中英对话：21世纪冲突预防

更安全世界冲突预防工作组（CPWG）

中英对话：21世纪冲突预防

更安全世界冲突预防工作组（CPWG）

更安全世界是一家总部设在英国的非盈利组织，以预防暴力冲突，构建安全生活为己任的独立国际组织，通过与受冲突影响地区的人民合作，改善他们的安全状况，增强他们的安全感，并且开展广泛的研究和分析，其项目遍及非洲、中东、亚洲和欧洲的近20个国家和地区。由中英冲突预防领域专家组成的冲突预防工作组（简称CPWG）在两年时间里进行了一系列交流和讨论，本报告就是工作组在中英冲突预防对话的主要成果之一。2016年2月29日，更安全世界与察哈尔学会在北京举办了“中英对话：21世纪冲突预防”研讨会，并在会上共同发布了本报告。报告分析了中英双方在冲突预防方面的携手合作是否与双方意愿契合、符合实际、并/或具备可行性，对未来的合作提出了建议，表达了该工作组的一些观点。

中英在冲突预防领域的现有合作

在和平与安全问题上，尤其是冲突预防方面，虽然中英承诺携手合作，但目前的尝试非常有限。2004年，中英首次建立“全面战略伙伴关系”，旨在“创造一个更为安全、繁荣和开放的世界”。在此关系下，两国致力于加强反恐合作以及在联合国框架下更广泛的合作。中国还要求加强与英国在中东和伊拉克问题上的磋商。

2009年，英国在《英中合作框架》文件中阐述了对中关系的新政策，认可中国经济发展对英国国家利益和国际事务（如国际发展和冲突管理）的影响。文件指出英国将推动中国崛起成为负责任的国际社会成员，在外交政策上重视同中国建立的全面战略伙伴关系。

虽然这表明改进关系的动力来自英国方面，但这一关系实际上是双向的，中国有一定的响应。这一点从2010年启动的中英战略对话已持续多年便可见一斑。战略对话旨在加强双方在外交政策和安全问题上的高层往来、战略沟通和合作。之前会晤讨论的焦点包括非洲的发展、维和、军队改革以及叙利亚、伊朗和南苏丹的安全形势等。

中英全球发展伙伴关系项目致力于以高层交流为基础，探寻两国合作实现共同国际发展目标的可行路径。在2011年签署的《关于加强发展合作，实现千年发展目标的伙伴关系谅解备忘录》搭建的合作框架下，两国在多个领域的全球发展事务和减贫工作，包括冲突预防均有合作。

之后一系列的联合声明重申了这些承诺。例如，2014年6月，中英双方同意“主动推动伊朗核问题、朝核问题、乌克兰、叙利亚、中东和阿富汗等热点地区问题的和平解决”，并“加强联合国维和任务上的合作”。然而，直到最近这一双边关系才又有了新进展，其主要的推动力来自英国2015年10月的努力，英国希望成为中国“在西方最好的伙伴”。虽然这一关系发展的基础主要是经济，但两国在联合声明中表示将会继续通过联合国等多边论坛加强冲突预防方面的合作，致力于新的发展伙伴关系，这将推动“冲突上游预防”，解决冲突发生的根本原因。新的伙伴关系旨在让中英更密切地合作，落实可持续发展目标，解决全球贫困问题，促进非洲经济发展，支持全球健康倡议，推进赈灾工作，为女性和女童创造机会。虽然这些都建立在已经存在的承诺之上，但现在判定新的伙伴关系能否落到实处且带来显见的效果仍为时尚早。

另外，中英双方在维和方面的合作也显示出两国在推动和平与安全上存在共同利益。英方为位于廊坊的中国维和警察培训中心（CPCTC）提供了技术援助。英国还为中国参与联合国刚果民主共和国特派团提供培训，并与该培训中心及加纳科菲·安南国际维和培训中心进行三方合作，进行警力培训。此外，中英通过“共享共识，降低冲突”（SHADE）倡议共同参与到了亚丁湾反海盗行动之中。

对未来中英“冲突预防伙伴关系”的设想

英国“海外稳定建设战略”明确提出英国需要同包括中国在内的非传统伙伴建立“预防伙伴关系”。“伙伴关系”是《国家安全战略和<战略防御与安全评审>2015》中的连贯主题，被视为英国在各领域维护国民安全、促进繁荣的关键，包括反恐、反激进主义、维护网络安全、打击跨国犯罪、情报分享、全球健康、危机应对和国防生产力等众多领域。

