论我国环境法中的总行为控制制度

文/徐祥民

论我国环境法中的总行为控制制度

文/徐祥民

我国环境法的基本立法模式是设定行为规范、规定对违法者的处罚，其直接规制目标是自然人、法人等主体的行为。以自然人、法人等主体的行为为直接规制目标的立法依赖于执法机关的执行，包括执行法定处罚。不管是1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》、2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》，还是《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）等污染防治法、《中华人民共和国森林法》等资源保护法、《中华人民共和国野生动物保护法》等生态保护法、《中华人民共和国防沙治沙法》等环境退化防治法，大致皆采此立法模式。除此之外，在众多单行立法的环境法律制度体系中，还存在另外一种立法模式，被称为总行为控制模式，其以出自不同主体的总行为和由总行为造成的总影响为法律的直接规制目标。不少学者因注意到环境状况迟迟得不到有效改善，环境保护的努力收效不甚明显而审视环境立法是否完善，而分析环境立法所采用的包括总行为控制在内的不同模式有助于加深对环境法完善程度的认识。

总行为控制制度的设计思路

“设定行为规范、规定对违法者的处罚”是行政法律法规普遍采用的立法模式，这种可以简化为“规范+罚则”模式的设计思想可称为不法行为惩罚主义。贯彻这种设计思想的环境法以具体的行为人的行为为直接规制目标，追求行为人对法律的“不犯”。采此立法模式，立法者常常无法预知法律实施所产生的效果能达到怎样的水准。具体到环境法上就是立法者无法预知法律实施所产生的环境保护效果究竟有多大。这是因为环保结果决定于环境行为主体（简称为“义务人”）的行为，而非决定于义务人对法律的遵守和执法者对法律的执行。义务人的遵守和执法者的执行一定会产生一定的结果，但却不一定会产生使环境质量达到某种标准的结果。这样的法律虽对排污行为具有调整作用，但对环境能否得到有效改善却无保障作用。换言之，这样的法律实施意味着对排污行为的约束，但却不必然会产生社会所需要的环境保护结果，即这样的环境法的实施之“因”不必然产生社会所需要的一定品质的环境这种“果”。这是环境保护实践已反复陈述和证明过的事实。

于是，一种新的立法思路产生了，那就是许可执法者设定一定目标并为此目标采取行动，其典型形式表现为污染物排放总量控制制度。所谓污染物排放总量控制制度就是由有决定权的机关或法律的执行机关确定或依法确定向一定环境单位或环境空间排放污染物的总量，即控制总量，要求或依法强制所有向有关环境单位或环境空间排放污染物者只能在其确定或依法确定的控制总量范围内排放。排放总量控制制度的核心是使向一定环境单位或环境空间排放物质者实际排放物质的总量小于或等于控制总量。总行为控制这一立法模式的突出特点是不关心作为个体的自然人、企业等的行为以及个体行为的单个结果，而是只关注无数个个体行为所造成的总结果。“控制总量”是为无数排放者设计的量，实际排放总量是无数排放者排放行为的总结果。总行为控制这种立法设计只考虑“控制总量”与实际发生的排放总量之间的关系，处理“控制总量”和实际排放总量之间关系的手段不是法律向义务人提出的某种行为标准，而是管理机关的管理行为。

总行为控制立法模式要实现的环保目标是无数行为人行为的总结果，根据此点，我们可以称这种立法设计中的控制制度为“总结果控制制度”。学界普遍使用的“总量控制制度”概念就是在此意义上给这种制度命名的。如果对这种制度的实施过程再作进一步的考察，就会发现，这种控制制度所要实现的目标是人们行为的结果，在污染防治中就是排污者行为的结果，对污染物排放总结果的控制实际上是通过对人（众多排放者）的行为的控制来实现的。要控制实际排放总量，要想让实际排放总量小于或等于控制总量，就须控制向一定环境单位或环境空间排放物质者的总行为，也就是造成实际排放总量这一“总和性”结果的总和行为。排放总量控制制度的实质是对向一定环境单位排放物质的不同的排放者的总行为的控制。考虑到法律的调整功能发生在法律对人、对人的行为的影响这一过程中，把这种制度称为总行为控制制度更符合实际。与此相应，总行为控制制度所体现的立法设计思想也可以称为总行为控制主义。

