极探索农业转移人口依法处置承包地和宅基地的有效形式，增加农业转移人口的土地流转收益，提高其定居城市的经济能力［5］。这样既能让农业转移人口安心进城就业和定居，又能促进土地的规模化经营，为农业的现代化创造条件。

3.以财政支付转移为抓手，增强城市政府推进农业转移人口市民化的动力和能力

当前我国农业转移人口主要是跨省市迁移，跨行政区域的迁移，必然涉及区域之间利益关系的调整和市民化成本分担问题。若利益关系长期得不到调整和平衡，必然弱化流入地城市政府推进农业转移人口市民化的动力和能力，从长远来看，农业转移人口市民化也就很难真正实现。因此，必须出台以财政支付转移为抓手的协调平衡跨区域利益关系的系统化政策，构建中央、省、市、县政府和企业共同分担农业转移人口市民化公共成本的机制。一是中央政府要承担跨省农业转移人口市民化的公共成本，如在财政上，可根据人口流入量对流入地城市政府承担一定比例的转移支付，省级、地市级范围内的跨区域人口转移成本分担和转移支付可以参照中央层面方式办理［6］。二是通过地方财源建设，增强其公共服务能力。同时，加强地方政府职能转变，提高城市政府为全部常住人口提供公共服务的能力。三是充分调动企业在分担就业培训、权益维护、社会保障和住房条件改善等各方面成本的积极作用［7］。

4.建立健全城乡一体的社会保障制度

完善社会保障制度是推进农业转移人口市民化的重要手段，应加快建立覆盖全体社会成员、城乡一体、可转接的社会保障制度。一是完善城乡社会保障体系的政策设计。探索建立城镇与农村社会保险相互衔接、城乡一体的社会保障体系，将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工纳入到统一的社会保障平台。二是提高社会保障的统筹层次。逐步将由地（市）级、省级统筹提高到全国统筹的层次，同时建立全国统一的账户管理系统，实现包括农业转移人口在内的流动人口社会保障的对接。三是提高社会保障的覆盖面和保障水平。按照社会保障的“托底原则”，参保档次越低，政府补贴越高。这样，既可鼓励包括农民工、低保户等低收入群体参保，提高社会保障覆盖面；同时，农村富裕人群也可以通过选择较高缴费档次，享受较高的保障水平，从而满足社会成员的多层次需要［8］。

［1］［2］［4］［8］潘家华，魏后凯. 中国城市发展报告NO.6——农业转移人口的市民化. 中国科学文献出版社， 2013年版： 124-125+227+240.

［3］［5］［7］刘海军，谢飞燕. 推进我国农业转移人口市民化对策探析. 农业经济，2013，（6）：59-60.

［6］蒋建森. 农业转移人口市民化的制度创新及其现实途径. 中共浙江省委党校学报，2013，（5）：27.

★本文系江西省委党校系统社会科学专项课题《政府主导下的失独家庭社会支持体系研究》的阶段性成果。

（作者单位：中共江西省委党校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.016 ■ 编辑：田佳奇