英国政府采取主动措施的动因同其具有远见的国际发展政策以及与中国合作的强烈意愿有关，因为中国开始越来越全面地参与到“以规则为基础的国际体系”之中。从根本上来说，英国把消除贫困视为一项兼具道德和现实意义且对自身有益的任务，因为贫困与动荡是相关联的。另外，英国认识到各国需要合作才能实现持久性的变革。然而，中国在该领域同英国形成伙伴关系的动因尚不明确。

根据对在该领域英国与传统伙伴之间关系的各种形式的了解，可以推想未来理想的中英冲突预防伙伴关系可能具有如下特点：

·通过建立国际和国家层面的发展援助协调机制（可能类似经合组织发展援助委员会）加强冲突上游预防协调

·增强各个层面上的信息和分析的共享以提升预警能力

·增加国家层面的联合分析，增进相互理解，以便在危机情形下更易寻求共同立场

从历史上来看，英国一向热衷于主动、迅速地向海外施加政治和军事压力。中国至少在口头上保持着不干涉他国的长期原则。近年来英国同其他西方国家在伊拉克、阿富汗，尤其是利比亚的干预行动所带来的争议，使得“冲突预防”一词更难让中国对话者接受。从安理会对如何实践“国家保护责任”（R2P）的不同阐释也能看出这一差别。指导国家保护责任实践的三大“支柱”：

·国家承担保护国内民众的首要责任

·国际社会敦促并协助各国履行义务的责任

·若国家政府无能力保护民众，国际社会采取集体行动干预（包括动用武力作为最后手段）的义务

两国都明确遵循保护人民不受大规模暴行侵害这一原则，然而分歧在于对上述三大支柱的实践，尤其是涉及武力使用时。这并不是说中国反对在保护平民任务中动用武力，只是中国为武力使用的正当性设立了较高标准，且相对于动用武力，其在政策上更关注前两个支柱。

利比亚问题破坏了国际共识。2011年联合国同意采取有限的军事行动（部分认为是实践国家保护责任的最高等级标志）后，中国等国家认为美国、英国和法国之后推动政权变革的行动严重逾越了权限。中国在利比亚的商业活动受到影响，随后发生的骚乱导致中国投资损失惨重，进一步恶化了分歧。安理会内部互信严重受损。

然而，中国和英国自此之后一直致力于合作解决共同安全问题，显示出中英已重新建立在该领域的相互信任。这或许归功于双方都有付诸行动的努力。

毋庸置疑，在伊拉克、阿富汗和利比亚维稳军事干预受挫后，英国目前正处于政策反思阶段。一个明显变化是转向了“发展政策的安全化”，国家安全工作的优先等级对其国际发展工作的驱动作用愈来愈强。这种变化有内在风险，包括关注短期安全，牺牲了最贫困和最脆弱人群的需求和长期发展目标。然而这种变化的好处在于，随着对受冲突影响国家的关注增加，人们越来越意识到冲突上游预防的重要性，或者说对国家保护责任的前两个支柱的重视。这也被视作是在向中国立场靠近。

中国的“不干涉”原则似乎抑制了对冲突预防战略的全面性思考。然而，中国政府在相关问题上面临的越来越多的压力——其需要以主动的姿态保护不断增加的国家经济利益，更好地维护海外公民的安全。

中英都意识到了贫困和动荡之间的联系。英国认为和平、治理和建立强有力的机构是经济发展的前提，而中国则倾向于相反观点，即以经济发展带来长治久安。两种方式都有依据支撑，但在实地推行发展项目时，所做的选择实际上很少有非此即彼的明确划分。如果能够以积极方式推动国家层面的合作，中英两国的发展工作能够更好地相辅相成。英方对亚投行的热情或许也显示出英国发现了与中国一致的新理念，即基础设施建设如果推行良好将惠及全球，这也是稳定和发展的重要基础。最后，有证据表明中国在越来越多地反思和关注其自身政策，解决经济发展监管不足和对冲突环境不敏感的负面影响。

目前，中英在冲突预防的前景和路径上存在可有作为的积极轨道。但由于该领域的政策会受到国际事件的影响，因而这一轨道必定会随之变化。