与“规范+罚则”模式的环境法相比，总行为控制制度最突出的优点就是有效的执法可以收获预期的环保结果。仍以污染物排放总量控制为例，控制总量是由有决定权的机关或法律的执行机关确定或依法确定的，只要控制措施是有效的，只要有效地控制了各排放者的排放行为，实际排放总量就一定是小于或等于控制总量的一个量。采用这种立法模式，可让立法者确信：有效的执法必然产生小于或等于控制总量的实际排放总量；如果控制总量是按照某一环境质量目标设定的，则立法者可以确信：有效的执法必然产生控制总量所体现的环境质量目标。

我国环境法律中总行为控制制度的安排

排放总量控制制度，尤其是其中的污染物排放总量控制制度是总行为控制制度的典型，或许也是总行为控制制度的原型，但它却不是仅有的总行为控制制度。在我国现行的环境法律中，按照总行为控制思路设计的，或体现总行为控制设计思想的制度并非只有排放总量控制制度。通过对环境法律中最有代表性的20种法律的梳理，我们发现，总行为控制制度广泛存在于我国环境法律中，而其中使用较为普遍的是以下6种制度：（1）排放总量控制制度；（2）取用总量控制制度；（3）基本环境能力保持制度；（4）环境保护区制度和环保红线制度；（5）环保名录制度；（6）环保规划制度。

总行为控制制度实践的得与失检讨

按照总行为控制模式制定环境法，立法者可对法律实施的结果作出明确的预判。依据总行为控制的设计思想，实行总行为控制制度，国家可以实现某种预设的环境保护目标。总行为控制制度对实现生态文明所要求的人与自然和谐来说是一项有效的制度。然而，我国环境保护的实践却未对总行为控制制度的这种功能给出一个肯定的验证结论。我国环境法律，或者说我国的一些单行环境法虽然确立了总行为控制制度，但是该制度并没有给我国环境保护事业带来预期的成功。如果说非法行为惩罚主义环境法在环境保护实践中遭遇了失败，那么这个判断同时也宣布了我国环境法中的总行为控制制度的失败。总行为控制制度早已与非法行为惩罚主义法律制度并肩作战，所谓环境法的失败是非法行为惩罚主义环境法、总行为控制制度共同获得的评价。

在理论上，总行为控制设计思路下的环境法可以帮助国家实现环境保护目标，实现人与自然和谐，但我国采此制度却未取得人们期待的应有之环境保护成果，个中原由值得深究。笔者认为如下几点是该制度未及预设目标的主要原因所在：第一，总行为控制制度不是我国环境法律法规普遍采用的制度；第二，总行为控制制度处于我国环境法律制度体系的边缘；第三，有关法律宣示建立的总行为控制制度缺少操作规程的支持；第四，缺乏让政府负责的制度准备；第五，现行法律的实施无法保证总行为控制指标符合社会所需要的环境质量标准，或者《水污染防治法》第64条规定的“规定用途的水环境质量标准”。

综上分析可知，要让总行为控制制度能够有效发挥维护人与自然和谐的作用，还需要接受我国环境法中已经存在的另外一种立法模式的约束，那就是环境质量目标主义。

结语

表现为“规范+罚则”的立法设计思想以行为人不违反为直接规制目标，这种被我们称为不法行为惩罚主义的设计思路为我国立法所普遍遵循。在我国环境法中已经出现了不以行政相对人不违反为直接规制目标的制度设计，我们把这类制度设计所体现的设计思路称为总行为控制主义，但我们只能说我国环境法中的某些制度符合总行为控制主义，不能说我国环境法已经遵循了这种设计思路。总行为控制制度之所以没有被我国环境法律法规所普遍采用，被写进相关环境法律法规中的总行为控制制度之所以被置于环境法律制度体系的边缘，是因为我国环境法在总体上遵循的是不法行为惩罚主义，总行为控制主义即使已成为明确的立法思想，它也是为实现不法行为惩罚主义环境法的规制目标服务的。有关法律宣示建立的总行为控制制度之所以缺少操作规程的支持，之所以未做好让政府负责的准备，是因为我国环境法没有真正接受总行为控制主义的设计思路，至少未将这种设计思路贯彻到底。现行环境法之所以不能保证总行为控制指标符合社会所需要的环境质量标准，说明我们在立法上没有真正把实现环境保护目的的重担加给按总行为控制主义设计思路建立的环境保护制度。虽说现行环境法没有取得让社会满意的环境保护效果，已存在于环境法中的总行为控制制度也脱不了干系，但这一失败并不等于总行为控制主义设计思路的失败。我国环境法制建设需要给总行为控制主义一个充分展示的机会，如果能让总行为控制主义主导我国的环境法制建设，那么我国环境法定能产生比现行环境法更好的环境保护效果。

作者单位：（天津大学法学院；摘自《法学》2015年第12期）